現(xiàn)階段影響交通警察執(zhí)法權威的關鍵因素及對策分析

李 蕊， 徐志紅

(中國人民公安大學交通管理工程系，北京 100038)

0 引言

現(xiàn)階段我國社會正處于人治向法治、傳統(tǒng)社會結構向現(xiàn)代社會結構、管理型政府向服務型政府的轉型的過渡階段，紛雜的社會環(huán)境，人們對于社會、政府的各種訴求，社會轉型期政府出現(xiàn)的各種問題，都必然地反映在交通警察執(zhí)法的過程中。交通警察執(zhí)法權威喪失，襲警事件多發(fā)，這對于正處在高速發(fā)展期的中國的道路交通帶來了嚴重的負面影響;另一方面我國道路交通事故頻發(fā)，死亡人數居世界之首，大城市交通擁堵嚴重，也更加劇了人們對交通警察執(zhí)法的詬病。因而分析現(xiàn)階段影響交通警察執(zhí)法權威的關鍵因素，基于此提出強化交通警察執(zhí)法權威的對策建議，對于實現(xiàn)道路交通安全與暢通有重要的意義。

1 交通警察執(zhí)法權威是法律權威的體現(xiàn)，保證道路交通安全的需要

1.1 交通警察執(zhí)法及其執(zhí)法權威

1.1.1 交通警察執(zhí)法

依照《人民警察法》的規(guī)定，“人民警察的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動?！比嗣窬焱ㄟ^執(zhí)法完成這些任務，這里的執(zhí)法就是人民警察依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動。交通警察執(zhí)法則是公安機關的人民警察依法行使道路交通管理權力，維護道路交通秩序，保護道路交通參與者人身和財產安全的活動。

1.1.2 交通警察執(zhí)法公信力與權威

1)交通警察執(zhí)法公信力

公信力是指在社會公共生活中，社會公眾對公共機關和公共權力所表現(xiàn)出的一種包括公平、正義、效率、道德、民主、責任等內容在內的信任力。它“是一種社會系統(tǒng)信任，同時也是公共權威的真實表達”，體現(xiàn)了一個機關或特定活動存在的權威性及其在社會中的信譽度和在公眾中的影響力，其核心是民眾的信任與信賴。交通警察執(zhí)法的公信力體現(xiàn)在公安機關交通管理部門及其交通警察行使道路交通安全管理權力的過程與結果中，是廣大道路交通參與者對其執(zhí)法過程和執(zhí)法結果是否信任與信賴、尊重與認同、服從與執(zhí)行的反映，體現(xiàn)著民眾對法律權威、尊嚴、信仰的信心。

2)交通警察執(zhí)法權威

交通警察依照國家法律的規(guī)定，行使道路交通安全管理權力，其執(zhí)法權威來自國家依法賦予交通警察的國家權力，體現(xiàn)在交通警察整個執(zhí)法活動過程中，是通過廣人民群眾對交通警察執(zhí)法過程和結果的信任程度來反映的。在一定程度上，交通警察執(zhí)法的權威來源于交通警察執(zhí)法的公信力，也是政府公信力的表現(xiàn)形式之一。交通警察的權威是公安機關交通管理部門及其交通警察在道路交通執(zhí)法過程中形成的內在說服力和外在的強制力得到普遍的支持和執(zhí)行。交通警察執(zhí)法權威可以通過交通警察執(zhí)法的法律權威性、部門權威性和個人權威性來體現(xiàn):法律權威性，是指交通警察的執(zhí)法行為所產生的法律效果得到社會的充分認可，實現(xiàn)了社會效果和法律效果的良好統(tǒng)一;部門權威性，是指公安機關交通管理部門在社會公眾心目中的威信和尊嚴，基于其執(zhí)法的公正性，長期以往產生的人們對該部門整體的認可;個人權威性，是與部門權威性相輔相成的，是交通警察個人因其身份在執(zhí)行職務中的威信與尊嚴，表現(xiàn)為交通警察執(zhí)法行為受到足夠的尊重，交通警察執(zhí)法權益不容非法侵犯。

1.2 確立交通警察執(zhí)法權威是維護國家法律尊嚴，保障道路安全的必然要求

1.2.1 交通警察代表全國人民行使道路交通安全管理權力，確立交通警察執(zhí)法權威是法律權威的具體表現(xiàn)

《道路交通安全法》第5條的規(guī)定:國務院公安部門負責全國的道路交通安全管理工作，縣級以上人民政府公安機關交通管理部門負責本行政區(qū)域內的道路交通管理工作。這樣公安機關交通管理部門就是代表全國人民行使道路交通安全管理權力，維護道路交通秩序，確立交通警察執(zhí)法權威就是尊重全國人民的道路交通權利，是法律權威的直接體現(xiàn)。

1.2.2 確立交通警察執(zhí)法權威是維護道路交通秩序，保證道路交通安全的需要

《道路交通安全法》是保證道路交通參與者安全的基本保障，交通警察依法維護道路交通秩序，處理道路交通安全違法行為。如果交通警察沒有足夠的權威，現(xiàn)場的道路交通參與者都不服從交通警察的指揮，那么勢必會影響道路通行的秩序與安全。

1.2.3 確立交通警察執(zhí)法權威是維護法律權威的必然要求

我國《憲法》第5條明確規(guī)定，中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。交通警察是道路交通安全法的具體執(zhí)行者，確立和維護交通警察執(zhí)法權威是維護法律權威的必然要求。

2 影響交通警察執(zhí)法權威的關鍵性因素分析

2.1 法律權威是交通警察執(zhí)法權威的淵源

法律權威是交通警察執(zhí)法權威的基礎和來源。一個國家的法律權威就其外化表現(xiàn)而言可以體現(xiàn)為立法權威、執(zhí)法權威和司法權威，同時立法、執(zhí)法、司法運行中權威又對法律權威與法律信仰起著相應的積極或者消極的作用。良好的立法是交通警察執(zhí)法權威的基礎和淵源。交通警察是法律的具體執(zhí)行者，一個國家人們對法律尊重和信仰程度決定了交通警察執(zhí)法的權威性。從一定程度上講，我們不能指望一個沒有法律信仰的國家的民眾對公安機關、公安機關交通管理部門及其交通警察執(zhí)法權威給予高度的認可。

2.2 公安機關交通管理部門的權威是交通警察執(zhí)法權威的保障

公安機關交通管理部門的權威是政府權威的構成部分，從法律權威的角度，政府權威屬于法律執(zhí)行權威，政府部門的權威可以增加公眾對交通警察執(zhí)法的信任。如果人們充分認可公安機關交通管理部門的權威，則有助于提高人們對交通警察執(zhí)法的認可程度，保障交通警察執(zhí)法權威;同時公安機關交通管理部門的權威性有助于交通警察獲得其在突發(fā)事件及緊急狀態(tài)下對事情處理結果的接受與認可。

2.3 交通警察的個人素養(yǎng)是保證交通警察執(zhí)法權威的關鍵

公安機關交通管理部門行使道路交通安全管理權力，必定離不開具體的執(zhí)行者——交通警察，因為公安機關交通管理部門執(zhí)法過程最終還是得借助于活生生的人來落實。法律的權威、公安機關交通管理部門的權威究其根本是要靠交通警察良好地執(zhí)行法律來體現(xiàn)的，交通警察作為執(zhí)法角色的承載者，他應當有對法律崇高的信仰、精深的專業(yè)知識和理性的處事能力等素質來實現(xiàn)執(zhí)法的權威。

2.4 公民法治意識是交通警察執(zhí)法權威的基礎

公民講法治是依法治國、建設社會主義法治國家的基礎，公民的法治意識也是一個國家執(zhí)法權威生存的基礎。試想如果在一個國家其公民對于法律沒有任何信仰，也沒有任何法律意識，其執(zhí)法者再為公正的執(zhí)法也很難被其公民認同;如果他們的公民意識認同的是權力，執(zhí)法者即便是公正地執(zhí)法，也難以在社會上形成執(zhí)法的權威，即便是有權威，人們信仰的是權力而不是法律。因而一個國家公民的法律意識是確定執(zhí)法權威的基礎所在，對于交通警察執(zhí)法也是如此，離開了公民的法律意識，離開公民對道路交通安全法律的認可，交通警察執(zhí)法權威也只能是空談。

3 現(xiàn)階段提高我國交通警察執(zhí)法權威對策建議

3.1 當前交通警察的執(zhí)法環(huán)境分析

提高交通警察執(zhí)法的權威，離不開交通警察的執(zhí)法環(huán)境，這也是影響交通警察執(zhí)法權威的重要因素。只有充分了解現(xiàn)階段交通警察執(zhí)法的環(huán)境，了解人們對交通警察執(zhí)法，對道路交通管理的需求，才能更好地找到交通警察執(zhí)法權威欠缺的原因。

1)現(xiàn)階段我國正處于社會轉型時期，社會風氣復雜，人們的法律意識普遍不高;社會轉型期人們的需求層次較多，社會貧富差距加大，加之權力腐敗等問題，導致人們的心態(tài)也嚴重失衡，對于社會、政府等多方面的不滿，很容易由于一個小的交通違法行為而突然爆發(fā)，如果交通警察在執(zhí)法過程中存在瑕疵，則更容易引發(fā)群眾對交通警察執(zhí)法的不信任，從而引發(fā)拒絕、阻礙甚至暴力抗法情形的發(fā)生，嚴重影響交通警察執(zhí)法權威。

2)城市化進程的加快使得大量的人口涌入城鎮(zhèn)造成交通壓力激增，交通事故與交通擁堵已經成了影響現(xiàn)代城市的頑疾。據公安部交通管理局發(fā)布的數據，2011年，全國共接報涉及人員傷亡的道路交通事故210812起，共造成62387人死亡;對于交通擁堵在“和諧城市與支撐系統(tǒng)”論壇上，國務院參事、中國科學院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組組長牛文元披露，因為交通擁堵和管理問題，中國15座城市每天損失近10億元。而在中國對于發(fā)生的交通事故和交通擁堵問題，人們往往會直接歸咎于公安交通管理部門，這也直接導致了在面對交通警察執(zhí)法時人們的抵觸心理，影響了交通警察執(zhí)法的權威。

3)現(xiàn)階段人們的道路交通法治意識相對于其他部門法而言更為薄弱。在現(xiàn)實生活中，人們對于交通違法行為危害性的認識程度嚴重不足，當一個交通違法行為發(fā)生交通警察依法對其進行處罰時，人們往往意識不到交通警察處罰道路交通安全違法行為正是對自己合法利益的保護，也認識不到當事人的違法行為對道路交通安全與秩序的影響，從而影響人們對交通警察執(zhí)法權威性的認可。

4)每年受交通警察處罰的道路交通安全違法行為人數量巨大，對人們對交通警察執(zhí)法權威的認同也產生相應的影響。例如:2011年上半年全國共查處交通違法1.71億起，其中教育糾正4473.2萬人次，警告795.6萬人次，罰款處罰1.12億人次，暫扣駕駛證26.7萬本，吊銷駕駛證1.8萬本，行政拘留17.3萬人次。在查處的交通違法中，機動車超速、違法停車、闖紅燈數量位居前三。其中，機動車超速2403.7萬起，占全國查處總量的14%;不按規(guī)定停車1768.8萬起，占10.3%;信號路口不按規(guī)定行駛1373.3萬起，占8%。由于大量的受交通警察處罰的違法行為人的存在，特別有一些在當時并不認可交通警察處罰的行為人以及大量的被交通技術監(jiān)控資料記錄的違法行為人，往往事后處罰時他們已經基本忘記了當時實施的違法行為，而只是為了通過車輛定期檢驗而接受處罰。這樣他們往往會以各種方式詬病交通警察的執(zhí)法，而對周邊的群眾產生不良的影響，加之人們道路交通安全法律意識的淡薄，對于一般道路交通違法行為的社會危害性認識不足，必然會降低交通警察執(zhí)法的權威性。

3.2 當前執(zhí)法環(huán)境下提高交通警察執(zhí)法權威的對策建議

基于目前交通警察面臨的執(zhí)法環(huán)境以及影響交通警察執(zhí)法權威的關鍵因素，本文對于提高交通警察執(zhí)法權威途徑做出如下分析:

3.2.1 加強宣講，提高道路交通參與者法律意識

利用互聯(lián)網等多種手段公開各種道路交通違法行為以及道路交通事故的相關數據，同時分析各種違法行為對道路交通事故發(fā)生的影響，讓人們真正了解道路交通安全違法行為對道路交通安全的危害性。在此基礎上加強人們對道路交通安全法律法規(guī)對保障道路交通安全的重要性的認識，提升交通警察執(zhí)法的基礎。只有廣大道路交通參與者充分認識道路交通安全法律法規(guī)對道路交通安全的保障作用和違法行為的對交通安全的危害性，他們才能從心里真正地認同道路交通安全法律法規(guī)的規(guī)定，認識到交通警察對于道路交通安全違法行為的處理正是對大多數道路交通參與者合法道路交通權益的保障。

為了這一目的，要求交通警察在執(zhí)法時嚴格遵守執(zhí)法程序，尊重相對人的程序性權利，把處罰違法行為人的過程當作對道路交通安全法律、法規(guī)的宣講;在具體操作中要清晰、準備地說明執(zhí)法的理由，給當事人解釋該法律規(guī)定的目的，認真地聽取當事人的陳述和申辯，并予以回應。爭取讓每一個被交通警察處罰的當事人，都能在今后成為道路交通安全法律法規(guī)的宣講人，通過他們的宣講讓人們認識到道路交通安全違法行為對交通安全和秩序的影響。創(chuàng)造一個良好的交通執(zhí)法氛圍，讓人們認可道路交通安全法確定的規(guī)則，為確立交通警察執(zhí)法權威奠定基礎。

3.2.2 完善道路交通安全法律體系，確立法律權威

貼合我國目前道路交通的實際，完善修訂道路交通安全法律法規(guī)，讓法律的規(guī)定真正反應當前廣大道路交通參與者的交通利益，保證交通警察執(zhí)法淵源的正當性，為交通警察執(zhí)法權威確定良好的法律環(huán)境。當前我國以《道路交通安全法》為龍頭，以《道路交通安全法實施條例》和部門規(guī)章為主體，以地方性法規(guī)規(guī)章、技術標準與工作規(guī)范為補充的道路交通管理法律體系已經形成?！兜缆方煌ò踩ā穼嵤┮詠恚缆方煌ò踩审w系的主要法律法規(guī)都經過修訂，其中《道路交通安全法》修訂兩次，公安部“四個規(guī)定”和“四個規(guī)范”都進行了修訂，這樣就盡量保證交通警察執(zhí)法的依據能夠適應目前道路交通的現(xiàn)狀。但還應當讓道路交通參與者真正理解道路交通安全法律法規(guī)的規(guī)定，體會法律規(guī)范的含義。只有這樣當交通警察在公正嚴格地執(zhí)行法律時，才不會受到群眾的誤解。如果大量的道路交通參與者都認為現(xiàn)行的道路交通安全法律規(guī)定的具體內容有問題，無論交通警察多么公正地執(zhí)法，也難以在實際中獲得應有的尊重與權威。

3.2.3 多途徑、多手段提高公安機關交通管理部門權威

我們必須要承認現(xiàn)階段公安機關交通管理部門的權威性不高，不少道路交通參與者對于公安機關交通管理部門的認知還僅停留在給道路交通違法行為人開罰單的層面上，因此提升公安機關交通管理部門的權威是需要長時間全社會共同努力的事情。

1)提升公安機關交通管理部門的權威，應當重塑公安機關交通管理部門權威的理念，提升公安機關交通管理部門道路交通安全管理能力，提高公安機關交通管理部門的執(zhí)法質量。作為公共權威機構，加強對自身權威的維護也是公安機關交管理部門的首要任務。政府權威的構建需要靠政府的自覺努力，社會監(jiān)督是為了保證政府行為的合法性，并不能給政府帶來權威。只有政府自身行為合法、透明規(guī)范、誠實守信才能帶來政府的權威。

2)公安機關交通管理部門的權威是法治之下的權威，因此提高公安機關交通管理部門的法治意識，特別是程序意識和證據意識，保障嚴格公正地執(zhí)法，是提高公安機關交通管理部門權威的基本途徑。時下公安機關交通管理部門大力推行的規(guī)范執(zhí)法正是公安機關交通管理部門提高法律意識，提升執(zhí)法公信力和權威的重要途徑。加強執(zhí)法規(guī)范化建設，是貫徹落實依法治國基本方略、切實提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是有效應對錯綜復雜的維穩(wěn)形勢、切實提高維護國家安全和社會穩(wěn)定能力的必然要求，是著眼公安事業(yè)長遠發(fā)展、切實加強公安工作和隊伍建設的必然要求;要進一步創(chuàng)新執(zhí)法理念，既要堅持嚴格、公正、規(guī)范執(zhí)法，又要堅持理性、平和、文明執(zhí)法，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的有機統(tǒng)一;要以解決執(zhí)法突出問題為突破口，全面推進執(zhí)法規(guī)范化建設，不斷提升公安機關的執(zhí)法公信力。

3)完善公安機關交通管理部門的服務事項，通過良好、優(yōu)質的服務奠定公安機關交通管理部門在人民群眾中新型公安機關交通管理部門的形象，提升公安機關交通管理部門在人民群眾心中的地位，以優(yōu)質的服務、良好的形象展示公安機關交通管理部門作為執(zhí)法者的另一面。與《道路交通安全法》配套的《機動車登記規(guī)定》和《機動車駕駛證申領與使用規(guī)定》都經過了相應的修改，每次修改的起因都是便民的措施，完善便捷的服務奠定了交通管理部門良好的服務機關的形象，也為提升公安機關交通管理部門的權威創(chuàng)造了條件。

3.2.4 提高交通警察的個人素質使交通警察執(zhí)法權威有所依托

無論是法律權威、公安機關交通管理部門的權威最后終都要由交通警察來實現(xiàn)，離開交通警察的具體執(zhí)行行為，沒有人良好地落實法律規(guī)定，再好的法律規(guī)范、政策都會流于空談。

1)確立現(xiàn)代社會的執(zhí)法理念，用現(xiàn)代執(zhí)法理念指導具體的執(zhí)法行為。現(xiàn)代執(zhí)法理念是交通警察行使道路交通安全管理權力，進行道路交通執(zhí)法的基本保障，更是在法律不夠明確、細致情況下，交通警察在具體案件中的操作指引。交通警察的執(zhí)法理念是以法治社會為基礎、以服務政府為抓手，以和諧社會為目的的執(zhí)法理念，在當前的執(zhí)法環(huán)境下交通警察應當具備程序意識、最低正當程度標準、追求執(zhí)法法律效果、社會效果和政治效果的統(tǒng)一，確立以人為本的理念，并將這些貫穿在整個執(zhí)法行為的始終才能更好保障交通警察執(zhí)法的權威。

2)交通警察應當具備專業(yè)的法律和其他業(yè)務知識。交通警察是一個相對特殊的警種，其承擔的職責也相對復雜。一方面要完成機動車駕駛人管理業(yè)務，另一方面要對城市的交通信號、設施進行設置和控制，同時還要對道路交通進行指揮疏導和對道路交通安全違法行為和道路交通事故進行處理。這樣除了相關的汽車、交通信號控制、交通工程等專業(yè)知識外，僅就法律要求而言交通警察就還應當具備刑事(交通肇事罪、危險駕駛罪立案偵查)、行政(日常道路交通安全管理，包括行政許可、行政處罰、行政強制)以及民事(道路交通事故損害賠償調解)等全面的法律素養(yǎng)，這對交通警察的個人法律素養(yǎng)提出了很高的要求。當前交通警察應當加強對不同部門法之間關系和法律適用原則的理解，避免執(zhí)法中法律適用問題的爭議，盡量公正地適用法律。

3)提高交通警察的個人能力，加強應對突發(fā)事件和面對不同道路交通參與者的能力。交通警察執(zhí)法直接面對大量的道路交通參與者，在不同的場合下交通參與者可能有不同的心態(tài)，這要求交通警察具有較高的現(xiàn)場掌控能力，包括語言技巧、身體素質、臨場分析應變能力，以及對于一些可能成為導火索的敏感事件的處置能力。這需要交通警察具有正確執(zhí)法理念、良好的法律素養(yǎng)和良好的交流溝通能力和現(xiàn)場掌控能力。

4 結語

我國正處在道路交通迅速發(fā)展的階段。公安機關交通管理部門是道路交通安全管理主體，交通警察是道路交通安全的管理者和執(zhí)法者，確立交通警察執(zhí)法權威對于遏制道路交通違法行為，減少道路交通事故有十分重要的意義。強化交通警察執(zhí)法權威應當在當前社會的大環(huán)境下去研究，離開了當前社會整體法律意識的提高，離開了政府部門的公開公正，沒有政府的權威，很難要求交通警察執(zhí)法具有高度的權威性。同時也應該看到交通警察執(zhí)法面臨大量的道路交通參與者，如果交通警察執(zhí)法得到他們的認可，具有較高的執(zhí)法權威，對于提高公民法律意識，提升政府部門的權威，依法治國，建設社會主義法治國家具有重要的意義。

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