美國核電安全與法律規(guī)制

曹霞

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，山西太原030006)

2011年由日本大地震引發(fā)的核輻射與核污染致使全球陰云密布，恐慌四起，人們談“核”色變，對(duì)全球核電安全提出強(qiáng)烈質(zhì)疑，也為全球核電安全管理鳴響了警鐘!根據(jù)世界核協(xié)會(huì)(WNA)的解釋，核電安全主要指核危機(jī)與放射性物質(zhì)泄漏。但人們對(duì)核安全的關(guān)注點(diǎn)一直側(cè)重于放射性物質(zhì)泄漏而引發(fā)的污染和核輻射問題。［1］盡管有這些安全隱患，但與煤、石油與天然氣相比，核能是對(duì)人體健康損害最小、最安全的一種發(fā)電方式，尤其是著眼于遏制氣候變化。核電不產(chǎn)生酸雨與溫室氣體，是一種可以替代化石燃料的“清潔能源”，因而受到世界各國的廣泛重視并成為各國謀求可持續(xù)發(fā)展的重要領(lǐng)域與能源開發(fā)戰(zhàn)略。科學(xué)家們堅(jiān)稱，日本發(fā)生嚴(yán)重的核泄漏是一個(gè)特例，然而，我們生活在一個(gè)充滿變數(shù)的世界里，沒有一種能源是絕對(duì)安全的，我們必須預(yù)測未來并為未來可能的不測做好制度安排。本文對(duì)美國核電安全現(xiàn)狀及其法律規(guī)制進(jìn)行考察，從而為我國核能安全管理與規(guī)制提供借鑒與參考。

一、美國核電發(fā)展與安全狀況

(一)美國核電發(fā)展概述

愛因斯坦著名的相對(duì)論讓世人認(rèn)識(shí)到核能的存在，美國率先開展由核能向電能轉(zhuǎn)變的研究，并于1957年建立了世界上第一個(gè)核電站——賓夕法尼亞州希平港核電站。進(jìn)入上世紀(jì)60年代，美國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)能源需求旺盛，燃煤發(fā)電由于環(huán)保呼聲而不再受到青睞，這一狀況為核電發(fā)展提供了難得的契機(jī)。到70年代中期，居高不下的石油價(jià)格使核電繼續(xù)受寵并成為美國國家能源開發(fā)規(guī)劃中的重要組成部分，至此，美國核電工業(yè)得到長足發(fā)展。從90年代起，美國加大力度鼓勵(lì)民用核電的開發(fā)利用，極大地推動(dòng)了全美核電業(yè)的發(fā)展，使美國越居世界核電生產(chǎn)首位，占到世界核能發(fā)電量的30%以上，國內(nèi)現(xiàn)有104座核反應(yīng)堆，僅2009年生產(chǎn)核電7．99萬億千瓦/小時(shí)，占到當(dāng)年全國發(fā)電量的20%以上。［2］

進(jìn)入2010年，由于天然氣價(jià)格相對(duì)較低，加之政府未能成功實(shí)施對(duì)二氧化碳征收排放稅費(fèi)，使得當(dāng)下開發(fā)新核電難成氣候。這一時(shí)期國內(nèi)對(duì)核電的需求出現(xiàn)疲軟，已有發(fā)電公司撤回開發(fā)核電許可申請(qǐng)。擁有四座核反應(yīng)堆的兩個(gè)核電站已破土動(dòng)工，但目前唯一在建的位于田納西州華茨灣的核反應(yīng)堆始于1973年，預(yù)計(jì)2012年完工。目前運(yùn)行的104座核反應(yīng)堆均建于1974年或更早時(shí)期。［3］30多年來，美國新建的核電站屈指可數(shù)，預(yù)計(jì)2018年前僅有4～6臺(tái)新核電機(jī)組問世。［2］作為核電生產(chǎn)大國，這種發(fā)展態(tài)勢并不盡如人意，特別是在全球致力于振興核工業(yè)、應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中，美國的“核復(fù)興計(jì)劃卻顯得勢單力薄、進(jìn)程緩慢”。［4］

(二)美國核電安全狀況

從世界范圍來看，核電的發(fā)展一直伴隨著人們對(duì)其安全性的質(zhì)疑和困擾，特別是1979年和1986年發(fā)生美國三英里島與前蘇聯(lián)切爾諾貝利核泄漏以來。1979年3月，賓夕法尼亞州三英里島核電站發(fā)生放射性物質(zhì)泄漏事故，這是人類發(fā)展核電史上第一次核電站事故。在此事故中，二分之一多的堆芯發(fā)生溶化，放射性廢水外溢，造成三名工作人員輻射照射過量，導(dǎo)致電站周圍80公里范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境受到污染。三英里島核事故并未造成大量人員傷亡，也有研究表明，在反應(yīng)堆五英里范圍內(nèi)生活的3．2萬居民到1998年尚未發(fā)現(xiàn)癌癥發(fā)病率有較大提高，但學(xué)者們堅(jiān)持認(rèn)為并不能絕對(duì)排除其他潛在影響健康的因素。［5］

三英里島事故的直接原因是由于設(shè)備事故引起，但根本原因是操作人員操作失誤所致。這一事故暴露出在人員培訓(xùn)和運(yùn)行管理上還存在問題。事故發(fā)生后的處理過程又暴露出在制定和執(zhí)行應(yīng)急計(jì)劃上亦有嚴(yán)重缺陷。三英里島事故雖未對(duì)公眾健康造成嚴(yán)重后果，但經(jīng)濟(jì)損失巨大，更重要的是對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)輿論和世界核能利用的發(fā)展均帶來重大影響。

2011年發(fā)生日本核泄漏事故，再一次對(duì)美國核電安全敲響了警鐘。政府在第一時(shí)間做出回應(yīng)，核管理委員會(huì)(NRC)應(yīng)奧巴馬總統(tǒng)的要求，宣布啟動(dòng)對(duì)全國104座核反應(yīng)堆的安全狀況實(shí)施全面的檢查行動(dòng)。然而美國民眾的反應(yīng)更為強(qiáng)烈。哥倫比亞廣播公司新聞?lì)l道開展了一項(xiàng)民意調(diào)查，結(jié)果顯示，公眾對(duì)核電站建設(shè)的支持率由2008年的57%下降到43%(略低于1979年三英里島核泄漏事故后的支持率)。［6］2011年4月中旬，全美爆發(fā)了45個(gè)組織及個(gè)人參加的請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，要求NRC暫停對(duì)所有核反應(yīng)堆的行政審批并對(duì)所有核反應(yīng)堆進(jìn)行一次讓民眾“信服的”、“三英里島式的”大檢查。［7］盡管如此，奧巴馬政府“在日本核泄漏事故后仍然繼續(xù)支持美國核電的擴(kuò)張”。［8］可見，美國核電的發(fā)展并不會(huì)因日本核事故的發(fā)生而止步，但如何發(fā)展，尤其是在核電安全方面做到安全可靠恐是奧巴馬政府亟待解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

事實(shí)上，美國自三英里島事故之后一直非常重視核電安全，從電廠建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)行與維護(hù)、設(shè)備可靠性、應(yīng)急計(jì)劃等全方位保障核電安全開發(fā)利用。2002年3月，位于俄亥俄州的戴維斯—貝絲核電站發(fā)生硼酸泄露，給反應(yīng)堆壓力容器頂部留下了一個(gè)巨大的凹槽。腐蝕造成壓力容器毀損，僅剩四分之一英寸厚的不銹鋼板內(nèi)襯阻止了反應(yīng)堆冷卻水災(zāi)難性的流失。之后該核電站被關(guān)閉修整，直至2004年3月經(jīng)核管理委員會(huì)核準(zhǔn)后才開始復(fù)工。［9］

多數(shù)核安全專家一致認(rèn)同，美國本土發(fā)生重大核電安全事故的幾率很小，平均每10，000核反應(yīng)堆運(yùn)行年發(fā)生一次。以目前100座反應(yīng)堆為基數(shù)計(jì)算，平均100年可能會(huì)發(fā)生一次嚴(yán)重核事故。專家們認(rèn)為，多數(shù)重大核輻射事故不會(huì)對(duì)公眾造成健康損害，每10，000核反應(yīng)堆運(yùn)行年發(fā)生一次的核事故造成百人死亡的幾率很小。當(dāng)然，也有核專家對(duì)以上分析提出異議，認(rèn)為引發(fā)嚴(yán)重公眾健康問題的核事故可能頻繁發(fā)生。［9］可見，無論是否會(huì)發(fā)生嚴(yán)重核事故，有一點(diǎn)是肯定的:沒有一種能源是絕對(duì)安全的。避免核事故的發(fā)生需要強(qiáng)大的安全技術(shù)支撐，同時(shí)還需要完善、有效的監(jiān)管法律與制度相配合。

二、美國核電安全的法律規(guī)制

(一)美國核電安全管理體制

1．美國核管理委員會(huì)

美國核管理委員會(huì)(NRC)由美國《1974能源重組法》確立，是全權(quán)管理美國核工業(yè)的獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)。其具體職能包括:發(fā)放核反應(yīng)堆建設(shè)、運(yùn)營以及核材料與核廢料控制等活動(dòng)的許可證，監(jiān)督這些活動(dòng)，保護(hù)核材料與核設(shè)施、防止盜竊和放射破壞，頒布條例與標(biāo)準(zhǔn)，檢查核設(shè)施，實(shí)施法律法規(guī)等。1974年前，原原子能委員會(huì)(AEC)負(fù)責(zé)管理全美核工業(yè)并兼負(fù)促進(jìn)開發(fā)民用核能的職責(zé)。1974年AEC被撤銷，其核工業(yè)管理職責(zé)賦予新成立的NRC，而促進(jìn)民用核能的職責(zé)歸于能源研究與開發(fā)部(現(xiàn)為能源部，DOE)。NRC下設(shè)一個(gè)委員會(huì)，三個(gè)主要職能辦公室與若干個(gè)咨詢委員會(huì)。委員會(huì)由五名委員組成，任期五年，主席由總統(tǒng)任命，對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。委員會(huì)是NRC的最高決策機(jī)構(gòu)。三個(gè)職能辦公室包括:核反應(yīng)堆管理辦公室、核材料安全與保護(hù)辦公室、核管理研究辦公室。NRC的行政執(zhí)行主任依法設(shè)立，對(duì)下設(shè)的委員會(huì)主席負(fù)責(zé)并接受主席的監(jiān)督與指揮。執(zhí)行主任負(fù)責(zé)監(jiān)督、協(xié)調(diào)三個(gè)職能辦公室的政策出臺(tái)與實(shí)施活動(dòng)，以及地區(qū)辦事處的相關(guān)事宜。［10］

2．核電運(yùn)營協(xié)會(huì)(INPO)

除核管理委員會(huì)外，美國核電運(yùn)營協(xié)會(huì)也承擔(dān)著全美核電安全監(jiān)管的職責(zé)。該機(jī)構(gòu)成立于1979年，即三英里島核事故發(fā)生之后。當(dāng)時(shí)很多業(yè)內(nèi)主管認(rèn)識(shí)到，核工業(yè)自身必須實(shí)現(xiàn)自律運(yùn)營，確保類似事件不再發(fā)生，于是組成INPO，由其制定核電站運(yùn)營規(guī)范，籍此作為定期評(píng)估單個(gè)核電站運(yùn)營情況的依據(jù)。INPO成員由業(yè)內(nèi)著名專家以及與核電安全相關(guān)人士組成，他們對(duì)每座核電站一般每一年半到兩年檢查一次，評(píng)估等級(jí)分為INPO1－5級(jí)，INPO1級(jí)為運(yùn)營最優(yōu)級(jí)，INPO5級(jí)為問題嚴(yán)重級(jí)。INPO對(duì)核電站評(píng)估的結(jié)果只在核工業(yè)內(nèi)部公開，并不對(duì)外。除檢查外，INPO還要負(fù)責(zé)為那些在檢查中有問題的核電站安排培訓(xùn)人員，提供培訓(xùn)援助，改進(jìn)運(yùn)營狀況。

(二)美國核電安全法律制度

美國擁有世界最大的核電生產(chǎn)量，其對(duì)核電安全的管理必然成為世界關(guān)注的焦點(diǎn)。2010年10月國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA)組織19人成員國專家組對(duì)美國核電安全管理情況進(jìn)行了為期兩周的考察，考察完畢考察團(tuán)團(tuán)長評(píng)論說:在美國“我們注意到，核管理委員會(huì)(NRC)運(yùn)行著一套全面、協(xié)調(diào)、成熟的監(jiān)管體系，這對(duì)繼續(xù)提高IAEA的管理起著極大的推動(dòng)作用”。［11］

1．美國核電安全立法概述［12］

《1954原子能法》是美國第一部核能開發(fā)利用基本法。該法強(qiáng)調(diào)無論是軍事目的還是民用目的，核能的開發(fā)、利用和管理必須本著“促進(jìn)世界和平、增加社會(huì)福利、提高生活水平與增強(qiáng)私營企業(yè)間的自由競爭”的原則。該法規(guī)定民用核材料與核設(shè)施必須獲得許可，并授權(quán)原子能委員會(huì)(AEC，NRC的前身)依法制定并實(shí)施許可標(biāo)準(zhǔn)，確保核能利用“保障健康與安全，減少對(duì)人身與財(cái)產(chǎn)的危害”。該法同時(shí)還規(guī)定了委員會(huì)必須遵循的行為規(guī)范(x92s)，為許多情形下實(shí)施公眾聽證和聯(lián)邦司法審查提供了依據(jù)。

《1974能源重組法》確立了核管理委員會(huì)(NRC)，將原AEC負(fù)責(zé)的民用核能開發(fā)利用與安全管理職責(zé)劃歸NRC，并將前者并入能源部(DOE)。此外，在《重組計(jì)劃1970年第3號(hào)》中設(shè)立了美國環(huán)保署(EPA)，賦予其制定“共同適用環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)公共環(huán)境免受輻射物質(zhì)侵害”的職能?！吨亟M計(jì)劃1980年第1號(hào)》加強(qiáng)了NRC主席的行政執(zhí)法權(quán)限，特別是在應(yīng)急情形下，將賦予NRC“所有與委員會(huì)負(fù)責(zé)管理核設(shè)施和核材料相關(guān)的緊急事件的職能”集中于主席身上。但同時(shí)規(guī)定，所有制定政策、出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)范、指令和裁定的權(quán)利屬于委員會(huì)全體。

《1982核廢料(管理)政策法》規(guī)定了聯(lián)邦政府提供高輻射廢料和乏燃料永久處置場所的義務(wù)(x92s)，以及核電企業(yè)承擔(dān)永久處置這些核廢料成本的義務(wù)(x92)。該法還在其修正文件中規(guī)定了永久處置場所的規(guī)劃和開發(fā)方面的申報(bào)與批準(zhǔn)程序，強(qiáng)調(diào)了州、部落與公眾的廣泛參與性。

《1985低放射性廢料(管理)政策修正案》賦予州政府處置其轄區(qū)內(nèi)低輻射廢料的義務(wù)，允許州之間簽訂協(xié)議，設(shè)立處置場所，服務(wù)于各州。該法規(guī)定，低輻射廢料處置設(shè)施由核管理委員會(huì)(NRC)或者由與NRC依據(jù)《原子能法》第274節(jié)簽訂協(xié)議的各州實(shí)施管理。該法還責(zé)成NRC制定標(biāo)準(zhǔn)，確定在最低濃度和最小數(shù)量情況下在廢液中形成放射性核素的情況，明確“免于監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)”。

《1978鈾水治尾礦輻射控制法》確立了穩(wěn)定與控制鈾和水治廠放射性與非放射性水治尾礦的步驟，旨在避免和減少進(jìn)入空氣中的氡氣。該法的第二編授權(quán)NRC對(duì)其在1978年1月1日及之后簽發(fā)許可證的鈾、釷廠水治尾礦庫實(shí)施監(jiān)管。

《普萊斯—安德森核工業(yè)補(bǔ)償法》(簡稱普萊斯—安德森法，Prince－Anderson Act)，1957年制定并實(shí)施，是一部聯(lián)邦法律，主要涉及2026年之前建設(shè)的民用核電設(shè)施安全責(zé)任保險(xiǎn)問題。該法規(guī)定，所有獲得許可的核電經(jīng)營商必須參與核事故最大保額強(qiáng)制保險(xiǎn)計(jì)劃，到2011年，每座核電站最大保額比例已提高到3．75億美元。此外，每個(gè)核電站均有義務(wù)繳納價(jià)值1．119億美元的“溯及保險(xiǎn)金”，用以發(fā)生核事故時(shí)對(duì)超出3．75億美元賠償范圍的損害進(jìn)行補(bǔ)償。該筆保險(xiǎn)金逐年繳納，達(dá)到總價(jià)金1．119億美元為止。每年繳納比例最高不超過1750萬美元，繳納比例每五年調(diào)整一次。該法通過強(qiáng)制核電企業(yè)投保責(zé)任險(xiǎn)以及對(duì)核工業(yè)發(fā)生核事故實(shí)施部分補(bǔ)償?shù)姆椒?，從資金上確保核事故發(fā)生后對(duì)公眾損害的救濟(jì)。［13］

除以上立法外，美國核電安全管理還受到《行政程序法》與《國家環(huán)境政策法》相關(guān)內(nèi)容的調(diào)整，前者用以規(guī)范與核電安全管理相關(guān)的聯(lián)邦行政行為，后者著重強(qiáng)調(diào)保持人與環(huán)境和諧的國家環(huán)境政策。這些法與前述立法相配套，形成了美國完整的核電安全法律規(guī)制體系。該體系涵蓋了核能開發(fā)利用的基本原則，獨(dú)立核電管理部門的設(shè)立與職能，聯(lián)邦、各州以及核電發(fā)電企業(yè)各利益主體在核廢料處置過程中的義務(wù)。

2．美國核電安全管理的主要法律制度

(1)核電開發(fā)許可制度

核電開發(fā)許可制度是美國核電安全管理的第一道防線。法律規(guī)定建立核電站必須獲得行政授權(quán)，NRC全權(quán)負(fù)責(zé)許可證的發(fā)放工作。根據(jù)美國法律規(guī)定，開發(fā)與核有關(guān)的項(xiàng)目必須獲得行政許可，這些項(xiàng)目包括:核反應(yīng)堆(包括核電、核試驗(yàn)與核研究)、鈾礦水治廠、溶劑回收廠、二氧化鈾(UO2)與混合氧化物(MOX)燃料生產(chǎn)廠、乏燃料(臨時(shí))儲(chǔ)存、高放射性廢物與乏燃料儲(chǔ)存庫、低放射性廢料填埋場、燃料再處置廠、同位素分離和濃縮廠等。

美國早期的核電許可管理分兩步走，第一步簽發(fā)核電站建設(shè)許可證，待建設(shè)完工驗(yàn)收合格后再簽發(fā)運(yùn)營許可證。為了鼓勵(lì)國內(nèi)核電發(fā)展，美國依據(jù)《聯(lián)邦法典》第10編第52節(jié)第103條(g)款的規(guī)定于1989年確立了“建設(shè)與運(yùn)行聯(lián)合許可(COL)”制度(但2007年后才付諸實(shí)施)，將早期的兩步走許可程序合二為一，即核電站建設(shè)完工后，只要達(dá)標(biāo)就可以馬上開工發(fā)電。只有在少數(shù)特殊情況下NRC才對(duì)核電站進(jìn)行運(yùn)營前的聽證評(píng)估。能源部負(fù)擔(dān)部分COL申請(qǐng)費(fèi)用。許可證申領(lǐng)程序的簡化并不意味著安全標(biāo)準(zhǔn)的降低。在COL申請(qǐng)過程中，NRC必須依法審核申請(qǐng)者有關(guān)資質(zhì)條件、設(shè)計(jì)安全條件、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、營運(yùn)計(jì)劃、廠址安全等方面的情況，并根據(jù)“檢驗(yàn)、試驗(yàn)、分析、接受標(biāo)準(zhǔn)(ITAAC)”核準(zhǔn)建設(shè)。審查合格者，即可裝料、運(yùn)行發(fā)電，不再需要取得任何其他許可證件。COL一步申請(qǐng)法旨在鼓勵(lì)電力企業(yè)主動(dòng)提出許可申請(qǐng)，同時(shí)鼓勵(lì)反應(yīng)堆供應(yīng)商進(jìn)行詳盡的工程計(jì)算以獲得可靠的評(píng)估值。除COL之外，NRC還負(fù)責(zé)簽發(fā)“廠址預(yù)設(shè)許可證”(ESPs)，該許可證允許電力公司在反應(yīng)堆建設(shè)具體方案成型之前提前申領(lǐng)某一廠址的許可證，或者使用已由NRC批準(zhǔn)的類似反應(yīng)堆設(shè)計(jì)方案提前申領(lǐng)，獲得預(yù)設(shè)廠址的許可證。ESP申請(qǐng)中，無須明確反應(yīng)堆型，但要表明廠址能夠滿足新建核電站所要求的安全性、環(huán)境、地質(zhì)等條件。通過許可證管理制度美國設(shè)置了有效的核電建設(shè)安全門檻，也通過提供多元化的許可證有效激發(fā)了電力公司擴(kuò)能的積極性，極大地推動(dòng)了本國民用核工業(yè)的發(fā)展。

此外，核電許可制度還規(guī)定了對(duì)核電設(shè)施進(jìn)行改裝的審批程序。審批的內(nèi)容包括:運(yùn)營許可證內(nèi)容的變更、許可證的延展，許可證所有權(quán)的變更與轉(zhuǎn)讓、獲得NRC規(guī)定的減免事項(xiàng)以及提升核電功率等事項(xiàng)。

首次簽發(fā)給商業(yè)性核電反應(yīng)堆的許可期限為40年，但NRC允許許可證擁有人申請(qǐng)延展20年。到2011年2月，NRC已準(zhǔn)予61個(gè)核反應(yīng)堆的許可延展申請(qǐng)，超過全部核反應(yīng)堆的一半多。其他反應(yīng)堆的許可延展申請(qǐng)正在審核之中，預(yù)計(jì)在2013年之前會(huì)有更多核反應(yīng)堆許可延展申請(qǐng)獲得NRC的批準(zhǔn)。在104座核反應(yīng)堆中，90座左右將獲得60年的營運(yùn)期限，這些反應(yīng)堆的所有權(quán)人承擔(dān)主要資本投入，在未來30～40年間負(fù)責(zé)對(duì)其核反應(yīng)堆進(jìn)行升級(jí)換代。［2］

(2)安全監(jiān)察制度

NRC全權(quán)負(fù)責(zé)全國核電站的安全運(yùn)營工作，力求通過完善安全監(jiān)察措施和制度達(dá)到如下目的:1)健全安全監(jiān)察規(guī)制體系，確保核電企業(yè)安全、持續(xù)生產(chǎn)。2)通過提高NRC安全監(jiān)管過程的可預(yù)測性、連續(xù)性、客觀性與透明度增強(qiáng)公眾對(duì)NRC核安全管理的信任度。3)強(qiáng)調(diào)NRC與核電站的安全理念和能力建設(shè)，雙管齊下，提高核安全監(jiān)察的效率、效益與實(shí)施性。4)減少不必要的管理負(fù)擔(dān)。［14］

NRC把核電安全分為三大類:反應(yīng)堆安全、輻射安全與公共安全，并通過7個(gè)領(lǐng)域19項(xiàng)指標(biāo)對(duì)核電的安全運(yùn)行進(jìn)行考核(參見下表)。［15］

七個(gè)領(lǐng)域具體包括:1)初期事件，重點(diǎn)排查安全系統(tǒng)啟動(dòng)之前核電站可能引發(fā)事故的運(yùn)行過程和事件，這些事件包括因設(shè)備失靈導(dǎo)致電站停工、因意外復(fù)雜情況而引發(fā)的停工、或者電站發(fā)電量出現(xiàn)較大變化等情況。2)降低風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)，著重檢查電站安全系統(tǒng)是否能夠達(dá)到防止未來事故發(fā)生或降低未來事故后果的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。3)風(fēng)險(xiǎn)防范完整裝置，檢查核電站企業(yè)是否按要求安裝了燃料棒、反應(yīng)堆容器及附屬管道、防漏系統(tǒng)等三項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)防范裝置。4)應(yīng)急準(zhǔn)備，考察核電站員工是否能夠有效實(shí)施本單位的應(yīng)急計(jì)劃。5)公共輻射安全，檢查核電企業(yè)是否能夠采取符合聯(lián)邦要求的有效方案，應(yīng)對(duì)發(fā)生核爆炸或可能發(fā)生爆炸給公眾帶來的核輻射，確保核電站核泄漏控制在合理的可接受范圍。6)職業(yè)輻射安全，考察核電企業(yè)是否能夠采取有效方案，按要求控制工人數(shù)量，確保他們?cè)诤侠淼姆秶鷥?nèi)接受最低程度的職業(yè)輻射。7)公共安全保障，要求核電站具有有效的安保和執(zhí)勤方案。

除上述指標(biāo)外，人員安全操作情況、工作環(huán)境下的安全意識(shí)程度與對(duì)安全問題的識(shí)別與解決三項(xiàng)指標(biāo)也是NRC考核核電站安全運(yùn)行情況的重要指標(biāo)，它們交叉融合在七大領(lǐng)域之中。

NRC要求每個(gè)核電站每月向其報(bào)告安全情況，同時(shí)NRC對(duì)每一核電站實(shí)施定期(每年)檢查評(píng)估，并用19項(xiàng)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)向公眾公開核電站的運(yùn)營情況，包括14項(xiàng)核電站安全指標(biāo)(包括設(shè)備、事故預(yù)防措施、應(yīng)急預(yù)案等)、2項(xiàng)核幅射安全指標(biāo)(公共核輻射、職業(yè)核輻射)和3項(xiàng)核電保護(hù)指標(biāo)(安全、保衛(wèi)和執(zhí)勤等)。每一項(xiàng)超標(biāo)情況，無論是輕微的，還是引起監(jiān)管部門關(guān)注的，還是引發(fā)監(jiān)管行動(dòng)的，或者屬于不予接受的(在這種情況下問題核電站可能招致關(guān)停的結(jié)果)，各種情況均會(huì)在NRC的官方網(wǎng)站上進(jìn)行披露。［2］

法律授權(quán)NRC在安全監(jiān)察中發(fā)現(xiàn)如下情形時(shí)可以撤銷核電許可證，如，提供具有決定性影響的虛假報(bào)告、許可證持有人未能按照許可證載明的條款建設(shè)或運(yùn)行某種核設(shè)施、違反一項(xiàng)NRC的規(guī)定等。［16］

(3)風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)制度

為了全方位保證核電安全，除上述安全考核指標(biāo)外，NRC還設(shè)計(jì)了“標(biāo)準(zhǔn)安全檢查方案”，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)方法，根據(jù)可能引發(fā)核事故的各種活動(dòng)或系統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度，選取特定的領(lǐng)域?qū)φ瞻踩珯z查方案進(jìn)行檢查，從而驗(yàn)證上述考核指標(biāo)考核結(jié)果的有效性和準(zhǔn)確性。檢查的內(nèi)容包括三項(xiàng):1)上述19項(xiàng)指標(biāo)無法涵蓋或不能完全涵蓋的領(lǐng)域;2)對(duì)核電站對(duì)照19項(xiàng)指標(biāo)所得出的檢查報(bào)告的準(zhǔn)確度核查;3)核電站識(shí)別和解決安全問題有效度的全面檢查。此外，檢查人員還檢查核安全涉及的交叉問題，如人員安全操作情況、工作環(huán)境下的安全意識(shí)程度以及核電站識(shí)別與解決安全問題的能力等。每一項(xiàng)指標(biāo)都設(shè)定有最低安全風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，檢查結(jié)果用不同色帶對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別進(jìn)行標(biāo)識(shí)通報(bào)。如“綠色”表示“安全狀況在預(yù)期范圍之內(nèi)，相關(guān)領(lǐng)域安全指標(biāo)檢查達(dá)標(biāo)”;“白色”表示“安全狀況不在預(yù)期范圍之內(nèi)，但相關(guān)領(lǐng)域的安全指標(biāo)處在達(dá)標(biāo)過程中”;“黃色”表示“相關(guān)領(lǐng)域安全指標(biāo)處在達(dá)標(biāo)過程中，但有所減弱”;“紅色”表示“對(duì)照安全指標(biāo)所檢查領(lǐng)域的安全狀況有較大退步”。

美國根據(jù)分布情況將全國核電站劃分成不同的管理區(qū)并設(shè)立直屬NRC的地區(qū)辦事處。此外還在每座核電站派駐常駐安全監(jiān)察員。每一季度，常駐核電站監(jiān)察員以及地區(qū)辦事處的監(jiān)察人員將對(duì)轄區(qū)內(nèi)的所有核電站對(duì)照前述安全指標(biāo)以及檢查結(jié)果進(jìn)行全面安全監(jiān)察。每6個(gè)月NRC將對(duì)地區(qū)所得出的檢查報(bào)告進(jìn)行審核并據(jù)此制定出下一年的全面監(jiān)察計(jì)劃。每年的最后一季度，NRC對(duì)所有核電站前一年的安全運(yùn)行情況進(jìn)行認(rèn)真評(píng)估并編制當(dāng)年安全狀況報(bào)告與下一年安全監(jiān)察計(jì)劃。NRC將年度安全狀況報(bào)告在其官方網(wǎng)站上公布，同時(shí)在每座核電站召開聽證會(huì)商討前一年核電安全運(yùn)行存在的問題與解決對(duì)策。

(4)事故順序先兆預(yù)警制度［17］

事故順序先兆預(yù)警(ASP)制度開發(fā)于1979年，是用以評(píng)價(jià)一定時(shí)期內(nèi)全美核電站安全狀況的一項(xiàng)制度工具，主要目的是為了系統(tǒng)地對(duì)核電站運(yùn)行過程中可能引發(fā)反應(yīng)堆堆芯冷卻不足與堆芯損壞的事件進(jìn)行甄別、記錄與排序。此外，該制度的實(shí)施還有利于:1)對(duì)個(gè)別核電站出現(xiàn)的一些類似的先兆事件進(jìn)行歸類;2)對(duì)出現(xiàn)堆芯損壞風(fēng)險(xiǎn)的趨勢提供一種解決辦法;3)對(duì)通過風(fēng)險(xiǎn)概率分析推測出的堆芯損壞情形進(jìn)行局部檢查。通常，核電站最嚴(yán)重的問題莫過于堆芯損壞，引入ASP制度工具，工作人員可以通過風(fēng)險(xiǎn)概率分析推斷出核電站運(yùn)行過程中不同階段可能出現(xiàn)的問題，如初期事件、核電站條件惡化、安全設(shè)備失靈等，以及這些問題可能引發(fā)最終導(dǎo)致堆芯損壞的一系列假設(shè)之問題。有統(tǒng)計(jì)顯示，工作人員對(duì)1969年至1999年間的各核電站的事故報(bào)告及其他安全情況記載進(jìn)行了風(fēng)險(xiǎn)概率分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)存在大約600個(gè)先兆預(yù)警問題。這一制度設(shè)計(jì)為NRC全面掌握全國核電站安全運(yùn)行情況，科學(xué)預(yù)測事故風(fēng)險(xiǎn)，消除事故隱患，提高核電站自我甄別安全問題，及時(shí)解決問題起到了十分重要的作用。

(5)核設(shè)施拆除制度［18］

如果核電站企業(yè)決定關(guān)閉電站，必須在30日內(nèi)書面通知NRC并提交《核電站關(guān)閉后拆除計(jì)劃報(bào)告書》，載明具體拆除活動(dòng)事項(xiàng)、時(shí)間進(jìn)度與可能引發(fā)的環(huán)境影響等內(nèi)容。此外，企業(yè)主還應(yīng)當(dāng)在許可證到期日兩年之內(nèi)提交許可證終止計(jì)劃書，詳細(xì)說明最終輻射釋放、釋放場所特征、事后清理辦法以及其他情況。NRC在舉行聽證與在核電站附近召集公眾大會(huì)征集意見之后才能批準(zhǔn)該計(jì)劃書。

核電站關(guān)閉可選擇三種設(shè)施拆除方式:一是立即拆除方式，即關(guān)閉核電站后立即拆裝設(shè)備、各種建筑物，拆除儲(chǔ)存輻射污染物設(shè)備的零部件或者清除輻射污染物，以免泄漏，終止NRC頒發(fā)的許可證。二是漸退式拆除方式，即核電企業(yè)繼續(xù)維持核電站運(yùn)行等待輻射減弱，持續(xù)監(jiān)測，最后實(shí)施拆除。三是轉(zhuǎn)移式拆除方式，即核電企業(yè)可先行用堅(jiān)固的建筑材料，如混凝土將輻射污染物封存，恰當(dāng)保存，適時(shí)監(jiān)測直至輻射減弱不再釋放。核電站拆除時(shí)間一般為60年，對(duì)于涉及公眾健康與安全的核電站的拆除期限，NRC可允許60年以上。對(duì)于核電站的拆除，NRC全程參與并嚴(yán)格監(jiān)控，確保拆除活動(dòng)符合安全要求，力求最大限度地降低與穩(wěn)定輻射污染。

(6)應(yīng)急管理制度［19］

應(yīng)急規(guī)劃被視為NRC保護(hù)公眾健康與安全管理框架中的重要組成部分。為了做好應(yīng)急規(guī)劃工作，NRC規(guī)定以《州與地方政府編制清水核電站輻射應(yīng)急計(jì)劃的規(guī)劃依據(jù)》(環(huán)保部，1978)與《核電站輻射應(yīng)急計(jì)劃編制與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)》(1980)作為編制與實(shí)施州與地方應(yīng)急計(jì)劃的基本依據(jù)。三英里島核事故之后，為了有效應(yīng)對(duì)意外核泄漏給公眾帶來的健康與安全風(fēng)險(xiǎn)，NRC要求在每個(gè)核電站附近設(shè)立兩個(gè)應(yīng)急規(guī)劃區(qū)。一個(gè)設(shè)在核電站方圓10英里(16公里)之處，稱作“羽翼庇護(hù)通道”，主要負(fù)責(zé)人群的疏散和庇護(hù)，降低因感染最嚴(yán)重的堆芯溶化事故輻射所致傷亡人數(shù)，減少人群遭受其他形式的核輻射幾率。第二個(gè)應(yīng)急規(guī)劃區(qū)設(shè)在核電站方圓50英里(80公里)之處，稱作“食物攝入通道”，主要負(fù)責(zé)人畜食物、水源供給安全，減少人畜食用被污染食物、飲用被污染水源的幾率。

以往的場外應(yīng)急行動(dòng)大都具有自愿性質(zhì)，州政府與地方政府的職責(zé)并不明確，在這種情況下難以實(shí)現(xiàn)雙方的有效的協(xié)調(diào)與配合。針對(duì)這種情況，NRC把應(yīng)急規(guī)劃要求納入許可證申請(qǐng)管理過程中，規(guī)定許可證申請(qǐng)人和持有人必須提交輻射應(yīng)急計(jì)劃書，詳細(xì)說明州政府與地方政府在“羽翼庇護(hù)通道”的責(zé)任(《聯(lián)邦法典》第10卷50．33(g))和州部門在“食物攝入通道”的具體職責(zé)(《聯(lián)邦法典》第10卷50．54(s))。1979年12月美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)成立，全權(quán)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)州政府與地方政府間的關(guān)系，確保完善的核電設(shè)施場外應(yīng)急計(jì)劃的編制與實(shí)施。FEMA向NRC提供場外應(yīng)急計(jì)劃的可行初步意見，NRC據(jù)此作出最終簽發(fā)許可證之決定。

應(yīng)急是保護(hù)公眾免受核輻射污染的最后一道防線，為了實(shí)現(xiàn)“確保許可證持有人在核輻射緊急事件中能夠采取有效措施保護(hù)公眾健康與安全”的目標(biāo)，NRC不斷強(qiáng)化對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備情況的監(jiān)察。NRC與FEMA通力合作，依法每兩年對(duì)所有運(yùn)營中的核電站進(jìn)行應(yīng)急準(zhǔn)備情況的檢查。在檢查中，NRC負(fù)責(zé)對(duì)營運(yùn)商應(yīng)急準(zhǔn)備情況進(jìn)行檢查，F(xiàn)EMA負(fù)責(zé)對(duì)州政府部門與地方政府部門的應(yīng)急準(zhǔn)備情況作出評(píng)估。除兩年一次的“羽翼庇護(hù)通道”應(yīng)急計(jì)劃大檢查外，各州還必須參加每六年在各自轄區(qū)某核電站舉行的“食物攝入通道”應(yīng)急演習(xí)檢查。

NRC將緊急情況分為四類:1)非正常事件類型;2)警報(bào)類型;3)廠區(qū)緊急事件類型;4)一般緊急事件類型。不同類型，應(yīng)急行動(dòng)要求亦不同。各應(yīng)急主體所承擔(dān)的責(zé)任也不同。一般而言，核電站許可證持有人應(yīng)當(dāng)控制事態(tài)、通知場外官員、提出保護(hù)公眾安全建議。核電站經(jīng)營商的第一要?jiǎng)?wù)是通過各種技術(shù)手段切實(shí)保護(hù)堆芯，確保關(guān)鍵安全功能發(fā)揮作用。州政府與地方政府負(fù)責(zé)應(yīng)急保護(hù)決策、通告公眾采取保護(hù)措施，組織場外應(yīng)急資源等。

(7)公眾參與制度

獲得公眾的信賴是NRC履行其核安全管理職能的重要內(nèi)容，為了達(dá)到這一目的，NRC出臺(tái)了多種措施與方案讓公眾獲取相關(guān)信息，與利益相關(guān)主體進(jìn)行更加暢通、可靠，及時(shí)、客觀的溝通，對(duì)核電設(shè)施的運(yùn)行情況進(jìn)行客觀、公正的報(bào)道。為此，NRC建立了許多網(wǎng)站，及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)布公眾所關(guān)心的核電安全信息與事件。同時(shí)，NRC邀請(qǐng)公眾及早參與核電安全規(guī)制過程，及時(shí)對(duì)任何安全隱患做到防微杜漸。除此而外，NRC將正式申述與聽證程序納入許可活動(dòng)中，從而獲得公眾對(duì)核安全管理的反饋意見。

美國《聯(lián)邦法典》第10編第2節(jié)第206條規(guī)定，NRC允許公眾就潛在的危及健康或安全的核風(fēng)險(xiǎn)提請(qǐng)NRC對(duì)許可證持有人采取特別處置行動(dòng)。一經(jīng)查實(shí)，NRC有權(quán)變更、終止、吊銷該許可證，或者采取其他相應(yīng)強(qiáng)制措施解決問題。近期完善的公眾參與程序要求NRC及時(shí)對(duì)公眾所關(guān)心的問題做出回應(yīng)，鼓勵(lì)投訴者直接向相關(guān)主管部門面陳意見，對(duì)問題核電站提出自己的看法。NRC特別鼓勵(lì)核電廠工人就工作環(huán)境中存在的安全隱患向其主管報(bào)告，也可以直接向NRC報(bào)告。NRC為此專門設(shè)立了公眾免費(fèi)投訴熱線。以往每年NRC會(huì)收到1，000～2，300件來自電廠員工或公眾投訴電廠安全隱患或監(jiān)管問題的案件，其中70%的投訴案件來自電廠員工。NRC對(duì)這些問題逐一評(píng)估，分門別類，最終提交相關(guān)當(dāng)事人處理(核電站許可證持有人、營運(yùn)商、NRC等)。通常25～30%的案件會(huì)得到NRC的及時(shí)處理，處理意見書面送達(dá)投訴人。

三、對(duì)中國核電安全管理的啟示

美國是世界的核電大國，核電工業(yè)起步早、發(fā)展快，又經(jīng)歷了世界第一次核泄漏事件，積累了豐富的核電安全正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，特別是在法律規(guī)制方面為中國提供了許多值得借鑒之處。

(一)全面系統(tǒng)、相互協(xié)調(diào)的立法是有效實(shí)現(xiàn)核電安全管理的基礎(chǔ)

美國核電安全管理法律規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)昭示，系統(tǒng)、穩(wěn)定、相互協(xié)調(diào)的立法是做好核電安全管理工作的基礎(chǔ)和保障。為了開發(fā)民用核能，美國出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，形成了以《原子能法》為主干、以涉及主管部門的設(shè)立、核廢料輻射管理與控制、核安全責(zé)任承擔(dān)的法律為分支的系統(tǒng)、完善的核安全管理法律體系。這些法律明確了民用核能的開發(fā)利用原則、管理部門及其管理范圍與職責(zé)、核安全責(zé)任的承擔(dān)方式等內(nèi)容，為有效實(shí)施核安全管理提供了法律依據(jù)

(二)公開透明、易于操作的法律制度是有效實(shí)現(xiàn)核電安全管理的保證

核電開發(fā)關(guān)涉公眾的健康與安全，技術(shù)性高、涉及面廣、影響力大，公開透明、易于操作的法律制度有助于核電企業(yè)遵章守法、自律作業(yè)，有利于管理部門依法監(jiān)督法律的實(shí)施和檢驗(yàn)實(shí)施效度，也有利于公眾了解掌握法律，提高保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)，同時(shí)參與監(jiān)督核電企業(yè)安全運(yùn)營行為。美國核電開發(fā)許可制度為核電安全管理設(shè)立了第一道防線，對(duì)核電營運(yùn)商的資質(zhì)能力、廠址選擇、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、關(guān)閉后的拆除計(jì)劃、應(yīng)急計(jì)劃、員工培訓(xùn)計(jì)劃等方面進(jìn)行全面考核，確保該營運(yùn)商建設(shè)開工后能夠依法安全操作。安全監(jiān)察制度、風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)制度和事故順序先兆預(yù)警制度均通過采用科學(xué)的分類方法與分析方法，設(shè)定了一系列的評(píng)價(jià)指標(biāo)，不僅具體化了核電安全管理的手段，也提高了安全風(fēng)險(xiǎn)存在的可信度、核電企業(yè)的安全意識(shí)與甄別和解決核電安全隱患的能力，有助于這些企業(yè)在實(shí)際工作中做到全程監(jiān)控、防微杜漸，將核輻射事故發(fā)生的幾率降到最小。核設(shè)施無論是運(yùn)行還是關(guān)閉均有發(fā)生核污染的可能，核設(shè)施拆除制度有助于解決核設(shè)施關(guān)閉后核輻射最后釋放與廢料的安全處置問題。應(yīng)急規(guī)劃是核電安全管理的最后一道防線，也是重要組成部分。應(yīng)急管理制度不僅將編制應(yīng)急規(guī)劃確定為核電營運(yùn)商、與各級(jí)政府的法定義務(wù)，還通過該制度將應(yīng)急進(jìn)行功能區(qū)劃，有利于在發(fā)生意外核事故時(shí)使各種應(yīng)急資源得到及時(shí)、有效的優(yōu)化配置并在最短時(shí)間內(nèi)將事故后果降到最低。公眾參與制度是美國實(shí)現(xiàn)核電安全有效管理的法寶之一。公眾是核電事故最直接的受害者，也是政府核電安全管理成效的直接受益者，所以讓公眾享有普遍的核電安全生產(chǎn)及管理方面的知情權(quán)，有助于他們積極參與到協(xié)助政府及管理部門齊抓共管核電企業(yè)安全運(yùn)營的過程中，提高管理效度，節(jié)省管理成本。

(三)高效、權(quán)威的管理部門是有效實(shí)現(xiàn)核電安全管理的手段

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)核電有效安全管理，重要的手段之一莫過于有一個(gè)權(quán)威勝任、高效運(yùn)作的管理機(jī)構(gòu)。NRC依法成立并被授權(quán)全權(quán)、獨(dú)立負(fù)責(zé)管理全美民用核電安全工作。它獨(dú)立于政府與企業(yè)，對(duì)全國核反應(yīng)堆、核材料與核廢料的利用和處置的管理享有完全、獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，對(duì)其在各地設(shè)立的地區(qū)辦事處和常駐核電廠安全監(jiān)察員享有垂直管理權(quán)。這種管理模式便于集中管理，提高管理效率，減少利益部門之間的相互扯皮和傾軋、職責(zé)重疊或缺位現(xiàn)象。

核電是人類的福音，不能因日本發(fā)生嚴(yán)重的核事故而停止人類探索可持續(xù)發(fā)展模式、開發(fā)利用新能源的步伐。人類開發(fā)利用能源的過程也是人類經(jīng)歷各種風(fēng)險(xiǎn)，不斷試錯(cuò)、糾錯(cuò)，提高風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知度的過程。明智的做法是，理智地對(duì)待核事故，認(rèn)真分析事故發(fā)生的原因，采取相應(yīng)的措施解決問題。在這個(gè)基礎(chǔ)之上不斷調(diào)整和完善相應(yīng)的立法和法律制度，為人類核電的進(jìn)一步安全發(fā)展保駕護(hù)航。美國通過法律手段規(guī)制其民用核電發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)充分證明了這一點(diǎn)。

［1］Safety of Nuclear Power Reactors．March 29，2011［EB/OL］．http://www．world－nuclear．org/info/inf06．html，2011－07－02．

［2］Nuclear Power in the USA，March 2011［EB/OL］．http://www．world－nuclear．org/info/inf41．html，2011－07－02．

［3］Matthew L．Wald，December 7，2010．Nuclear‘Renaissance’Is Short on Largess．The New York Times［EB/OL］，http://green．blogs．nytimes．com/2010/12/07/nuclear－renaissance－is－short－on－largess/，2011－06－28．

［4］Matthew L．Wald．September 23，2010．Aid Sought for Nuclear Plants．The New York Times［EB/OL］，http://green．blogs．nytimes．com/2010/09/23/aid－sought－for－nuclear－plants/，2011－6－28．

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