后危機(jī)時(shí)代我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系構(gòu)建

王伯英 秦巖 段雅麗

伴隨我國(guó)金融市場(chǎng)的快速發(fā)展、金融改革的持續(xù)深化、金融服務(wù)的不斷拓展和金融理財(cái)產(chǎn)品的日益豐富，金融活動(dòng)已經(jīng)廣泛滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，金融服務(wù)與消費(fèi)者的關(guān)系日益緊密。金融消費(fèi)的形式已從單一的銀行存款向支付、理財(cái)、融資和投資等一體化交易延伸。2011年前三季度，我國(guó)銀行理財(cái)產(chǎn)品的發(fā)行數(shù)量接近1.4萬(wàn)款，但商業(yè)銀行的理財(cái)服務(wù)質(zhì)量提高卻遠(yuǎn)跟不上發(fā)行規(guī)模的急劇膨脹，“規(guī)模至上”的粗放發(fā)展模式為銀行理財(cái)市場(chǎng)的健康可持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。自銀行理財(cái)產(chǎn)品誕生之日起，“虧損”、“展期”、“夸大收益”、“欺詐銷售”等刺眼名詞便從未離開(kāi)過(guò)我們的視線。

隨著中國(guó)金融市場(chǎng)的不斷發(fā)展，消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品的認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力越來(lái)越強(qiáng)，金融產(chǎn)品也逐漸順應(yīng)監(jiān)管政策的變化，在產(chǎn)品合規(guī)性及消費(fèi)者利益保障方面取得了一定進(jìn)步。但目前我國(guó)尚未形成完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系，獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)缺失、金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度不健全等因素直接導(dǎo)致我國(guó)在金融消費(fèi)者利益保護(hù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國(guó)家。加強(qiáng)金融行業(yè)自律、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益對(duì)維護(hù)金融服務(wù)行業(yè)的長(zhǎng)治久安、構(gòu)建和諧金融生態(tài)環(huán)境和維護(hù)金融市場(chǎng)的繁榮穩(wěn)定具有重要意義。

加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)已成國(guó)際趨勢(shì)

此次全球金融危機(jī)，暴露了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)模式和發(fā)展戰(zhàn)略方面的缺陷，以及在金融監(jiān)管方面存在的問(wèn)題。后危機(jī)時(shí)代，金融消費(fèi)者保護(hù)成為國(guó)際金融監(jiān)管改革的重中之重，歐美國(guó)家在不斷完善金融消費(fèi)者保護(hù)體系。

美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是“多重監(jiān)管、相互協(xié)調(diào)”的傘形模式，即各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)履行金融消費(fèi)者保護(hù)的情況進(jìn)行監(jiān)管，由聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查進(jìn)行協(xié)調(diào)。美國(guó)于2010年7月通過(guò)《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》，該法案將金融消費(fèi)者保護(hù)置于整個(gè)金融體系改革的核心地位，改變了多重監(jiān)管的格局。依據(jù)法案，美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)——金融消費(fèi)者保護(hù)局（CFPB），整合其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者保護(hù)職能，以確保消費(fèi)者及時(shí)、清楚地獲得有關(guān)信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，識(shí)別并標(biāo)明過(guò)時(shí)和繁瑣的規(guī)則，促進(jìn)透明、高效和有競(jìng)爭(zhēng)力的金融產(chǎn)品市場(chǎng)的不斷形成。

不同于美國(guó)的多重監(jiān)管模式，英國(guó)、日本等多數(shù)國(guó)家實(shí)施了集權(quán)式的統(tǒng)一監(jiān)管模式。對(duì)不同的金融行業(yè)、機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)，均由一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如中央銀行或獨(dú)立的金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)監(jiān)管。英國(guó)于1998年成立金融監(jiān)管服務(wù)局（FSA），集銀行、證券、保險(xiǎn)等監(jiān)管職責(zé)于一身，統(tǒng)一行使金融監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)兩方面職責(zé)。金融危機(jī)后，英國(guó)政府宣布于2012年底前廢止FSA，其銀行業(yè)監(jiān)管職權(quán)將由新成立的隸屬英國(guó)央行管理的審慎監(jiān)管局（PRA）取代，F(xiàn)SA負(fù)責(zé)的金融消費(fèi)者保護(hù)職能將由新成立的消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)署承擔(dān)。2011年5月，英國(guó)央行和FSA聯(lián)合發(fā)布《英國(guó)央行審慎監(jiān)管局：對(duì)銀行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的框架（征求意見(jiàn)稿）》，對(duì)PRA的基本監(jiān)管理念和框架進(jìn)行了闡述。

金融消費(fèi)者保護(hù)不僅受到各國(guó)的重視，也成為經(jīng)合組織、世界銀行等國(guó)際組織關(guān)注的重點(diǎn)。金融危機(jī)后，經(jīng)合組織擴(kuò)大金融消費(fèi)者教育項(xiàng)目范圍，并創(chuàng)建金融消費(fèi)者教育國(guó)際網(wǎng)絡(luò)，成立了第一個(gè)金融消費(fèi)者教育國(guó)際門(mén)戶網(wǎng)站。自2005年以來(lái)，經(jīng)合組織陸續(xù)發(fā)布了四個(gè)與金融消費(fèi)者教育項(xiàng)目相關(guān)的文件。世界銀行的主要工作，集中在促進(jìn)金融消費(fèi)者保護(hù)的國(guó)際對(duì)話和研究金融消費(fèi)者保護(hù)具體規(guī)則等方面。2010年11月，世界銀行開(kāi)展了關(guān)于金融消費(fèi)者保護(hù)和金融認(rèn)知的全球計(jì)劃。根據(jù)評(píng)估成果，世界銀行擬定了《金融消費(fèi)者保護(hù)的良好經(jīng)驗(yàn)建議》，該文件涉及銀行、證券、保險(xiǎn)和非銀行信貸等領(lǐng)域的金融消費(fèi)者保護(hù)。

盡管全球各國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系和監(jiān)管模式各不相同，但其核心內(nèi)容卻具備一些共同特點(diǎn)：

一是，設(shè)立專門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)。美國(guó)成立金融消費(fèi)者保護(hù)局，統(tǒng)一履行各類金融機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)職能。加拿大、英國(guó)兩國(guó)也均有主要機(jī)構(gòu)或部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。

二是，具備較為完備的金融消費(fèi)者法律保護(hù)體系。一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在存款、貸款、銀行理財(cái)?shù)冉鹑谙M(fèi)領(lǐng)域均有比較完善的消費(fèi)者保護(hù)制度，對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)、金融消費(fèi)的公信度和透明度等均有明確的規(guī)定。而且，隨著金融產(chǎn)品的日益豐富，金融消費(fèi)保護(hù)的領(lǐng)域也在不斷拓展。

三是，將信息披露作為金融消費(fèi)者保護(hù)的核心。針對(duì)金融消費(fèi)領(lǐng)域信息高度不對(duì)稱的特點(diǎn)，許多國(guó)家都明確要求金融機(jī)構(gòu)以普通消費(fèi)者可以理解的語(yǔ)言，詳盡、清晰、全面披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細(xì)節(jié)，特別是對(duì)消費(fèi)者的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費(fèi)者選擇的核心內(nèi)容。

四是，擁有健全的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。多數(shù)國(guó)家都建立了行之有效的金融消費(fèi)糾紛解決機(jī)制。在發(fā)生金融消費(fèi)糾紛時(shí)，消費(fèi)者可以通過(guò)與金融機(jī)構(gòu)自行協(xié)商、向監(jiān)管機(jī)構(gòu)投訴、申請(qǐng)仲裁及提起訴訟等四種方式維護(hù)自身權(quán)益。

五是，重視金融消費(fèi)者教育。金融發(fā)展與投資者教育密不可分，在后危機(jī)時(shí)代，金融消費(fèi)者教育正在成為國(guó)際組織、各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局、行業(yè)協(xié)會(huì)及金融機(jī)構(gòu)廣泛關(guān)注的重要課題。

六是，建立了有效的存款保險(xiǎn)制度。1934年實(shí)施的美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度是目前運(yùn)作時(shí)間最長(zhǎng)、影響最大的存款保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)60年代中期以來(lái)，絕大多數(shù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家相繼在本國(guó)金融體系中引入存款保險(xiǎn)制度，印度、哥倫比亞等部分發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)也進(jìn)行了這方面的有益嘗試。

我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)存在的主要問(wèn)題

在我國(guó)，金融產(chǎn)品監(jiān)管是一個(gè)較新的監(jiān)管領(lǐng)域，金融消費(fèi)者保護(hù)監(jiān)管框架體系尚處在萌芽階段。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)于2011年初籌備成立中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及公眾教育服務(wù)專業(yè)委員會(huì)。2011年3月，中國(guó)人民銀行西安分行發(fā)布《關(guān)于在陜西全省推開(kāi)金融消費(fèi)者保護(hù)試點(diǎn)工作的通知》，在陜西省全民開(kāi)展金融消費(fèi)者保護(hù)試點(diǎn)工作。隨后，人民銀行南京分行及銀川支行也先后出臺(tái)《金融消費(fèi)者保護(hù)暫行辦法》，從金融消費(fèi)者權(quán)利、金融機(jī)構(gòu)義務(wù)、金融消費(fèi)爭(zhēng)議處理等方面，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。盡管此次金融危機(jī)后，我國(guó)越來(lái)越重視維護(hù)金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，但與發(fā)達(dá)國(guó)家完善的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)體系相比，仍有較大差距。

首先，我國(guó)缺少專門(mén)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的組織機(jī)構(gòu)，對(duì)金融消費(fèi)者具有保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)主要是消費(fèi)者協(xié)會(huì)和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。一方面，消費(fèi)者協(xié)會(huì)主要側(cè)重對(duì)消費(fèi)者非金融性商品消費(fèi)和勞務(wù)消費(fèi)的保護(hù)。由于金融產(chǎn)品和金融服務(wù)相對(duì)復(fù)雜，金融消費(fèi)難以納入《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的調(diào)整范圍，消費(fèi)者協(xié)會(huì)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)非常薄弱。另一方面，我國(guó)金融監(jiān)管體制采取的是“一行三會(huì)”的分業(yè)監(jiān)管模式，在所有的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中又缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)的機(jī)構(gòu)，即使是監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部，處理消費(fèi)者投訴和解決糾紛的機(jī)制也相對(duì)缺失。

其次，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系尚不完善。我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律體系，主要包括《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《民法通則》、《合同法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《保險(xiǎn)法》、《證券法》等法律，《儲(chǔ)蓄管理?xiàng)l例》、《外匯管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，以及“一行三會(huì)”發(fā)布的大量規(guī)范性文件。目前，我國(guó)缺少金融消費(fèi)者保護(hù)的基本立法，保護(hù)金融消費(fèi)者的法律法規(guī)主要是金融宏觀調(diào)控部門(mén)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律效力層次較低，影響政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果，不利于保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。隨著金融監(jiān)管放松、金融創(chuàng)新以及混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)的發(fā)展，金融產(chǎn)品和服務(wù)的界限日益模糊，導(dǎo)致相同性質(zhì)、相同類型的金融商品在不同金融行業(yè)內(nèi)適用的法律規(guī)范也大相徑庭。

最后，我國(guó)缺乏健全的金融糾紛處理機(jī)制，金融維權(quán)渠道并不通暢。從歐美國(guó)家的金融糾紛解決體系來(lái)看，金融糾紛處理機(jī)制通常包含以下幾個(gè)層次：一是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的糾紛處理機(jī)制，無(wú)論是對(duì)于金融消費(fèi)者還是金融機(jī)構(gòu)，金融企業(yè)內(nèi)部的客戶投訴處理都是最便捷、成本最小的處理方式；二是社會(huì)組織的糾紛處理機(jī)制，包括調(diào)解、仲裁及金融督查服務(wù)機(jī)構(gòu)等；三是行政處理機(jī)制，這是對(duì)金融企業(yè)內(nèi)部的糾紛處理機(jī)制和社會(huì)糾紛處理機(jī)制的監(jiān)督和輔助；四是法院訴訟。然而，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部很少為消費(fèi)者投訴、維權(quán)及解決爭(zhēng)議提供適當(dāng)?shù)耐緩?，或者金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部受理訴訟的部門(mén)地位不高、職權(quán)不夠、服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)，消費(fèi)者不得不訴諸外部途徑解決糾紛。此外，我國(guó)也沒(méi)有金融督查服務(wù)機(jī)構(gòu)等類似組織。因此，國(guó)內(nèi)投資者往往通過(guò)媒體或訴訟等較為極端的方式來(lái)維護(hù)自身權(quán)益。訴訟本是解決糾紛的最終途徑，卻成為不少國(guó)內(nèi)金融消費(fèi)者的第一選擇。

構(gòu)建我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)體系的建議

隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的不斷壯大、金融產(chǎn)品的日益豐富、投資者理財(cái)訴求的提高及金融糾紛案件的增多，為了促進(jìn)金融市場(chǎng)健康穩(wěn)步發(fā)展，要加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上構(gòu)建適合我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)體系，并逐步上升到國(guó)家戰(zhàn)略高度?；诖耍疚慕Y(jié)合當(dāng)前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域存在的主要缺陷，對(duì)構(gòu)建金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)框架體系提出如下建議。

第一，轉(zhuǎn)變金融產(chǎn)品監(jiān)管模式，逐步從政府主導(dǎo)下的以分業(yè)監(jiān)管為特點(diǎn)、金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管為重心的金融監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)向針對(duì)金融產(chǎn)品的統(tǒng)一監(jiān)管模式。對(duì)類似產(chǎn)品實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則，防范金融監(jiān)管套利的發(fā)生。

第二，設(shè)立獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)履行金融消費(fèi)保護(hù)規(guī)則制訂及受理金融消費(fèi)者投訴等職責(zé)，將金融監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)分離。

第三，完善金融消費(fèi)者保護(hù)法律體系，加強(qiáng)金融立法。在體系建設(shè)初級(jí)階段，可以考慮修訂《消費(fèi)者權(quán)益法》，對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)進(jìn)行專章規(guī)定。待條件成熟之后，可采取專門(mén)立法模式，制訂《金融消費(fèi)者保護(hù)法》。

第四，構(gòu)建解決金融消費(fèi)糾紛的多元化體系，首要是在金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部加強(qiáng)金融糾紛處理部門(mén)的建設(shè)，完善金融糾紛的內(nèi)部解決機(jī)制。

第五，建立金融消費(fèi)者保護(hù)協(xié)會(huì)及投資者保護(hù)基金，為投資者的投資決策和案件受理提供服務(wù)。

第六，提高金融產(chǎn)品的信息透明度，對(duì)非標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品，建立統(tǒng)一的信息披露平臺(tái)。例如，當(dāng)前市場(chǎng)中熱銷的組合管理類銀行理財(cái)產(chǎn)品以資產(chǎn)池的模式運(yùn)作，其信息披露內(nèi)容極不充分，導(dǎo)致投資者與金融機(jī)構(gòu)間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

第七，制訂存款保險(xiǎn)制度，設(shè)立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。防范“影子銀行”體系下的金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)極端情形下金融消費(fèi)者遭受的虧損起到一定的緩沖作用。

第八，建立金融產(chǎn)品的統(tǒng)一交易平臺(tái)和二級(jí)市場(chǎng)。統(tǒng)一交易平臺(tái)建立有利于豐富投資者的選擇范圍，避免發(fā)行主體僅發(fā)售本行產(chǎn)品的排他性銷售策略。二級(jí)市場(chǎng)的建立，可起到增加理財(cái)產(chǎn)品市場(chǎng)的流動(dòng)性和形成理財(cái)產(chǎn)品的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制的兩個(gè)主要作用。

第九，建立第三方評(píng)級(jí)（評(píng)價(jià)）機(jī)制，以為市場(chǎng)提供揭示、分析、比較各種類型產(chǎn)品和理財(cái)機(jī)構(gòu)信息的準(zhǔn)公共品服務(wù)，幫助金融消費(fèi)者更準(zhǔn)確地選擇適合自己的金融產(chǎn)品。

第十，加強(qiáng)投資者教育。投資者教育可能與金融監(jiān)管規(guī)則并無(wú)直接聯(lián)系，但可使一個(gè)具有較好金融知識(shí)的投資者更好地維護(hù)自己的權(quán)利，并不易受到欺騙。從這個(gè)角度來(lái)看，良好的投資者教育因可以減輕監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管壓力，一直受到各國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重視。

(作者單位：中國(guó)社科院陸家嘴研究基地金融產(chǎn)品中心 中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院?中國(guó)保監(jiān)會(huì)政策研究室)