論“底線正義”原則在當(dāng)前信訪工作中的重要性

摘 要：“底線正義”既有一般正義原則的道德基礎(chǔ)，又具有現(xiàn)實(shí)性，是從客觀環(huán)境出發(fā)的正義追求，辯證地、綜合地看問題是它的突出特征。由于底線正義原則“腳踏實(shí)地”而非“好高騖遠(yuǎn)”，“講求實(shí)效”而非“遵守教條”，對(duì)以維護(hù)正義為天職的信訪工作具有重要指導(dǎo)意義，不但可以幫助信訪工作擺脫上下兩難的困境，而且可以使信訪制度在現(xiàn)有條件下發(fā)揮最大功能，同時(shí)不斷地自我完善與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“底線正義” 信訪工作 信訪制度 和諧社會(huì)

中圖分類號(hào)：C93-05文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）01-067-02

“底線正義”既屬于道義政治學(xué)的范疇，又體現(xiàn)為底線倫理（rudimentary ethics），是維護(hù)社會(huì)發(fā)展的基本價(jià)值共識(shí)，也是“以人為本”的基本公共道德。在《正義論》中羅爾斯開門見山地指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，……某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。每個(gè)人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使是以社會(huì)的整體利益之名也不能逾越?！雹倭_爾斯所談的正義接近于底線正義，但仍有抽象的一面，與抽象的正義概念相比，“底線正義”較少烏托邦色彩，較多地注重實(shí)際。眾所周知，人存在于社會(huì)中，而社會(huì)存在于廣義的物質(zhì)系統(tǒng)中，它不是靜態(tài)的而是動(dòng)態(tài)的，依賴于諸多因素的相互作用，“底線正義”正是“讓一個(gè)社會(huì)維持最基本的效率，最初級(jí)的合作，最基礎(chǔ)的穩(wěn)定性的一束正義觀念。它是能夠同時(shí)滿足于道義社會(huì)和功利社會(huì)的基線重疊正義。無(wú)論何種社會(huì)形態(tài)，政治實(shí)踐者(治理者與被治理者)在道義上都要遵循基線重疊正義；否則這個(gè)社會(huì)要么不可能存在，要么不值得人類去追求。”②

作為具有中國(guó)特色的制度形式，信訪是公民的權(quán)利救濟(jì)、意愿表達(dá)、政治參與和權(quán)利監(jiān)督的重要途徑之一，信訪工作的特點(diǎn)和功能決定了它具有較強(qiáng)的價(jià)值屬性，實(shí)際上，維護(hù)正義一直被認(rèn)為是信訪工作的天職，然而由于一些復(fù)雜因素，“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無(wú)常、隨時(shí)可以呈現(xiàn)不同形態(tài)并具有極不相同的面貌?！雹蹞Q言之，正義從來(lái)不是單一的，而是復(fù)數(shù)的，不是抽象的，而是具體的，尤其當(dāng)社會(huì)發(fā)展步入轉(zhuǎn)型期，當(dāng)信訪本身面臨一系列問題，處于制度的非均衡狀態(tài)，一般的正義原則不但存在局限，而且存在陷阱，因此，當(dāng)前的信訪工作需要突出體現(xiàn)底線正義原則。只有堅(jiān)持“底線正義”原則，信訪工作才能找準(zhǔn)自身的定位，增強(qiáng)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的責(zé)任感；只有堅(jiān)持“底線正義”原則，信訪工作才能更加靈活務(wù)實(shí)，辯證地處理各種信訪問題，最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能；只有堅(jiān)持“底線正義”原則，信訪工作才能在現(xiàn)有條件下循序漸進(jìn)，通過(guò)積累經(jīng)驗(yàn)不斷地自我完善和發(fā)展。

一、堅(jiān)持“底線正義”原則，找準(zhǔn)定位，有利于增強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的責(zé)任感

責(zé)任感是做好任何工作的基礎(chǔ)，它來(lái)源于對(duì)工作之重要性的認(rèn)同，如果一項(xiàng)工作的存在本身不盡人意，面臨困惑，那么人們對(duì)它的重要性的認(rèn)同便會(huì)大打折扣，工作責(zé)任感也會(huì)隨之受到影響。客觀地說(shuō)，新時(shí)期的信訪工作存在著這樣的問題。以信訪制度與法治建設(shè)的內(nèi)在緊張為例，信訪雖然對(duì)老百姓起著“寬慰劑”的作用，但以信訪救濟(jì)替代司法救濟(jì)的后果是沖擊了國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，從體制上弱化了現(xiàn)代國(guó)家治理的基礎(chǔ)，用某些個(gè)案正義損害了社會(huì)的整體正義，有悖于建設(shè)法治國(guó)家的大方向。從文化傳統(tǒng)看，信訪與歷史上的‘清官情結(jié)一脈相承，上訪者期盼以‘人治的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)公平與正義，這是傳統(tǒng)國(guó)民性中依附意識(shí)的表現(xiàn)，習(xí)慣于把自己放在弱者的位置上與當(dāng)權(quán)者交往，與現(xiàn)代公民意識(shí)格格不入，久而久之，人治的權(quán)力為所欲為，而法治的意識(shí)卻無(wú)以存在。關(guān)于信訪工作的兩種截然不同的意見似乎都有道理，一種意見認(rèn)為，信訪制度已經(jīng)不合時(shí)宜，違背了民主和法治的要求，是逆歷史潮流而動(dòng)，應(yīng)當(dāng)徹底廢除；另一種意見認(rèn)為，信訪制度順乎民意，仍有其不可取代的重要作用，不僅不能廢除，還應(yīng)當(dāng)予以完善和加強(qiáng)。

信訪工作何去何從？是取消還是完善，是弱化還是強(qiáng)化？在這類問題面前，莫衷一是的兩可態(tài)度、非此即彼的簡(jiǎn)單思維都可能造成責(zé)任感的渙散與工作的消極無(wú)為，可取的選擇是堅(jiān)持“底線正義”原則，明確這一工作在特定時(shí)空中的定位和意義，以高度的責(zé)任感積極做好構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作。

“底線正義”原則不是非此即彼的理念化正義，如堅(jiān)持法律正義而排斥信訪，“底線正義”是基線重疊正義，基線重疊正義以維持社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)為最大正義。從這一原則出發(fā)，在改革開放進(jìn)程中，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，妥善處理改革的力度，發(fā)展的速度，社會(huì)的可承受程度的關(guān)系是必要和必須的，而完善信訪工作，保障弱勢(shì)群體的生存與尊嚴(yán)無(wú)疑是“底線正義”原則的體現(xiàn)?！敖ㄔO(shè)法治社會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，當(dāng)司法救濟(jì)拒絕保證私權(quán)時(shí)，當(dāng)司法正義導(dǎo)致實(shí)體正義失落時(shí)，當(dāng)用盡司法救濟(jì)仍無(wú)法獲得權(quán)利保障時(shí)，當(dāng)司法腐敗導(dǎo)致人們喪失對(duì)司法的信心時(shí)，我們?nèi)匀槐仨殲槿藗儽Ａ魧⑿旁L作為‘底線救濟(jì)。的權(quán)利”④無(wú)論如何，信訪作為司法救濟(jì)機(jī)制的補(bǔ)充制度，一定程度上保障著信訪人的合法權(quán)益，實(shí)踐著“有權(quán)利必有救濟(jì)”這一古老的法律諺語(yǔ)。

在一些政府部門，封建等級(jí)觀念不但陰魂不散，而且變本加厲，等級(jí)觀念使權(quán)力觀念絕對(duì)化，絕對(duì)化的權(quán)力必然呈放縱狀態(tài)。堅(jiān)持“底線正義”原則，信訪工作就要明確自身的定位，當(dāng)仁不讓，延伸工作內(nèi)容，通過(guò)多種方式使公民的表達(dá)自由和利益訴求的基本權(quán)利得到滿足；堅(jiān)持“底線正義”原則，信訪工作就要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，敢于碰硬，千方百計(jì)履行權(quán)力監(jiān)督的職責(zé)。

根據(jù)“底線正義”原則，社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利狀況決定一個(gè)國(guó)家人權(quán)的發(fā)展水平。在我們這樣一個(gè)高揚(yáng)權(quán)利、追求和諧、謀求社會(huì)全面進(jìn)步的時(shí)代，關(guān)注和保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)利是時(shí)代的必然要求。黨的十六屆四中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，溫家寶總理在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告中指出，“要適應(yīng)新形勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系。認(rèn)真解決企業(yè)改制、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)爭(zhēng)議、涉法涉訴等領(lǐng)域損害群眾利益的突出問題，保障人民群眾的合法權(quán)益。加強(qiáng)和改進(jìn)信訪工作?！蓖瑫r(shí)還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴(yán)，讓社會(huì)更加公正、更加和諧?！笨梢娦旁L工作是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分，信訪問題解決得好不好，關(guān)系到構(gòu)建和諧社會(huì)和全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？傊?，堅(jiān)持底線正義原則，有利于信訪工作排除思想干擾，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，疏導(dǎo)社會(huì)矛盾，為建設(shè)和諧社會(huì)做好基礎(chǔ)性工作。

二、堅(jiān)持“底線正義”原則靈活務(wù)實(shí)，有利于最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能

《信訪條例》第1條開宗明義地說(shuō)明制定條例的直接目的是保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，因而信訪工作在當(dāng)前不可或缺，意義重大。而要發(fā)揮信訪制度的功能，使《信訪條例》中的權(quán)利保障落到實(shí)處同樣必須堅(jiān)持“底線正義”原則?！暗拙€正義”原則追求的不是烏托邦式的道德理想，而是最起碼的社會(huì)共識(shí)，也是綜合權(quán)衡各方面利弊而采取的對(duì)最低正義的維護(hù)，它的最大特點(diǎn)是靈活務(wù)實(shí)。由于“底線正義”本身就是最高準(zhǔn)則，堅(jiān)持底線正義原則有利于突破條條框框的束縛，在現(xiàn)有條件下最大限度地發(fā)揮信訪制度的功能。

毋庸諱言，現(xiàn)行制度下的信訪工作還并不完善，許多信訪案件只能在上下級(jí)或部門之間流轉(zhuǎn)，卻找不到相關(guān)責(zé)任主體。事實(shí)上，政府的信訪機(jī)構(gòu)也僅僅是一個(gè)接受信息的部門，它缺乏解決問題的權(quán)能，匯集到政府信訪部門的信息還得經(jīng)過(guò)幾個(gè)行政傳遞環(huán)節(jié)，信訪部門將這些信息進(jìn)行分類，然后提交政府相關(guān)機(jī)構(gòu)，而信訪問題最終得到解決的比例并不高，它受制于一些非程序的、不確定的因素。在這種情況下，如果在處理信訪案件的過(guò)程中從“底線正義”原則出發(fā)，陳明利害，據(jù)理力爭(zhēng)，就可能達(dá)到事半功倍的效果，而對(duì)正義的維護(hù)如果停留在泛泛而談的水平，即使有《信訪條例》為支撐恐怕也難以達(dá)到保護(hù)弱者權(quán)利的作用。2009年中國(guó)發(fā)生了兩起引人注目的農(nóng)民工維權(quán)抗?fàn)幨录?，一是張海超的“開胸驗(yàn)塵肺”，一是孫中界的“斬指表清白”。遺憾的是，這些事件發(fā)生后，農(nóng)民工權(quán)益保障問題仍然不盡人意，廣東的打工者唐建友就是在絕望中死去的。唐患的是急性白血病，他認(rèn)為自己得的是職業(yè)病，但由于工作單位拒絕出具勞動(dòng)合同原件，鑒定機(jī)構(gòu)于是拒絕對(duì)其做職業(yè)病鑒定。盡管他有工廠的工牌、社?？ǎ踔吝€有勞動(dòng)合同的復(fù)印件，但按“鑒定須知”的規(guī)定，這些還不能作為他和工廠的勞動(dòng)關(guān)系證明，就因這個(gè)細(xì)節(jié)問題，唐建友沒有得到任何說(shuō)法就撒手人寰。假如“底線正義”原則能夠成為有關(guān)部門共同遵守的準(zhǔn)則，那么，在信訪部門的努力下，勞動(dòng)保障部門完全可以督促其工作單位盡快出具勞動(dòng)合同，職業(yè)鑒定部門完全可以從人性的角度出發(fā)先幫助他做出鑒定。須知，為農(nóng)民工創(chuàng)造一個(gè)公平、良好的工作和生活環(huán)境，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民工的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，事關(guān)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的全局，在“底線正義”面前，一切理由都是蒼白的。

當(dāng)然，信訪工作是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐，信訪制度追求的價(jià)值目標(biāo)是多元的，各種價(jià)值目標(biāo)之間難免會(huì)發(fā)生沖突時(shí)，這時(shí)更要遵循“底線正義”原則，注重實(shí)際，如果只從形式主義而不是從底線正義出發(fā)，不能做到有所不為，有所為，那么不但可能浪費(fèi)信訪資源，而且不利于維護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利。另外，“底線正義”原則對(duì)正義的取舍的突出特點(diǎn)是“統(tǒng)籌兼顧”，只計(jì)一點(diǎn)不計(jì)其余的正義不是真正的正義。

三、堅(jiān)持“底線正義”原則，積累經(jīng)驗(yàn)，有利于推動(dòng)信訪制度的改革與完善

任何制度和政策都不是一勞永逸的，而要隨著時(shí)間、環(huán)境的變化，根據(jù)客觀實(shí)踐的要求而不斷地完善與發(fā)展，信訪制度也不例外。新時(shí)期新問題使信訪工作面臨著新挑戰(zhàn)。從反映的問題看，信訪涉及的問題更加廣泛復(fù)雜。過(guò)去群眾所反映的問題比較單一，也容易調(diào)查處理，現(xiàn)在則涉及改革和發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，與群眾政治、經(jīng)濟(jì)、生活等切身利益的案件(如土地糾紛、職工下崗、房屋拆遷補(bǔ)償?shù)?一直是信訪案件中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。怎樣把日常的信訪工作的具體經(jīng)驗(yàn)上升為具有普遍指導(dǎo)意義的信訪制度？這不僅是信訪工作自身突破困境的問題，而且是事關(guān)穩(wěn)定大局的現(xiàn)實(shí)問題，在這個(gè)問題上堅(jiān)持“底線正義”原則不僅必要而且必須。

“底線正義”原則是動(dòng)態(tài)的，從實(shí)際情況出發(fā)校正所采取的“正義”原則是它的題中應(yīng)有之義。應(yīng)該承認(rèn)，信訪工作中幾乎每一項(xiàng)措施都有良好的正義初衷在，但有些措施的效果往往不盡人意，比如為了強(qiáng)化信訪工作責(zé)任制，中央按信訪量給地方排名，將其納入政績(jī)考核體系。各級(jí)也層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，要求黨政一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任，對(duì)因工作不到位、責(zé)任不落實(shí)，發(fā)生較大規(guī)模集體上訪，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和正常秩序造成嚴(yán)重影響的，追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并視情節(jié)輕重進(jìn)行處理。為了保穩(wěn)定，為了應(yīng)付信訪考核指標(biāo)，有些地區(qū)采取了變通的辦法，這些現(xiàn)象具有的極大負(fù)面效果、造成的問題甚至要比信訪欲解決的問題嚴(yán)重得多，由此造成的社會(huì)矛盾存在著危及政府合法性及社會(huì)穩(wěn)定的隱患。顯然，這種強(qiáng)化責(zé)任的制度與“底線正義”原則有出入，需要在實(shí)踐中予以糾正和完善。

“底線正義”并非體現(xiàn)在大是大非的問題上，很多時(shí)候也體現(xiàn)在細(xì)節(jié)上。體現(xiàn)在細(xì)節(jié)上的“底線正義”原則注重實(shí)效，堅(jiān)持“底線正義”原則就要在制度和程序上進(jìn)行縝密的設(shè)計(jì)，“以效果論成敗”。從這一點(diǎn)來(lái)衡量新《信訪條例》，不難發(fā)現(xiàn)，有些規(guī)定符合“底線正義”原則，如：“國(guó)家信訪工作機(jī)構(gòu)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源,建立全國(guó)信訪信息系統(tǒng),為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)、查詢信訪事項(xiàng)辦理情況提供便利;縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)充分利用現(xiàn)有政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)資源,建立或確定本地區(qū)的信訪信息系統(tǒng),并與上、下級(jí)政府及其部門的信訪信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通?！边@一方面方便信訪群眾在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項(xiàng)，并查詢其所提出信訪事項(xiàng)的辦理進(jìn)展情況；另一方面方便上級(jí)行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人了解各地方有哪些信訪事項(xiàng)并及時(shí)督促信訪事項(xiàng)的處理解決，同時(shí)減少各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)同一信訪事項(xiàng)的重復(fù)受理、辦理，可以提高效率。⑤而新《信訪條例》也有些規(guī)定還要從“底線正義”原則出發(fā)，進(jìn)一步規(guī)范化、細(xì)化、可操作化。如新《信訪條例》第4條規(guī)定：“信訪工作應(yīng)當(dāng)在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下,堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé),誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé),依法、及時(shí)、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則?！边@里的“屬地管理”是指信訪事項(xiàng)應(yīng)由信訪人所在地信訪部門管理還是由信訪事項(xiàng)發(fā)生地信訪部門管理?“分級(jí)負(fù)責(zé)”中的“級(jí)”有哪幾級(jí),各級(jí)之間如何協(xié)調(diào)管理信訪事項(xiàng)，對(duì)此，新《信訪條例》沒有明確。此外，新《信訪條例》雖然在該條確立了主管和管轄原則，卻未在具體規(guī)范中規(guī)定相關(guān)內(nèi)容,導(dǎo)致實(shí)踐中的不可操作性，這些都將阻礙信訪價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。⑥

近年來(lái)的信訪實(shí)踐已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，各方有識(shí)之士也提出了很多真知灼見，從“底線正義”原則出發(fā)，循序漸進(jìn)地把這些見解進(jìn)一步付諸實(shí)踐無(wú)疑是信訪制度改革的途徑。如重新構(gòu)建信訪體系框架，整合信訪信息資源，建立起統(tǒng)一、權(quán)威的社會(huì)矛盾處理機(jī)制。規(guī)范信訪部門職能權(quán)力，對(duì)信訪機(jī)關(guān)的地位、職責(zé)、權(quán)限和工作程序做出嚴(yán)格規(guī)定，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權(quán)力，參照國(guó)外通行的監(jiān)察專員、申訴專員等制度，將現(xiàn)有的政府信訪機(jī)構(gòu)與監(jiān)察機(jī)構(gòu)合并，成立獨(dú)立的監(jiān)察信訪局，同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作方式加以明確限定，從而推進(jìn)信訪所涉及事項(xiàng)的徹底處理，使信訪具有相應(yīng)的權(quán)威，在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，定期排查調(diào)處矛盾糾紛，發(fā)揮信訪部門的協(xié)調(diào)督促檢查功能，分流泄洪，真正形成黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、信訪部門督促協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、齊抓共管的“大信訪”格局。再如，鼓勵(lì)和扶持各類非政府背景的社會(huì)組織逐漸介入到信訪代理領(lǐng)域，讓他們承擔(dān)起可以不需要政府過(guò)多介入的社會(huì)領(lǐng)域中的社會(huì)責(zé)任，發(fā)展社會(huì)力量參與調(diào)處信訪問題的各種形式和載體，綜合運(yùn)用咨詢教育、協(xié)商、調(diào)解等方法及時(shí)處理信訪問題等等。⑦

注釋：

①約翰·羅爾斯著，何懷宏等譯.正義論.中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988，第31頁(yè)

②黃振輝，王金紅.捍衛(wèi)底線正義：農(nóng)民工維權(quán)抗?fàn)幮袆?dòng)的道義政治學(xué)解釋.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010（1）25頁(yè)

③E·博登海默.鄧正來(lái)譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法.中國(guó)政法大學(xué)出版社1999，252頁(yè)

④應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì).法學(xué)研究，2004（3）

⑤劉冬京，肖萍.信訪制度價(jià)值解析.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2006（5）22頁(yè)

⑥同上，25頁(yè)。

⑦魏沛明.從信訪制度的困境看行政體制改革應(yīng)注意的問題.經(jīng)濟(jì)師，2010（7）

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行信訪辦公室 北京 1000001）

（責(zé)編：芝榮）