試論農(nóng)村集體土地制度改革的必要性與指導(dǎo)原則

彭麟

摘 要：農(nóng)村集體土地制度改革有其必要性和緊迫性。這是促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展得以順利進(jìn)行的基礎(chǔ)。科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提思路。在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)有體制下農(nóng)村集體土地制度改革的基本指導(dǎo)原則。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地制度 頂層設(shè)計(jì) 農(nóng)地改革指導(dǎo)原則

中圖分類號：F320.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-042-02

一、農(nóng)村集體土地制度改革的必要性

1.農(nóng)村集體土地制度改革是解決我國“三農(nóng)問題”的需要。中國經(jīng)濟(jì)改革雖然起自農(nóng)村，曾經(jīng)為國企改革提供了啟示和方向，但由于還沒有在建立現(xiàn)代土地制度上著力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)迄今仍處在市場經(jīng)濟(jì)的邊緣，也難以利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢。改革開放30多年來，并不是國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重視程度不夠，從1982年至2007年，中央已發(fā)出9個1號文件來解決農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收的問題，國家對農(nóng)村的資金投入逐年提高，可謂舉全黨全社會之力破解“三農(nóng)”問題，然而，城鄉(xiāng)差距逐年拉大的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。雖然出臺的政策很多，資金的投入也很多，但由于在農(nóng)村沒有像對城市經(jīng)濟(jì)那樣進(jìn)行市場化改造，沒有進(jìn)行農(nóng)村基本資源——土地制度改革，市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢在農(nóng)村無力發(fā)揮，國家解決城鄉(xiāng)發(fā)展的政策和措施收效甚微。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)需要在農(nóng)地制度改革完成之后才能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，才能充分利用社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)越，才能有跨越式發(fā)展。

2.農(nóng)村集體土地制度改革是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。自改革開放尤其是我國明確市場經(jīng)濟(jì)體制以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長連續(xù)保持較快發(fā)展，人民生活水平得到快速提高，目前我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由工業(yè)化初步發(fā)展階段過渡到工業(yè)化較快發(fā)展階段，同時，城市化發(fā)展也隨之而來，土地作為最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，其重要性與稀缺性日益顯現(xiàn)，發(fā)展與土地的矛盾日益突出。

由于受現(xiàn)行農(nóng)地制度約束，農(nóng)村土地市場化的資產(chǎn)屬性作用遠(yuǎn)未充分發(fā)揮出來，農(nóng)村土地資源要素的流動性和優(yōu)化、集約利用均難以充分發(fā)揮。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展客觀上要求進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革。

3.農(nóng)村集體土地制度改革是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求。我國房地產(chǎn)業(yè)進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)體制以來，作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，到目前為止，現(xiàn)有房地產(chǎn)體制中的弊端和問題也越來越嚴(yán)重的制約房地產(chǎn)業(yè)及整體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，房地產(chǎn)體制改革勢在必行，同樣，作為房地產(chǎn)體制改革前提與基礎(chǔ)的城市與農(nóng)村集體土地制度改革也勢在必行。

4.農(nóng)村集體土地制度改革不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是社會發(fā)展的迫切要求。由于土地是最基本的生產(chǎn)要素和資源要素，具有市場價(jià)值巨大等特點(diǎn)，必然會成為各種市場主體迫切希望獲取的寶貴資源。簡單而言，土地就是財(cái)富。但是，由于我國現(xiàn)有房地產(chǎn)體制起步較晚，缺點(diǎn)與漏洞在所難免，尚需要進(jìn)一步完善和改革；另一方面，現(xiàn)階段我國的行政體制及其他配套體制改革也還處在需要啟動和完善的狀況下，也還存在許多問題和弊端，還不能完全按照市場規(guī)律配置資源，還存在以權(quán)力等介入各種資源配置的問題存在，因此導(dǎo)致各種市場主體對農(nóng)地這個財(cái)富資源虎視眈眈，部分通過現(xiàn)有制度的不完善利用各種方式與手段形成了對土地尤其是農(nóng)村土地資源的掠奪。據(jù)國土資源部通報(bào)資料顯示，僅2011年上半年，全國就發(fā)現(xiàn)違法用地行為3.0萬件，涉及土地面積27.8萬畝(其中耕地9.4萬畝)，同比分別上升8.0%、14.8%(0.3%)。其中，東部、中部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積分別為5.1萬畝、9.6萬畝，西部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積13.1萬畝。另據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，自1996年國家提出要對耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)政策以來，我國耕地面積從19.5億畝縮減為2007年的18.26億畝，10年減少了1.24億畝。當(dāng)前，離18億畝的紅色警戒線已是咫尺之遙，耕地減少的趨勢卻仍在繼續(xù)，由此形成的數(shù)千萬失地農(nóng)民也給社會帶來巨大的潛在隱憂?，F(xiàn)有農(nóng)地制度不改革帶來的社會風(fēng)險(xiǎn)主要有：在公有制下農(nóng)地資源的大量不合理流失；農(nóng)地征用拆遷導(dǎo)致社會矛盾對立沖突；貧富分化進(jìn)一步加大；尤其嚴(yán)重的是大量農(nóng)村土地的不合理征用與流失，必然使數(shù)量相當(dāng)巨大的農(nóng)民群體被動失地，相當(dāng)部分可能會有赤貧化的危險(xiǎn)，這將可能會是一個嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定的因素。

二、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的前提思路

農(nóng)村土地制度改革是國之根本，是堅(jiān)持公有制社會制度、確保我國經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定、健康、可持續(xù)發(fā)展的根本。具有非常的重要性和迫切性。我國的相關(guān)部門及眾多的專家學(xué)者均對此進(jìn)行了大量的調(diào)查、研究、討論與分析，在農(nóng)村土地所有制度、土地使用制度、土地規(guī)劃制度、土地保護(hù)制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等方面提出了眾多的建議和方案，有認(rèn)為要進(jìn)行土地私有化、也有認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持土地公有制的，在此基礎(chǔ)上又有許多不同的具體建議和方案。但是，實(shí)際上到目前為止，由于農(nóng)村土地制度改革是牽一發(fā)而動全身的重要事項(xiàng)，相關(guān)部門對此采取了比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，即使在個別地區(qū)對農(nóng)地制度改革進(jìn)行了試點(diǎn)，其態(tài)度也是非常謹(jǐn)慎的。筆者認(rèn)為這就是一種采用科學(xué)發(fā)展觀分析解決問題的方法，是值得肯定的。但是，另一方面，由于時不我待，我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到現(xiàn)在，農(nóng)村土地制度改革的迫切性越來越明晰，同時，這也是我國深化體制改革，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展所繞不過去的一道坎。盡早明晰農(nóng)村土地改革的思想、原則與思路是降低改革成本、保障改革效果的重要基礎(chǔ)；雖然我國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革及國有企業(yè)改革等等，均取得了相當(dāng)大的成就，但是，在推進(jìn)改革的過程中我們也付出了許多原本不需要付出的成本和代價(jià)，也走了許多本可以避免走的彎路。究其根本原因就在于我們在進(jìn)行相關(guān)改革時頂層設(shè)計(jì)及指導(dǎo)思想和原則重視不夠，戰(zhàn)術(shù)性的手段、措施較多，戰(zhàn)略和宏觀指導(dǎo)原則思想研究不夠。而且還存在一定的摸著石頭過河的做法。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑是社會發(fā)展密不可分的兩部分，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目的與目標(biāo)一致時，社會就能高效穩(wěn)健向前發(fā)展；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的發(fā)展目標(biāo)不一致甚至矛盾時，社會發(fā)展就會出現(xiàn)困難和障礙，增加社會發(fā)展成本和降低社會發(fā)展效率。對于農(nóng)村土地制度改革也是如此。因此，制定科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與明確的為民謀利的指導(dǎo)思想是農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵核心。

三、農(nóng)村土地制度改革的指導(dǎo)原則

結(jié)合我國的基本社會制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，農(nóng)村土地制度改革應(yīng)明確以下指導(dǎo)原則。

1.堅(jiān)持貫徹“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這是保障農(nóng)村土地制度改革所應(yīng)堅(jiān)持的最根本的指導(dǎo)思想和原則。由于我國現(xiàn)在還是一個處于發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國，還有8億多農(nóng)村人口，而農(nóng)村土地改革會涉及他們最基本的利益，堅(jiān)持“三個代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權(quán)力觀、地位觀、利益觀是正確保障農(nóng)民利益，維護(hù)社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，在眾多農(nóng)村土地改革措施和方案中進(jìn)行科學(xué)取舍的根本指導(dǎo)原則。這也是由我國的基本社會制度即社會主義公有制所決定的。

2.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持被改革農(nóng)民利益至上、全面保障農(nóng)民利益的原則。我國是農(nóng)業(yè)大國，這是一個在較長時期內(nèi)都客觀存在的事實(shí)，農(nóng)村以及農(nóng)民的穩(wěn)定發(fā)展是國之根本，農(nóng)村發(fā)展是國家發(fā)展的基礎(chǔ)和動力。另一方面，農(nóng)民歷來都是社會中的弱勢群體，其合法權(quán)益極易被侵害和掠奪，而農(nóng)地改革涉及整個農(nóng)民群體，如果不堅(jiān)持這一原則，改革后的許多農(nóng)民極易向赤貧化發(fā)展。國企改革中，由于經(jīng)驗(yàn)等不足，傷害過工人的利益；農(nóng)村改革，不能再傷害到農(nóng)民了。農(nóng)民群體的不穩(wěn)定會是社會不穩(wěn)定的一個重要因素。

3.所有的農(nóng)地改革必須堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則。農(nóng)民是農(nóng)地改革的關(guān)鍵主體之一，依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民是農(nóng)地改革能否順利進(jìn)行，能否提高改革效率、實(shí)現(xiàn)改革效果與目標(biāo)的關(guān)鍵，只有依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民才能解決農(nóng)地改革中碰到的各種具體問題和困難，發(fā)揮農(nóng)民積極性有利于提高農(nóng)地集約利用，更快更好的建設(shè)社會主義新農(nóng)村。只有堅(jiān)持依靠農(nóng)民、發(fā)動農(nóng)民的原則，才能獲得最廣大農(nóng)民群眾的積極支持和擁護(hù)，真正實(shí)現(xiàn)社會和諧、穩(wěn)定發(fā)展，為我國工業(yè)化、城市化發(fā)展打下良好的社會環(huán)境，為中華民族騰飛打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4.在農(nóng)地改革中必須堅(jiān)持明確中央及地方政府科學(xué)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，合理調(diào)配全局與局部利益關(guān)系的原則。由于在現(xiàn)有房地產(chǎn)體制下，地方政府是土地財(cái)政的最大受益者。一旦進(jìn)行農(nóng)地改革，地方政府可能成為利益損失最大者，為了確保地方政府短期利益，由此極易導(dǎo)致地方政府利用其公共權(quán)力影響甚至扭曲和改變農(nóng)地改革的目標(biāo)。這比國企改革更復(fù)雜，地方政府在其中的利益更大，因此，如果地方政府只從自身利益出發(fā)，必然會給農(nóng)地改革造成極大阻礙和制約，而其負(fù)面效應(yīng)必將遠(yuǎn)大于國企改革，這是農(nóng)地制度改革的另一個最壞結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

1.陳伯君，鐘懷宇.我國農(nóng)村土地制度產(chǎn)權(quán)改革的風(fēng)險(xiǎn)分析.光明網(wǎng)

2.潘家華，李景國.中國房地產(chǎn)發(fā)展報(bào)告.社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社

3.曾業(yè)松.改革完善農(nóng)村土地制度.人民網(wǎng)

（作者單位：廣東水利電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院 廣東廣州 510000）（責(zé)編：呂尚）