論裝備維修實(shí)行合同商保障的制度建設(shè)

管堯平

（裝備學(xué)院 院務(wù)部，北京101416）

隨著大量高新技術(shù)武器裝備陸續(xù)配發(fā)部隊(duì)，迫切需要地方保障力量以合同形式參與軍隊(duì)裝備的維修保障工作。認(rèn)真研究裝備維修實(shí)行合同商保障對(duì)制度的要求，深刻認(rèn)識(shí)在制度缺失的情況下可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)推進(jìn)裝備維修合同商保障改革工作，對(duì)正確把握裝備維修合同商保障規(guī)律和有效推進(jìn)合同商保障實(shí)踐具有重要意義。

1 制度要求

合同是法。從一般意義上說(shuō)，合同是一種民事法律行為。合同以意思表示為要素，且按意思表示的內(nèi)容具有法律效果［1］。在裝備維修領(lǐng)域?qū)嵭泻贤瘫Ｕ?，把軍?duì)一部分非核心保障工作以合同形式承包給地方企業(yè)，所簽訂的合同本身也是法，是一種嚴(yán)肅的民事法律行為。

從人類(lèi)文明史的角度看，合同法作為一種交易法，必然會(huì)伴隨交易的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步產(chǎn)生和完善。古今中外，無(wú)論是在中國(guó)和外國(guó)，也不管是在任何領(lǐng)域，合同法所追求的基本原則應(yīng)當(dāng)是一致的，即包括法律地位平等原則、合同自由原則、公平原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、公序良俗原則、合同神圣和合同嚴(yán)守原則等。

由合同法所追求的原則所決定，裝備維修實(shí)行合同商保障，真正使軍隊(duì)同地方簽訂的合同能夠被實(shí)際遵守和執(zhí)行，必須具備相應(yīng)的制度環(huán)境。這里的制度既可以是指一個(gè)個(gè)具體的制度安排，即指某一特定類(lèi)型活動(dòng)和關(guān)系的行為準(zhǔn)則，也可以是指一個(gè)社會(huì)中各種制度安排的總和。綜合來(lái)說(shuō)制度就是人們?cè)诮粨Q活動(dòng)中和發(fā)生聯(lián)系時(shí)的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們共同選擇和決定的，反過(guò)來(lái)又規(guī)定著他們之間相互關(guān)系和行為的一整套規(guī)范體系。它既包括一些正式的制度，即由一定的組織和機(jī)構(gòu)公開(kāi)發(fā)布和實(shí)施的行為準(zhǔn)則，如法律、協(xié)議、紀(jì)律、條例、政令、章程等，又包括一些非正式的制度，即那些人們?cè)谏鐣?huì)日常生活中約定俗成的共同恪守的行為規(guī)則，如習(xí)俗、傳統(tǒng)、道德、倫理、意識(shí)形態(tài)等［2］。

在實(shí)行裝備合同商保障的過(guò)程中，受到“裝備本身是廣義上的公共品”、“是非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的特殊商品”影響［3］，有關(guān)合同當(dāng)事人很難真正做到法律地位平等，合同條款難以體現(xiàn)當(dāng)事人雙方“合意”，要取得合同的實(shí)效，對(duì)于其他相關(guān)制度就提出了更高的要求［4］。一是合同本身的有效性。合同的有效性分為合同的形式有效性和內(nèi)容有效性。合同的形式有效性是指合同當(dāng)事人的權(quán)限、合同簽訂的程序等的合法性。合同內(nèi)容的有效性，是合同的內(nèi)容不能脫離它所運(yùn)作于其中的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，取決于合同的內(nèi)容體現(xiàn)軍地雙方需要及社會(huì)價(jià)值觀的程度。二是合同實(shí)施主體的法律認(rèn)知水平和法律意識(shí)。法律只有首先被有關(guān)主體所認(rèn)知才有可能得以實(shí)施。裝備維修合同作為一種法律，其中有關(guān)主體對(duì)合同法律的價(jià)值認(rèn)同、守法精神、忠于法律的堅(jiān)定信念，是軍地雙方合同當(dāng)事人自覺(jué)實(shí)施合同規(guī)定的深層次動(dòng)力和有力保證。三是影響合同實(shí)施的政治制度。政治環(huán)境是直接影響裝備維修保障合同實(shí)效性的重要外在因素之一，不僅國(guó)家基本的政治制度、政治體制、民主發(fā)展的程度等，在很大程度上決定著合同的實(shí)效；而且公共權(quán)利的強(qiáng)制力和公信力也是實(shí)現(xiàn)對(duì)合同有效管理的基礎(chǔ)。四是有利于合同實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制度。在實(shí)施裝備維修合同所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件中，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面影響著合同的實(shí)效。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)商品交換，維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體的地位平等、鼓勵(lì)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)，更需要運(yùn)用法律手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為，合同規(guī)定自然會(huì)得到遵守和執(zhí)行。五是先進(jìn)裝備文化傳統(tǒng)。一個(gè)國(guó)家的歷史裝備文化傳統(tǒng)會(huì)影響法律的實(shí)施主體履行裝備維修合同法律意識(shí)，制約著他們對(duì)合同的價(jià)值認(rèn)同、法律信念、法律信仰等積極觀念的確立，從而影響合同的實(shí)效。尤其是在法制還不夠健全的國(guó)家，更需要用先進(jìn)的裝備文化，引導(dǎo)人們牢固樹(shù)立為國(guó)家安全和統(tǒng)一做出貢獻(xiàn)的思想意識(shí)，高度重視軍事裝備在軍事活動(dòng)中的重要地位作用，自覺(jué)踐行軍事裝備活動(dòng)中高尚的倫理道德。

2 制度缺失可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)

裝備維修活動(dòng)的特殊性，決定了軍隊(duì)和地方承修企業(yè)簽訂的合同是一種非典型合同，實(shí)質(zhì)上是一種以行政主體為一方當(dāng)事人的行政契約。而行政契約與民事典型合同的根本差別正在于，行政契約中當(dāng)事人之間形成的法律關(guān)系是行政上的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，必然以公共利益為優(yōu)先考量，通過(guò)行政法來(lái)調(diào)整，以行政救濟(jì)來(lái)解決涉訟問(wèn)題。從而導(dǎo)致裝備維修壟斷性行業(yè)缺少能夠有效刺激組織提高服務(wù)水平和質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)，在一定意義上削弱了這些部門(mén)提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力，履行契約的積極性難以提高。

尤其突出的是，在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家中，一方面，裝備維修事宜高度的政治性和公共產(chǎn)品性以及高風(fēng)險(xiǎn)性和需求波動(dòng)性，決定了裝備維修如同一般裝備采購(gòu)活動(dòng)一樣，更多的還是一種政府行政行為，所體現(xiàn)的是國(guó)家權(quán)利對(duì)裝備維修的支配、控制和影響的能力。另一方面，為適應(yīng)裝備發(fā)展的需要，從提高裝備維修能力和效益的角度出發(fā)，也希望通過(guò)不斷改革，使裝備維修逐步走上由市場(chǎng)配置資源的道路，并企圖以合同的形式實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。以上2種作用同時(shí)存在，其后果是行政控制對(duì)企業(yè)積極性的負(fù)面影響并沒(méi)有真正消除，同時(shí)又使政府部門(mén)容易過(guò)度相信“合同”，把“合同商保障”當(dāng)成是解決裝備維修一切問(wèn)題的靈丹妙藥。

事實(shí)上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的國(guó)家，影響裝備維修合同實(shí)效的制度缺陷在短期內(nèi)難以消除，尤其表現(xiàn)在以下幾方面：一是涉及裝備維修合同的立法還沒(méi)有完成，軍方（各個(gè)層級(jí)）單方面發(fā)布的有關(guān)裝備維修合同的規(guī)章缺乏權(quán)威性；二是裝備維修合同本身具有不合理性，軍工企業(yè)集團(tuán)和軍方簽訂的合同，往往不是雙方合意，而是一種行政行為，尤其是軍工集團(tuán)并不完全代表廠家的意思，使得合同履行遇到諸多困難；三是合同實(shí)施主體的法律認(rèn)知水平和法律意識(shí)淡薄，對(duì)合同法律的價(jià)值認(rèn)同、守法精神、忠于法律的堅(jiān)定信念存在較大差距；四是公共權(quán)利對(duì)合同實(shí)施的干擾還比較大，公共權(quán)利的強(qiáng)制力、公信力受到挑戰(zhàn)和懷疑；五是受傳統(tǒng)的國(guó)防工業(yè)管理體制影響，國(guó)有軍工企業(yè)的人財(cái)物、產(chǎn)供銷(xiāo)均由政府部門(mén)控制，企業(yè)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，缺乏活力；六是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)家至上、國(guó)防第一的觀念受到?jīng)_擊，犧牲奉獻(xiàn)精神缺乏，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益的思想意識(shí)嚴(yán)重存在。

在裝備維修實(shí)行合同商保障存在嚴(yán)重制度缺陷的情況下，一味強(qiáng)調(diào)“合同商保障”，可能會(huì)給提高裝備維修保障能力帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。短期內(nèi)會(huì)直接造成裝備維修任務(wù)不能按時(shí)完成，長(zhǎng)期則容易導(dǎo)致軍隊(duì)自身的維修保障能力嚴(yán)重削弱，最終使得依靠合同商保障提高裝備維修保障能力的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

3 推進(jìn)裝備維修合同商保障

搞好裝備維修合同商保障的制度設(shè)計(jì)，建立有利于提高合同實(shí)效性的制度體系，才能確保裝備維修實(shí)行合同商保障工作的順利推進(jìn)。

首先，高度重視相關(guān)制度對(duì)裝備維修實(shí)行合同商保障的制約。裝備維修是軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力生成和保持的重要組成部分，是涉及軍隊(duì)能否有效履行國(guó)家賦予軍隊(duì)使命任務(wù)的重大問(wèn)題。裝備維修的根本目的是保持、恢復(fù)和改善裝備的技術(shù)狀態(tài)。無(wú)論地方承修單位和軍隊(duì)相關(guān)部門(mén)，都必須把提高軍隊(duì)裝備維修保障能力作為最根本著眼點(diǎn)。同時(shí)又要看到，裝備維修模式的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程，需要一系列與之相配套的制度支撐。相對(duì)于合同商保障來(lái)說(shuō)，不僅依賴(lài)于國(guó)家政治制度、政治體制、民主發(fā)展的程度；依賴(lài)于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)制度、經(jīng)濟(jì)管理體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；依賴(lài)于有關(guān)合同商保障法律、協(xié)議、紀(jì)錄、條例、政令、章程的制定；也依賴(lài)于整個(gè)民族尤其是國(guó)防工業(yè)中是否形成與合同商保障相適應(yīng)的文化傳統(tǒng)，包括價(jià)值觀念、思維方式、倫理道德等。

其次，加快完善相關(guān)法規(guī)制度。法規(guī)制度作為規(guī)定人們之間權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范，對(duì)于指引人的行為、調(diào)整社會(huì)關(guān)系具有重要作用。對(duì)于合同商保障來(lái)說(shuō)，由于涉及國(guó)家的安全和軍隊(duì)建設(shè)，更需要制定系統(tǒng)的法規(guī)制度加以保證。尤其是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、各種改革還在持續(xù)進(jìn)行中、相應(yīng)的文化傳統(tǒng)還沒(méi)有建立的國(guó)家來(lái)說(shuō)，建立相應(yīng)法規(guī)制度就更加重要。根據(jù)實(shí)踐需要，應(yīng)重點(diǎn)制定的法規(guī)制度包括：《關(guān)于裝備維修保障企業(yè)資格認(rèn)證的規(guī)定》《裝備維修器材設(shè)備保障規(guī)定》《地方實(shí)施技術(shù)支援的程序、內(nèi)容與方法》《重大任務(wù)專(zhuān)項(xiàng)裝備保障規(guī)定》《裝備承研單位培訓(xùn)裝備維修保障人員的規(guī)定》《裝備維修定價(jià)審價(jià)規(guī)則》《軍民一體化保障糾紛的調(diào)解與仲裁》《裝備維修保障和售后服務(wù)的合同管理規(guī)定》《售后服務(wù)計(jì)價(jià)體系及辦法》《裝備維修保障技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系》《裝備承研承制方全壽命周期全系統(tǒng)保障的規(guī)定》《質(zhì)保期內(nèi)外軍隊(duì)和地方在裝備維修中的相關(guān)職責(zé)規(guī)定》《停產(chǎn)裝備維修配件保障的相關(guān)規(guī)定》《新型裝備維修生產(chǎn)線(xiàn)配套建設(shè)的規(guī)定》《加強(qiáng)裝備承研承制單位靠前、機(jī)動(dòng)維修保障力量建設(shè)的規(guī)定》等。

第三，大力培育相關(guān)企業(yè)的先進(jìn)裝備維修文化。國(guó)家必須站在有效提高軍隊(duì)裝備維修保障能力的高度，大力培育相關(guān)企業(yè)的先進(jìn)裝備文化。相關(guān)企業(yè)要樹(shù)立為國(guó)防事業(yè)和軍隊(duì)建設(shè)事業(yè)做貢獻(xiàn)的精神境界，把不斷提高裝備維修能力作為企業(yè)的最高價(jià)值追求；要樹(shù)立質(zhì)量第一的思想觀念，以高度負(fù)責(zé)的精神確保裝備的維修質(zhì)量；要樹(shù)立誠(chéng)信的思想理念，把認(rèn)真履行合同作為企業(yè)追求的基本道德準(zhǔn)則；要樹(shù)立見(jiàn)利思義的價(jià)值觀念，始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)利益服從國(guó)家利益的義利觀。為培育企業(yè)先進(jìn)裝備維修文化，國(guó)家要組織開(kāi)展企業(yè)的相關(guān)文化建設(shè)，不斷加大監(jiān)管力度；軍隊(duì)要把企業(yè)是否具有先進(jìn)的裝備維修文化作為資格認(rèn)證的重要指標(biāo)，確保進(jìn)入裝備維修領(lǐng)域的企業(yè)能夠完成相關(guān)維修任務(wù)［5］。

最后，要適應(yīng)相關(guān)制度發(fā)展情況逐步推進(jìn)合同商保障。受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、科技和傳統(tǒng)文化的影響，適應(yīng)裝備維修合同商保障的制度建設(shè)也需要一個(gè)過(guò)程。要使裝備維修合同商保障取得實(shí)效，必然要求保障模式改革工作本身適應(yīng)這個(gè)過(guò)程。國(guó)家、軍隊(duì)和地方相關(guān)部門(mén)，應(yīng)根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、科技和文化建設(shè)的實(shí)際情況，科學(xué)確定裝備維修實(shí)行合同商保障改革的階段性任務(wù)和最終目標(biāo)，推進(jìn)裝備維修合同商保障工作的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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［1］韓世遠(yuǎn).合同法總論［M］.北京：法律出版社，2009：2.

［2］諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)和變遷［M］.上海：三聯(lián)書(shū)店，1991：226.

［3］李鳴，毛景立.裝備采購(gòu)理論與實(shí)踐［M］.北京：國(guó)防工業(yè)出版社，2003：16－18.

［4］韓世遠(yuǎn).合同法總論［M］.北京：法律出版社，2009：5.

［5］萬(wàn)功民.軍事文化學(xué)概論［M］.北京：國(guó)防大學(xué)出版社，2009：244－265.