對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的反思——半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、成因與對策

鄭秉文，孫永勇

(中國社會科學(xué)院 世界社保研究中心，北京 100007)

對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀的反思
——半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、成因與對策

鄭秉文，孫永勇

(中國社會科學(xué)院 世界社保研究中心，北京 100007)

中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在一個(gè)悖論:一方面，基金快速增長，支付能力空前提高;但另一方面，在剔除財(cái)政補(bǔ)貼之后，卻有半數(shù)省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況存在的這種巨大差異性，是各省之間不同的歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力流動(dòng)空間分布等四個(gè)因素共同作用的結(jié)果。解決這個(gè)問題的根本出路在于實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，因?yàn)樵谌珖y(tǒng)籌條件下，14個(gè)省份的當(dāng)期支付缺口將會被養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的快速增長和支付能力的空前提高所“內(nèi)在化”。但是，統(tǒng)籌層次提高到全國水平將存在普遍的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，最終有可能致使養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)之中。這就是目前仍以縣、市統(tǒng)籌為主，只有四五個(gè)省份實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的主要原因。基于這個(gè)分析，在一定時(shí)期內(nèi)，半數(shù)省份收不抵支的解決辦法只能是依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其結(jié)果必然是一方面推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模不斷增長，另一方面，在養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制十分落后和投資回報(bào)率十分低下的情況下，財(cái)政資金宏觀運(yùn)用低效。為此，改革養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資體制迫在眉睫。

book=282,ebook=282

養(yǎng)老金改革;城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革;資金缺口;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金快速增長與半數(shù)省份收不抵支的悖論

中國統(tǒng)賬結(jié)合的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在爭議中已走過了十幾個(gè)年頭。隨著覆蓋面的不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼的逐年增加，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力逐年提高，基金累計(jì)結(jié)余實(shí)現(xiàn)了快速增長:在2002—2008年間，基金累計(jì)結(jié)余增長率最高的年份達(dá)52.55%，即使最低的年份也高達(dá)34.36%(見表1);2002年基金累計(jì)結(jié)余僅為1608億元，［1］此后便一年一個(gè)新臺階，2011 年高達(dá)1.92 萬億元;［2］換言之，10 年間，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金增長了11倍。

但是，2011年12月出版的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》首次披露(見表2)，如果剔除財(cái)政補(bǔ)貼，全國近半數(shù)省份(即14個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，①本文中的“企業(yè)部門”參保職工指的是企業(yè)參保職工和以個(gè)體身份參保的人員。缺口達(dá)679億元。［3］31在15個(gè)收不抵支的統(tǒng)籌單位中，有三個(gè)是直轄市即上海、天津和重慶，還有東北老工業(yè)基地遼寧、吉林和黑龍江等。

這個(gè)重要信息顯示，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一方面發(fā)展迅速，就覆蓋人口而言已成為世界第一大養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但另一方面，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻潛伏著財(cái)務(wù)失衡的巨大風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在2008年已初露端倪(見表1):2008年作為一個(gè)拐點(diǎn)，基金累計(jì)結(jié)余增長率開始逐年下降，從2007年的34.66%下降到2008年的34.36%、2009 年的26.13%和2010 年的22.67%。

表1 1990—2010年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支結(jié)余年增長率(%)

表2 2010年各個(gè)省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收支結(jié)余情況(億元)

國內(nèi)學(xué)術(shù)界一直十分關(guān)注城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，例如有學(xué)者將中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的風(fēng)險(xiǎn)歸納為政治風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、基金貶值風(fēng)險(xiǎn)和人口風(fēng)險(xiǎn)等五類風(fēng)險(xiǎn)，［4］還有學(xué)者基于現(xiàn)行政策對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行了精算［5］或模型推算等。［6］本文關(guān)注的是不同省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付能力的差異性及其成因。

二、半數(shù)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支成因分析

這是目前中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)悖論:一方面基金快速增長，支付能力空前提高，但另一方面，在剔除財(cái)政補(bǔ)貼之后，卻有半數(shù)省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支。造成中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況如此失衡的主要原因有四個(gè)，即各個(gè)省份之間不同的歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、勞動(dòng)力流動(dòng)空間分布等。

(一)各地歷史欠債不同

1997年頒布的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)〔1997〕26號)標(biāo)志著中國現(xiàn)代城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的正式建立。但是，在制度建立之初，各個(gè)省份已退休的“老人”和工作的“中人”的比例存在著較大差異，養(yǎng)老金水平也存在差異。重要的是，老工業(yè)基地和工業(yè)基礎(chǔ)比較好的省份的負(fù)擔(dān)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他省份，因?yàn)閲衅髽I(yè)(最初稱“全民所有制企業(yè)”)和集體所有制企業(yè)比重較高，①國務(wù)院1991年發(fā)布的《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》也是規(guī)定其“適用于全民所有制企業(yè)”，“城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照執(zhí)行”。他們成為制度建立之初的主體。在建立制度之初，由于政府沒有采取發(fā)行認(rèn)購債券等方式對各省份的歷史欠債加以確認(rèn)，并把它們與新制度“隔離”開來，所以，制度的“初始狀態(tài)”的差異性一開始就決定了各地養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)狀況也必然存在差異性。隨著時(shí)間的推移，政府對歷史債務(wù)采取的這種模糊化處理方式使其成為一個(gè)歷史遺留問題，也成為日后影響制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的“定時(shí)炸彈”。

如果把各個(gè)省份國有企業(yè)與集體企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門參保人數(shù)的比例及其各自的贍養(yǎng)率進(jìn)行對比，就可清晰地看到各個(gè)省份歷史欠債的差異性。先看國有企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門總參保人數(shù)的比例(見表3)，西藏和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分別高達(dá)88.52%和78.80%，山西、甘肅和河南也都超過了60%;而浙江、廣東和江蘇分別只有6.26%、16.95%和17.20%，北京、上海和福建也分別只有20.05%、20.29%和20.74%。再看集體企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門總參保人數(shù)的比例，山東達(dá)到了15.63%，遼寧、山西和河南也都超過了12%;而新疆兵團(tuán)和西藏分別只有0.05%和0.69%，北京也只有2.78%。

表3 2010年企業(yè)部門的參保職工結(jié)構(gòu)及其制度贍養(yǎng)率(%)

續(xù)表:

從整體上看，國有企業(yè)和集體企業(yè)的制度贍養(yǎng)率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他類型參保者的制度贍養(yǎng)率。因此，通常情況下，國有企業(yè)和集體企業(yè)參保人數(shù)占企業(yè)部門參?？?cè)藬?shù)比重較高的省份，企業(yè)部門職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率通常較高。雖然具體到各個(gè)省份各種性質(zhì)企業(yè)在贍養(yǎng)率上的差異性是不同的，但這至少可以說明，那些國有企業(yè)和集體企業(yè)占較大比重的省份這些年來一直在承受著更為沉重的歷史負(fù)擔(dān)。

(二)制度贍養(yǎng)率不同

當(dāng)我們把前文表2列出的2010年各個(gè)省份企業(yè)部門養(yǎng)老基金收支結(jié)余狀況和圖1的各省贍養(yǎng)率進(jìn)行對比時(shí)發(fā)現(xiàn)，凡是收不抵支的省份，基本都是制度贍養(yǎng)率較高的省份。廣東、江蘇、北京、山東、浙江等擁有大量當(dāng)期結(jié)余的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率幾乎都處于較低的水平;而遼寧、黑龍江、天津、吉林等嚴(yán)重收不抵支的省份，企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率基本上處于較高的水平。①四川是一個(gè)例外，雖然它的制度贍養(yǎng)率較高，但當(dāng)期結(jié)余也比較可觀，這可能與其以個(gè)人身份參保人員所占比重很高有關(guān)。

各個(gè)省份人口年齡結(jié)構(gòu)的巨大差異是導(dǎo)致其制度贍養(yǎng)率不同的原因之一。如圖2所示，各個(gè)省份的老年人贍養(yǎng)比差異很大，重慶、四川、江蘇和安徽已經(jīng)超過了14%，而西藏、青海、廣東、寧夏和內(nèi)蒙古都還低于10%。這種差異會對各地企業(yè)部門制度贍養(yǎng)率產(chǎn)生影響，但顯然與后者的狀況并非一致，主要是因?yàn)樵撊丝诮y(tǒng)計(jì)的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于企業(yè)部門參保群體，而且各省之間的勞動(dòng)力流動(dòng)也會形成一定影響。無論如何，各地人口結(jié)構(gòu)差異都會對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況產(chǎn)生不同的影響。

各個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋面大小的差異性對制度贍養(yǎng)率也存在較大影響。如圖3所示，如果以參保職工人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比例來衡量，廣東省的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到了120%左右，遼寧省也接近了100%(主要是由于大量非城鎮(zhèn)就業(yè)人員加入了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度)，而西藏、云南、廣西的覆蓋率還比較低。如果以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)占第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)的比例來衡量，上海、廣東、遼寧、天津、北京等省份也都超過了60%，而西藏、云南、貴州等省份還不到20%。對于覆蓋率低的省份，未被覆蓋的數(shù)目龐大的就業(yè)群體往往年齡結(jié)構(gòu)偏輕，因而會“稀釋”制度贍養(yǎng)率。

圖1 2010年各省份企業(yè)部門城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率(%)

圖2 2010年各省份老年撫養(yǎng)比(%)

圖3 各省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋率(%)

(三)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異是影響各個(gè)省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況主要的直接原因之一。首先，改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長較快的省份，其工資增長速度也較快，因而以工資為基數(shù)征繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入也會更快地增長;其次，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省份，其地方財(cái)力往往較為雄厚，在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行較低的費(fèi)率，一般可獲得較多的補(bǔ)貼，企業(yè)競爭環(huán)境較好，從而形成良性循環(huán)。而經(jīng)濟(jì)增長速度較慢或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份則呈現(xiàn)相反的情況，很有可能陷入惡性循環(huán)。與此同時(shí)，各省的繳費(fèi)率(這里主要指單位繳費(fèi)部分，下同)差異很大，如表4所示，從隨機(jī)抽取的3個(gè)年份各個(gè)省份繳費(fèi)率的平均值可看出，最低的廣東只有13.46%，最高的黑龍江和吉林卻高達(dá)24%。如果把這種情況與各省當(dāng)期結(jié)余狀況相對比就可以發(fā)現(xiàn)，費(fèi)率越是高的省份，財(cái)務(wù)狀況就可能越差;反之，費(fèi)率越是低的省份，財(cái)務(wù)狀況常常越好。

表4 部分年份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)率(%)

(四)勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)

在改革開放的過程中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距逐漸顯現(xiàn)，大規(guī)模的勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)隨之產(chǎn)生。勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的突出反映就是外出農(nóng)民工數(shù)量急劇增加。根據(jù)2011年底的統(tǒng)計(jì)，在全國2.53億農(nóng)民工中，外出農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)超過1.58億。［7］1大規(guī)模的勞動(dòng)力跨區(qū)流動(dòng)對各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)狀況具有不可估量的重要影響。

勞動(dòng)力大規(guī)?？鐓^(qū)域流動(dòng)首先對各省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)率產(chǎn)生較大影響。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司《2009年農(nóng)民工監(jiān)測報(bào)告》，［8］外出農(nóng)民工具有以下四個(gè)特點(diǎn):第一，從外出農(nóng)民工就業(yè)地域分布看，東部地區(qū)占62.5%，中部地區(qū)和西部地區(qū)分別只有17%和20.2%;第二，從外出農(nóng)民工中在外省務(wù)工者所占的比例來看，東部地區(qū)只有20.4%在外省務(wù)工，而中部和西部分別達(dá)到69.4%和59.1%;第三，從外出農(nóng)民工年齡分布看，16—25歲占41.6%，26—30歲占20%，31—40歲占22.3%，40—50 歲占11.9%，50歲以上的農(nóng)民工占4.2%;第四，從農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例看，東部、中部和西部分別為8.8%、5.2%和4.2%?？梢?，對于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動(dòng)力是凈流入的，而且外來務(wù)工者參保率較高，因而會“稀釋”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率;但是，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青壯年勞動(dòng)力是凈流出的，而且外來務(wù)工者參保率較低，因而會“抬高”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度贍養(yǎng)率。

各個(gè)省份制度贍養(yǎng)率變化的結(jié)果必然對人口輸出省和輸入省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生不同的財(cái)務(wù)影響。對經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的人口輸入省來說，外來工作人口不僅增加了當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)供給，對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說還增加了制度的繳費(fèi)收入，提高了人口輸入省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)支付能力。但對人口輸出省來說，情況則正好相反，其養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度收入、支付能力和資金流都受到很大負(fù)面影響，例如，2008年的一項(xiàng)研究顯示，［9］在2005年全國流動(dòng)人口1.47億、跨省流動(dòng)人口4779萬的條件下，東部10個(gè)人口輸入省養(yǎng)老保險(xiǎn)“多創(chuàng)造”了182億元的收入，而中部12個(gè)人口輸出省則少收入了120億元。雖然2009年末國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法的通知》(國辦發(fā)〔2009〕66號)，農(nóng)民工跨地域流動(dòng)時(shí)“便攜性損失”得到了一定的解決，但由于農(nóng)民工的流動(dòng)規(guī)模逐年擴(kuò)大，其對各省養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)影響仍不可忽視，對人口輸出省來說，“當(dāng)期財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)”便表現(xiàn)為資金流的收不抵支，而“長期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)”則主要表現(xiàn)在“回遷養(yǎng)老”等方面，其后果必將是大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付。

三、半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、趨勢與對策

14個(gè)省份和新疆兵團(tuán)合計(jì)15個(gè)統(tǒng)籌單位的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收不抵支，在32個(gè)統(tǒng)籌單位中占47%。那么，我們應(yīng)如何看待、評估這樣的現(xiàn)狀?一方面養(yǎng)老基金高速增長，一方面半數(shù)省份收不抵支，我們應(yīng)如何應(yīng)對如此復(fù)雜的局面?解決收不抵支省份造成的轉(zhuǎn)移支付的根本途徑是什么?隨著人口老齡化高潮的逼近和覆蓋面的不斷擴(kuò)大，這些省份將面臨的財(cái)務(wù)窘境是否能夠得到緩解?

(一)如何看待和評估半數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收不抵支的現(xiàn)狀

前述關(guān)于導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況失衡的4個(gè)因素(歷史債務(wù)、制度贍養(yǎng)率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流動(dòng)人口)是普遍存在的，小到一個(gè)縣，大到一個(gè)省，甚至一個(gè)國家，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力存在差異性，這是必然的。例如，即使在基金規(guī)模最大的廣東省也存在著十分明顯的失衡趨勢，粵北養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況十分糟糕，甚至需要補(bǔ)貼，而珠三角的財(cái)務(wù)狀況就非常好。關(guān)鍵在于基金的收支核算層級，即統(tǒng)籌層次的問題。在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡地區(qū)的“外在化”結(jié)果就越需要外部的財(cái)政補(bǔ)貼;相反，統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度失衡地區(qū)的“內(nèi)在化”結(jié)果就無需財(cái)政補(bǔ)貼。例如，如果目前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行的是全國水平的統(tǒng)籌層次，半數(shù)省份收不抵支的問題自然就被養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“內(nèi)在化”了，否則，收不抵支的半數(shù)省份就必須從制度以外獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。于是，半數(shù)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度收不抵支的事實(shí)，對于目前還沒有實(shí)現(xiàn)全國水平的統(tǒng)籌層次而言，就是有意義的了。它意味著，一方面，廣東等17個(gè)統(tǒng)籌單位積累的余額逐年提高，基金規(guī)模不斷膨脹，但卻不能用于橫向調(diào)劑;另一方面，15個(gè)收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))需要財(cái)政補(bǔ)貼，用于保證當(dāng)期養(yǎng)老金的發(fā)放。這就為財(cái)政帶來了壓力。但是，如果實(shí)現(xiàn)了全國統(tǒng)籌，15個(gè)收不抵支的省份(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))的資金缺口就可以在全國范圍內(nèi)予以“內(nèi)在化”，而無需財(cái)政補(bǔ)貼。

換言之，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡的四個(gè)因素是普遍存在的，養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)地區(qū)間失衡現(xiàn)象本來是正常的。如果在全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條件下，基金流由中央政府統(tǒng)一調(diào)配，地區(qū)間財(cái)務(wù)差距完全可以橫向拉平。但是，由于中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始終沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)差距便對財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。表5顯示，1998—2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼逐年增加，到2010年已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，占當(dāng)年年末1.54萬億元累計(jì)余額的2/3;占GDP比重逐年提高，從1998年占GDP的0.03%提高到2010年的0.57%。此外，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資效率低下，就意味著財(cái)政資金宏觀運(yùn)用效率低下，例如，2010和2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.6%的通脹率。

表5 1998—2010年中央和地方政府對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼(億元)

所以，半數(shù)省份收不抵支的事實(shí)意味著，提高統(tǒng)籌層次是非常重要的。所謂統(tǒng)籌層次，是指養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。雖然我們曾宣稱全國都實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，但事實(shí)上，只有4—5個(gè)省份的資金流收支核算層級實(shí)現(xiàn)了真正意義上的省級管理，而絕大部分養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次是縣、市級，全國的統(tǒng)籌單位大約2000多個(gè)。因此，雖然有關(guān)方面曾宣布說2012年將實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，①關(guān)于實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌和2012年實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的消息，見《2012年養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行全國統(tǒng)籌》，http://news.sina.com.cn/c/2008-12-23/140914924354s.shtml。但要在2012年實(shí)現(xiàn)資金流的全國水平的統(tǒng)籌管理，那是不可能的。

(二)如何解決半數(shù)省份收不抵支的問題

所謂解決半數(shù)省份收不抵支的問題，有兩層含義:一是指提高這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)支付能力。比如，擴(kuò)大覆蓋面，加強(qiáng)征繳力度，控制提前退休人數(shù)規(guī)模等等。毫無疑問，這些措施是杯水車薪，不能從根本上解決這些省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題。二是指解決半數(shù)省份收不抵支的根本途徑問題。很顯然，在不考慮財(cái)政補(bǔ)貼的情況下，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次是解決這些省份養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)可持續(xù)性的根本途徑。

就世界各國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度幾乎是唯一一個(gè)沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制度。實(shí)行全國統(tǒng)籌是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢，它不僅可以徹底解決養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)能力的區(qū)域差異與失衡問題，而且還可徹底解決參保人養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)和全國勞動(dòng)力流動(dòng)障礙?？梢哉f，統(tǒng)籌層次低下是當(dāng)今養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在很多問題的根源之一。

十幾年來，中央政府歷次頒發(fā)的規(guī)范性文件均對加快提高統(tǒng)籌層次提出要求。例如，早在1991年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》(國發(fā)33號)就指出，“尚未實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的地區(qū)，要積極創(chuàng)造條件，由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”。1997年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)26號)進(jìn)一步指出，“為有利于提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次和加強(qiáng)宏觀調(diào)控，要逐步由縣級統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過渡”。2005年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國發(fā)38號)指出，“在完善市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快提高統(tǒng)籌層次，實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，為構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場和促進(jìn)人員合理流動(dòng)創(chuàng)造條件”。

但是，二十多年過去了，目前城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與1991年頒發(fā)33號文時(shí)的統(tǒng)籌層次基本一樣，還是以市、縣統(tǒng)籌為主。統(tǒng)籌層次之所以始終沒有提高，主要原因有二:一是在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)中，社會統(tǒng)籌部分實(shí)行的是DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就越大，即統(tǒng)籌層次越高，就越不利于制度的財(cái)務(wù)平衡，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使收不抵支成為常態(tài);二是在“分灶吃飯”的財(cái)政體制下，統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府實(shí)際就成為最終的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，所以，為了調(diào)動(dòng)縣、市級政府的財(cái)政積極性和發(fā)揮他們的征繳作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣、市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。

總之，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)不變的條件下，統(tǒng)籌層次難以提高到全國水平，甚至目前就連省級也沒達(dá)到。所以，對收不抵支的省份來講，他們當(dāng)期的支付缺口只能由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以解決;進(jìn)而，養(yǎng)老基金的規(guī)模將繼續(xù)呈較快增長趨勢。因此，養(yǎng)老基金的保值增值壓力將與日俱增，改革養(yǎng)老基金投資體制，以最大限度地提高財(cái)政補(bǔ)貼資金的運(yùn)用效率迫在眉睫。

(三)未來養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡的發(fā)展趨勢

未來十幾年里，有兩個(gè)重要因素對養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況將產(chǎn)生重要影響:人口老齡化和覆蓋面的不斷擴(kuò)大。這兩個(gè)因素不但不會緩解各省養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡狀況，還會加劇地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡趨勢。

第一，人口老齡化將加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡趨勢

中國人口老齡化高峰正迎面而來。根據(jù)聯(lián)合國人口司的預(yù)測，2015年將是中國人口結(jié)構(gòu)變化的一個(gè)重要拐點(diǎn)(見圖4):這一年，15—64歲勞動(dòng)適齡人口規(guī)模達(dá)到峰值，為9.96億人，隨后便逐年減少:2025年為9.81億人，2035年9.09億人，2045年8.29億人，2055年減少到7.34億人。另一方面，65歲及以上老年人口規(guī)模則逐年增加，從2015年的1.30億，激增到2030年的2.29億和2045年的3.23億。

圖4 2000—2060年中國人口結(jié)構(gòu)變化預(yù)測(萬人)

在目前統(tǒng)賬結(jié)合制度結(jié)構(gòu)保持不變、統(tǒng)籌層次難以提高的前提下，老齡化發(fā)展趨勢對老年人口撫養(yǎng)比和制度贍養(yǎng)率本來就較高的收不抵支的那些省份來說將是雪上加霜，進(jìn)而將加劇當(dāng)前城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)狀況的失衡趨勢。同時(shí)，由于勞動(dòng)適齡人口絕對數(shù)量的減少，發(fā)達(dá)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入也將受到負(fù)面影響。

第二，擴(kuò)大覆蓋面的“機(jī)會窗口”難以緩解各省養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)失衡趨勢

一般來講，養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大可以部分緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)狀況的惡化趨勢，比如，存在基金缺口的省份可以通過擴(kuò)大覆蓋面的方式增加當(dāng)期繳費(fèi)收入，最終達(dá)到提高基金支付能力的目的。但通過圖5和前文圖3的比較可看到，2010年全國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的平均覆蓋率A和覆蓋率B雖然分別僅為56%和40%(見圖5)，擴(kuò)面的潛力很大，比如，2011年農(nóng)民工數(shù)量就高達(dá)2.53億人。［7］1可是，對一些收不抵支的省份而言，他們的覆蓋率不僅早已超過全國平均值，而且覆蓋率已經(jīng)很高(見圖3)，擴(kuò)面的空間不是很大，通過擴(kuò)大覆蓋面來提高養(yǎng)老基金支付能力的可能性很小。相反，倒是一些養(yǎng)老基金累計(jì)余額很高的省份卻享有較大的提高覆蓋率的潛力，尤其是農(nóng)民工主要集中在這些省份，他們成為擴(kuò)大覆蓋面的主要潛在對象。

換言之，未來若干年里存在著擴(kuò)大覆蓋面的“機(jī)會窗口”，在“窗口”最終閉合之前，隨著覆蓋率的不斷提高，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力將逐年提高，但卻不能縮小養(yǎng)老保險(xiǎn)基金“強(qiáng)省”與“弱省”之間的差距，反而存在著繼續(xù)拉大這個(gè)差距的趨勢。

圖5 1998—2010年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋率變化(%)

(四)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵在于改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)

目前，以統(tǒng)賬結(jié)合為制度特征的部分積累制已面臨進(jìn)退維谷的尷尬境地:就實(shí)行DC型積累制的賬戶部分來說，始于2001年的遼寧做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)工作于2009年停止了財(cái)政補(bǔ)貼，9年來累計(jì)做實(shí)的賬戶基金開始“松動(dòng)”被用于當(dāng)期養(yǎng)老金發(fā)放，［10-11］明顯違背了2000年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)方案的通知》(國發(fā)〔2000〕42號)關(guān)于“社會統(tǒng)籌基金不能占用個(gè)人賬戶基金”的規(guī)定，意味著以做實(shí)個(gè)人賬戶為標(biāo)志的部分積累制遇到了難以解決的轉(zhuǎn)型成本問題，統(tǒng)賬結(jié)合的制度架構(gòu)瀕于流產(chǎn)。就實(shí)行DB型現(xiàn)收現(xiàn)付制的統(tǒng)籌部分而言，面對地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，為防止陷入財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌層次難以提高，由此派生出諸多連環(huán)困難:全國范圍勞動(dòng)力自由流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)受到嚴(yán)重制約;養(yǎng)老保險(xiǎn)基金十分分散，2000多個(gè)統(tǒng)籌單位難以集中并建立起法人治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行市場化和國家化的投資，導(dǎo)致收益率低下;收不抵支的省份不得不進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，從而造成宏觀財(cái)政資金運(yùn)用低效;在全國范圍內(nèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額與個(gè)人賬戶記賬額相差無幾(例如，2010年空賬額1.7萬億，全國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額1.54萬億)，［3］32但卻不能用其做實(shí)個(gè)人賬戶，而任憑貶值，①關(guān)于養(yǎng)老基金貶值和投資體制改革的論述，見鄭秉文的兩篇文章:《推進(jìn)養(yǎng)老金投資體制改革迫在眉睫——養(yǎng)老金入市為何是大勢所趨(上)》(載《中國證券報(bào)》，2012年1月18日，第A05版);《養(yǎng)老金保值增值須改革投資體制——養(yǎng)老金入市為何是大勢所趨(下)》(載《中國證券報(bào)》，2012年1月20日，第A04版)。等等。

可以這樣認(rèn)為，目前由社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶簡單相加的部分積累制遇到了統(tǒng)籌層次低下的“死結(jié)”，如不對制度架構(gòu)進(jìn)行改造，上述統(tǒng)籌層次低下派生出來的諸多困難短期內(nèi)不可能得到解決。2007—2008年筆者曾受原勞動(dòng)和社會保障部委托完成一個(gè)課題，后來由于種種原因，這個(gè)十幾萬字的課題成果沒有公開發(fā)表，只在一部譯著中作為“譯者跋”發(fā)表了很少一部分。②關(guān)于該制度設(shè)計(jì)，詳見鄭秉文:《中國社保“名義賬戶”改革新思路——“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合(譯者跋)》，載譯著《名義賬戶制的理論與實(shí)踐——社會保障改革新思想》，羅伯特·霍爾茨曼、愛德華·帕爾默主編，鄭秉文等譯校，中國勞動(dòng)社會保障出版社，2009年2月。在這項(xiàng)研究中，筆者將“名義賬戶”(NDC)的基本原理應(yīng)用于現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合的制度框架之中，為保持現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，建議將目前社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶簡單相加的統(tǒng)賬結(jié)合改造成為“混合型”統(tǒng)賬結(jié)合，來解開這個(gè)“死結(jié)”。其具體政策含義是:

——將個(gè)人繳費(fèi)8%和單位繳費(fèi)20%全部劃入個(gè)人賬戶，歸個(gè)人所有，從而可一舉消除實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的來自地方政府的無限責(zé)任，進(jìn)而跨越“分灶吃飯”的財(cái)政體制障礙，克服地區(qū)發(fā)展不平衡的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，資金上解渠道一步到位，直接從目前的縣、市統(tǒng)籌提高到全國統(tǒng)籌水平;

——雇主和雇員雙方繳費(fèi)全部劃入個(gè)人賬戶并實(shí)行全國統(tǒng)籌之后，在待遇給付上，采取的是DC型積累制的記發(fā)公式，繳費(fèi)與收益是緊密相聯(lián)、多繳多得的精算中性關(guān)系，個(gè)人賬戶將成為養(yǎng)老金記發(fā)的唯一依據(jù);

——在全國統(tǒng)籌下，不僅半數(shù)省份收不抵支的資金缺口將被全國范圍的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)在化，而且，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)支付能力的差別將逐漸被完全精算中性的個(gè)人賬戶所替代;

——在融資方式上實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制即名義賬戶制(NDC)，不但無需轉(zhuǎn)型成本，而且經(jīng)測算，在未來60年里，基金累計(jì)規(guī)模始終在相當(dāng)于工資總額的8%以上，這意味著8%的個(gè)人賬戶已經(jīng)“做實(shí)”，部分積累制已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但無需量化到個(gè)人賬戶里，而是與沒有做實(shí)的部分進(jìn)行“混合管理”，個(gè)人賬戶中做實(shí)的部分與虛擬的部分混合起來;

——中央政府對養(yǎng)老基金實(shí)行多元化、市場化和國際化的集中投資管理體制，賬戶利率采取的不是“真實(shí)利率”，而是全國統(tǒng)一的、固定的8%的“公布利率”，這是一個(gè)具有相當(dāng)激勵(lì)作用的、類似銀行的制度設(shè)計(jì);

——參保人在退休之前實(shí)行的是模擬的DC型積累制;在退休之后則換算成一個(gè)終身的年金產(chǎn)品，資金來自現(xiàn)收現(xiàn)付的參保人繳費(fèi)。由于精算中性的制度設(shè)計(jì)跨越了空間上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別，所以，城鎮(zhèn)和農(nóng)村、企業(yè)和公務(wù)員事業(yè)單位均可實(shí)行同一個(gè)制度。

［1］勞動(dòng)和社會保障部，國家統(tǒng)計(jì)局.2002年度勞動(dòng)和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.(2005-12-14)［2012-03-28］http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=8a81f3f1314779a101314a86e7450406.

［2］史文芳.五項(xiàng)社?；鹄塾?jì)結(jié)余2.87萬億，養(yǎng)老保險(xiǎn)1.92萬億［EB/OL］.(2012-01-20)［2012-03-31］http://www.china.com.cn/news/2012-01/20/content_24453470.htm.

［3］鄭秉文.中國養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011［R］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2011.

［4］鄭秉文.中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展［R］.第五屆中歐社會保障高層圓桌會議上的報(bào)告，2010年.

［5］王曉軍.對中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的分析［J］.市場與人口分析，2002，8(2):26-29，18.

［6］劉昌平，殷寶明.中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)平衡與可持續(xù)性研究［J］.財(cái)經(jīng)理論與實(shí)踐，2011，32(1):19-24.

［7］國家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.(2012-02-22)［2012-03-25］http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20120222_402786440.htm.

［8］國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村司.2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告［EB/OL］.(2010-03-19)［2012-03-23］http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

［9］鄭秉文.改革開放30年中國流動(dòng)人口社會保障的發(fā)展與挑戰(zhàn)［J］.中國人口科學(xué)，2008，(5):2-17.

［10］楊華云，等.遼寧悄然啟動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金借支［N］.新京報(bào)，2009-12-23(A04).

［11］楊華云，等.遼寧500億元養(yǎng)老金投資收益低:借支，臨時(shí)措施還是制度轉(zhuǎn)向［N］.新京報(bào)，2009-12-23(A05).

(責(zé)任編輯:周成璐)

On China＇s Urban Employees＇Basic Endowment Insurance Fund——The Nature，Causes and Solutions for the imbalance of revenue and expenditure of the fund in half of Chinese provinces

ZHENG Bin-wen，SUN Yong-yong
(Center for International Social Security Studies，Chinese Academy of Social Sciences，100007 Beijing)

An anomaly in China＇s Urban Employees＇Basic Endowment Insurance System lies in the fact that in half of China＇s provinces，enterprises would be experiencing revenue-expenditure imbalance when financial subsidy is deducted from the basic endowment insurance fund despite ever greater payment power due to rapid fund increase.The great difference among provinces in financial situation can be explained in terms of historical liabilities，system maintenance rate，economic development level，and spatial distribution of labor mobility.Overall planning of the fund at the national level would be the ultimate solution for this asymmetry in half of China＇s provinces.It would help to cover current payment shortfall in 14 provinces because the shortfall can be"internalized"by the rapid increase and unprecedentedly strong payment power of the fund itself.However，overall planning at the national level might entail moral hazard and adverse choice，thus incurring major financial risks for the endowment insurance system.That is why planning at the county or city level remains the standard practice while provincial-level planning is implemented only in four to five provinces.Based on this understanding，the imbalance in half of China＇s provinces can only be redressed with financial transfer payment，which would result in steady increase of the insurance fund on the one hand，and low investment return for the financial capital on the other，due to the outmoded investment system and low rate of return.Therefore，it is urgent to reform the investment system of the endowment insurance fund.

Reform of the Pension Fund，Reform of the Urban Employees＇Basic Endowment Insurance，capital shortfall，financial risks

10.3969/j.issn 1007-6522.2012.03.001

D912.6

A

1007-6522(2012)03-0001-16

2012-04-05

鄭秉文(1955-)，男，遼寧鞍山人。中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所所長、世界社保研究中心主任，研究員、博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究方向:世界經(jīng)濟(jì)、西方經(jīng)濟(jì)學(xué)、福利國家、社會保障等。