管縣市志要寫到縣

梁濱久

管縣市志是否要寫到縣以及如何處理與屬縣縣志的關(guān)系問題，方志界曾展開過熱烈討論。1986年9月中國地方志協(xié)會在天津召開的第三次學(xué)術(shù)年會上，有兩種不同意見：一種意見主張，市管縣的市志，一定要寫到縣。不寫縣就不是一個完整的行政區(qū)域，就不能反映市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制變化，就難以體現(xiàn)城市功能的擴大，顯示不出城市的中心作用和吸引力。另一種主張認為，市志不必寫到縣。因為市區(qū)（包括城區(qū)和郊區(qū)）在修志，縣也在修志，縣情主要是由縣志來寫，市志寫到縣，勢必造成內(nèi)容龐雜，顯示不出城市的優(yōu)勢與特點，勢必同縣志內(nèi)容重復(fù)，勢必增大工作量，拖延市志成書的時間，至于城市的中心作用和吸引力，不在于縣，而在于城區(qū)，要反映城市的中心作用和吸引力，只有記述好城區(qū)才有可能。（1）

1986年12月，胡喬木在全國地方志第一次工作會議閉幕式上的講話中，就管縣市志和屬縣縣志如何編寫的問題發(fā)表了意見，他說：“如果是一部完整的市志，它就不得不把所轄的各縣都列在里面；同時，它所屬各縣如果又另修志，那么，這兩者之間工作怎樣銜接，體例上怎樣協(xié)調(diào)？如果處理不好，會不會造成人力、物力上的浪費？會不會發(fā)生重復(fù)，甚至矛盾，這個問題現(xiàn)在不能說出什么具體意見，希望各地對這個問題能夠好好考慮一下，怎樣把這兩者的關(guān)系處理好。”（2）可能是胡喬木在講話前了解了討論情況才講了這番話的，顯然他是主張寫一部包括屬縣內(nèi)容的“完整的市志”，并且希望全國方志界好好考慮怎樣處理好管縣市志與屬縣縣志的關(guān)系。

筆者是贊成胡喬木的意見和中國地方志協(xié)會第三次學(xué)術(shù)會議上前一種意見的，理由如下：

一、從法律法規(guī)層面來看?！兜胤街竟ぷ鳁l例》第三條說：“地方志書，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻……地方志分為：?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編纂的地方志，設(shè)區(qū)的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）編纂的地方志?！边@是說，全國規(guī)劃的省、市、縣三級地方志書，都是記述“本行政區(qū)域”全面系統(tǒng)情況的。而《條例》共有“本行政區(qū)域”字樣7處，“縣級以上行政區(qū)域”字樣5處，總共提到“行政區(qū)域”12處。這么強調(diào)“行政區(qū)域”是值得重視的，可以說，管縣市和所管的區(qū)、縣各自構(gòu)成相對獨立的行政區(qū)域，城市是區(qū)的集合，不是獨立行政區(qū)域。非獨立行政區(qū)域也可修志，如編纂某某市的城市志，但它不在三級規(guī)劃志書范圍內(nèi)，也不能替代該市市志。

對“行政區(qū)域”我們?nèi)绾卫斫?？《中華人民共和國憲法》第三十條指出：“中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：（一）全國分為省、自治區(qū)、直轄市；（二）省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；（三）縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市?！睘槭裁匆M行行政區(qū)域劃分？《中華人民共和國憲法通釋》一書解釋說：“行政區(qū)域劃分又稱行政區(qū)劃，是指國家為了便于實現(xiàn)行政管理，依據(jù)政治、經(jīng)濟、民族以及歷史地理條件的不同，將自己的領(lǐng)土劃分為若干行政區(qū)域，設(shè)置相應(yīng)的政權(quán)機關(guān)包括人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院，實施國家的各項統(tǒng)治權(quán)。行政區(qū)劃的基本特點，一是要有一定范圍的領(lǐng)土；二是要有一定數(shù)量的人口；三是要設(shè)立相應(yīng)的政權(quán)機關(guān)，在本行政區(qū)域內(nèi)行使管理職權(quán)?！保?）這就是說，劃分行政區(qū)域是為了便于行使行政管理職權(quán)，實施國家的各項統(tǒng)治權(quán)。這么大的中國，不可能都由中央政府來管，必須分幾個層次來行使管理權(quán)。劃分市一級行政區(qū)域?qū)哟危褪墙o了市在這個行政區(qū)域里的行政管理職權(quán)，反過來說，市的行政管理職權(quán)所及的地方就是市的行政區(qū)域。編纂管縣市志不記述包括縣的整個區(qū)域，只記述城市（包括城區(qū)和郊區(qū)），這就是說市的行政管理職權(quán)只及城市，而不是管轄到縣，這顯然是說不通的，也違背《條例》所指出的地方志書全面系統(tǒng)地記述“本行政區(qū)域”情況的規(guī)定。

二、從市管縣體制的歷史來看。我國的市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制萌發(fā)于市制創(chuàng)立不久，1926年漢口市（今武漢一部分）轄漢陽縣，開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制先河。到1949年底，我國有無錫（領(lǐng)導(dǎo)無錫縣）、徐州（領(lǐng)導(dǎo)銅山縣）、蘭州市（領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣）實行市管縣體制。此后，北京、天津、旅大（今大連）、本溪、杭州、重慶、貴陽、昆明等市曾實行過市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。除旅大市領(lǐng)導(dǎo)過2個縣外，一般一個市只領(lǐng)導(dǎo)一個縣。從1958年開始，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴大，至1958年底，已有29個市領(lǐng)導(dǎo)118個縣、2個自治縣，代管2 個縣級市，幾乎所有的直轄市、省會、大城市都實行了市管縣體制。1959年9月17日，全國人大常務(wù)委員會通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，以法律的形式肯定了市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。到1960年底，全國共有48個市領(lǐng)導(dǎo)234個縣、自治縣，代管6 個縣級市。60年代初經(jīng)濟困難時期，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進入低潮。1965年底僅剩25個市領(lǐng)導(dǎo)78個縣、1個自治縣。70年代后，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制又逐漸復(fù)蘇?？梢娫诟母镩_放前市管縣體制起起伏伏并不穩(wěn)定。在這種情況下管縣市志涉及縣的內(nèi)容怎么辦沒有引起注意，情有可原。

1982年，中共中央（1982）51號文件中向全國發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市管縣體制的指示。當(dāng)年先在江蘇試點，1983年開始在全國試行。由此開始大規(guī)模實行市管縣體制的歷程。到1994年底，除海南省外，大陸各省自治區(qū)、直轄市都試行了市管縣體制，共有196個市領(lǐng)導(dǎo)741個縣、31個自治縣和9個旗、2個特區(qū)，代管240個縣級市。

由于第一輪社會主義新市志編修開始不久中共中央才發(fā)布實行市管縣體制的指示，在市管縣體制剛剛實行還沒有積累起足夠經(jīng)驗的時候，方志界對如何編寫管縣市志以及如何處理與屬縣縣志的關(guān)系存在爭議，是很正常的。到現(xiàn)在，實行市管縣體制已經(jīng)過去30年，管縣市的中心地位和主導(dǎo)作用得到較好發(fā)揮，城鄉(xiāng)一體化聯(lián)系已很密切，編寫包括屬縣內(nèi)容的市志已基本形成共識，在近一二十年不同意見雖有但很少了。筆者所知山東、浙江等省都是編寫全市域的志書，手頭的泰安、淄博、三門峽、龍巖等管縣市續(xù)志均是編寫全市域志。在這種情況下，不顧市管縣體制的大量實踐和市縣已建立起多層次、多渠道密切聯(lián)系的事實，還僅編寫城市志，就有點不合時宜了。