淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)集中核算的改革

長(zhǎng)春市寬城區(qū)蘭家鎮(zhèn)政府 孫向華

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)集中核算的管理模式基本分為三種，第一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中心(后文統(tǒng)一簡(jiǎn)稱(chēng)為鄉(xiāng)財(cái)中心)設(shè)在會(huì)計(jì)核算中心，由會(huì)計(jì)核算中心實(shí)行統(tǒng)一管理，統(tǒng)一辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)，實(shí)行“統(tǒng)一管理、集中支付、分戶核算”；第二種模式是單獨(dú)設(shè)立鄉(xiāng)財(cái)中心，與會(huì)計(jì)核算中心平行運(yùn)行；第三種模式是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域分片設(shè)立若干個(gè)中心，分別辦理所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)務(wù)收支核算。

會(huì)計(jì)集中核算是 “鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革的主要特點(diǎn)。采用會(huì)計(jì)集中核算模式，基本適應(yīng)目前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重匱乏、財(cái)務(wù)管理水平低下、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)松散的現(xiàn)狀，它集合了賬戶統(tǒng)設(shè)、集中支付的優(yōu)點(diǎn)，直接控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出關(guān)，是鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管的主要內(nèi)容和手段。在行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算工作中積累的豐富的經(jīng)驗(yàn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算有著許多共同之處，學(xué)習(xí)和借鑒成功經(jīng)驗(yàn)是實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管的優(yōu)勢(shì)所在。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)集中核算改革的主要特點(diǎn)與取得成效

(一)從源頭上規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出

改革前，相當(dāng)一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理很不規(guī)范，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所雙重管理的特殊性，決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的軟化和監(jiān)督的乏力，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政預(yù)算流于形式，對(duì)超預(yù)算的開(kāi)支沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的審批程序，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔　?，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)管乏力的真實(shí)寫(xiě)照，同時(shí)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出順序本末倒置，支出重點(diǎn)主要保證領(lǐng)導(dǎo)的差旅費(fèi)、接待費(fèi)等，而在工資、社保繳費(fèi)、機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)等必保支出方面卻始終留有硬缺口。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”改革后，實(shí)行了賬戶統(tǒng)一設(shè)置、統(tǒng)一管理、集中核算；統(tǒng)一票據(jù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線；資金使用實(shí)行指標(biāo)管理、總額控制、分月核撥，集中支付，嚴(yán)格明確支出順序，嚴(yán)格公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以保證工資等重點(diǎn)支出及時(shí)到位，可以遏制“職務(wù)消費(fèi)”，控制非生產(chǎn)性支出，規(guī)范支出行為，確?；鶎咏M織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)會(huì)計(jì)集中核算有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)壓力

大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政總量和增量有限，收入后勁不足，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可用財(cái)力明顯下降，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政歷年滾存赤字難以縮小。這些問(wèn)題的存在，說(shuō)明實(shí)行縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革的重要性、必要性和緊迫性，積極推行鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管，能規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算后，各中心對(duì)政府日常運(yùn)行、康莊公路、扶貧、高速公路等各類(lèi)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分賬核算，有效地防止了資金被擠占和挪用。采取專(zhuān)項(xiàng)資金和經(jīng)常性資金分開(kāi)核算，同時(shí)在報(bào)銷(xiāo)審核時(shí)，加強(qiáng)了資金的審核，保證不出現(xiàn)收支赤字，杜絕了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的進(jìn)一步擴(kuò)大。

(三)會(huì)計(jì)集中核算規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)行為

一是強(qiáng)化會(huì)計(jì)監(jiān)督職能，促進(jìn)財(cái)務(wù)收支規(guī)范化。鄉(xiāng)財(cái)中心通過(guò)建立工作規(guī)程，加強(qiáng)支出監(jiān)管，有效防止了財(cái)務(wù)收支中的各種違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)原始憑證的審核，以前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣泛存在的“白條”少了，支出規(guī)范了。二是統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，提高了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。分散核算時(shí)，由于各單位會(huì)計(jì)力量參差不齊，易產(chǎn)生核算不規(guī)范、賬目混亂、會(huì)計(jì)信息失真的現(xiàn)象。集中核算后，統(tǒng)一的核算口徑，確保了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。三是規(guī)范了個(gè)人收入分配，杜絕亂發(fā)錢(qián)物的行為。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資、獎(jiǎng)金、福利全部納入中心發(fā)放，加強(qiáng)了監(jiān)督，增加了個(gè)人收入的透明度，一定程度上杜絕了亂發(fā)錢(qián)物的情況發(fā)生。

(四)提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平，彌補(bǔ)了財(cái)務(wù)管理漏洞

實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算，有效地防止了專(zhuān)項(xiàng)資金被移用，專(zhuān)項(xiàng)資金能更好地用于為民辦實(shí)事和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)起到了重要作用。實(shí)行集中核算后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)廉潔自律意識(shí)顯著增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)費(fèi)支出審批時(shí)，自覺(jué)嚴(yán)格把關(guān)，減少了不合理支出，保證了人員和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等基本支出。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政會(huì)計(jì)集中核算改革需要改進(jìn)與解決的問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)管理存在的普遍問(wèn)題近年來(lái)，隨著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)收支的標(biāo)準(zhǔn)管理，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以較好地執(zhí)行國(guó)度財(cái)經(jīng)法規(guī)，樹(shù)立健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，監(jiān)視限制機(jī)制比擬完善。但是，財(cái)務(wù)審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)有局部鄉(xiāng)鎮(zhèn)在不同水平上財(cái)經(jīng)法規(guī)認(rèn)識(shí)淡薄，有法不依、有令不行、有章不循．財(cái)務(wù)管理工作抓而不實(shí)、管而不嚴(yán)，財(cái)務(wù)根底工作單薄，違規(guī)問(wèn)題普遍存在。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理職能弱化。

為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本運(yùn)轉(zhuǎn)，縣財(cái)政將原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多支出項(xiàng)目上收，實(shí)行縣財(cái)政直發(fā)和國(guó)庫(kù)集中支付，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)質(zhì)上實(shí)行了 “統(tǒng)收統(tǒng)支”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的支出管理，支出范圍變窄，預(yù)算調(diào)控余地變小。特別是隨著“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的實(shí)施，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)，實(shí)行預(yù)算代編、賬戶統(tǒng)設(shè)、收支統(tǒng)管后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已不是嚴(yán)格意義上的一級(jí)財(cái)政預(yù)算。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)涉農(nóng)資金監(jiān)管乏力

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，涉農(nóng)補(bǔ)助資金不斷增多，但這些資金分屬于財(cái)政、民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、計(jì)生等多個(gè)部門(mén)，資金分散，多頭管理，難以全方位監(jiān)管。特別是當(dāng)前由于災(zāi)后重建項(xiàng)目的集中實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督任務(wù)更加繁重。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，支出壓力大，容易誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占、截留、挪用各種專(zhuān)項(xiàng)資金，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由于機(jī)構(gòu)不健全，設(shè)置的崗位難以履行內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)，造成監(jiān)督乏力。

三、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)集中核算改革的幾點(diǎn)思考與建議

(一)集中收付

鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)稅收收入、罰沒(méi)款收入等直接繳入縣級(jí)國(guó)庫(kù)；預(yù)算外收入、其他收入直接繳入縣財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶，實(shí)行“收支兩條線”管理；體制結(jié)算收入、補(bǔ)助收入、撥入專(zhuān)款、各種往來(lái)款全部繳入結(jié)算賬戶。備用金存折戶只用于接受來(lái)自結(jié)算賬戶的撥款和支付零星辦公用品的購(gòu)置、差旅費(fèi)報(bào)銷(xiāo)等小額費(fèi)用的開(kāi)支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬、匯兌等業(yè)務(wù)和經(jīng)費(fèi)收支、往來(lái)等由縣預(yù)算會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一辦理。

(二)強(qiáng)化支出管理

依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章的要求，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度，根據(jù)預(yù)算支出指標(biāo)統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項(xiàng)資金，控制監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)預(yù)算收支，嚴(yán)格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)部經(jīng)費(fèi)審批程序和審報(bào)制度，嚴(yán)格控制開(kāi)支范圍和開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，不得超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)支。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部各項(xiàng)考核獎(jiǎng)懲管理，獎(jiǎng)金津貼發(fā)放必須有依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、額度，從嚴(yán)控制。

(三)統(tǒng)一審核標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范支出，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本職能正常履行

作為鄉(xiāng)財(cái)中心，必須要做好三個(gè)方面的基本工作。第一方面是制定統(tǒng)一合理的審核支付標(biāo)準(zhǔn)，使各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資金使用、支付過(guò)程中接受統(tǒng)一、透明、公開(kāi)的審核支付標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)控。第二方面是制定合理的支付順序。明確資金使用所要保證的重點(diǎn)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資正常發(fā)放，保證機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證重點(diǎn)項(xiàng)目順利完成。第三方面是加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目支出與人員支出控制與管理。對(duì)于項(xiàng)目資金，嚴(yán)格實(shí)行指標(biāo)管理，加強(qiáng)績(jī)效跟蹤反饋工作，保證資金按預(yù)算如實(shí)用于項(xiàng)目本身，不被擠占和挪用。對(duì)于人員支出，應(yīng)本著公平、合理的原則，適當(dāng)實(shí)行個(gè)人收入調(diào)節(jié)政策，防止人員支出過(guò)快增長(zhǎng)，防止互相攀比。把有限的資金更多的用于重點(diǎn)項(xiàng)目，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事業(yè)。通過(guò)鄉(xiāng)財(cái)中心的日常監(jiān)控，保證財(cái)政資金的有效使用，有效遏制新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)，再配以相應(yīng)的財(cái)政鼓勵(lì)政策，結(jié)合農(nóng)村綜合改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，逐步解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷年政府性債務(wù)，化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。

(四)鄉(xiāng)財(cái)中心與會(huì)計(jì)核算中心在政策把握上有待統(tǒng)一，監(jiān)督力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)

對(duì)于兩個(gè)中心平行運(yùn)行的縣，兩個(gè)中心的業(yè)務(wù)管理未歸口同一部門(mén)，容易造成執(zhí)行政策寬嚴(yán)不夠統(tǒng)一，支出標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一。鄉(xiāng)財(cái)中心成立時(shí)間晚，在制度建設(shè)、內(nèi)部控制、支出標(biāo)準(zhǔn)等方面都需進(jìn)一步健全，在支出控制、消化赤字及負(fù)債、控制隱性赤字等方面尚未很好地發(fā)揮作用，財(cái)務(wù)參謀職能還很弱，監(jiān)督盲區(qū)依然存在。對(duì)支出憑證的合法性、合理性、真實(shí)性的審核還需進(jìn)一步加強(qiáng)與深入。

農(nóng)村財(cái)政管理特別是“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作，有了良好的開(kāi)端，成效初現(xiàn)。由于縣級(jí)財(cái)政困難，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障程度低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解難等問(wèn)題。同時(shí)，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作涉及的管理范圍廣，尤其是資金分散財(cái)政內(nèi)部多個(gè)業(yè)務(wù)股室，在磨合協(xié)調(diào)上，增加了工作量。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快的發(fā)展，必須大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐作用和帶農(nóng)功能，促進(jìn)全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。就要切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的困難和問(wèn)題。以當(dāng)前運(yùn)行方式為基礎(chǔ)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和借鑒其他縣市的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，注重協(xié)調(diào)，創(chuàng)新工作，以新的面貌、新的姿態(tài)順應(yīng)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的新形勢(shì)，以新的思路、新的措施落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)的新要求，以新的精神、新的作風(fēng)促進(jìn)農(nóng)村財(cái)政管理上新臺(tái)階！

[1]樊忠達(dá),陳熾.關(guān)于汝城縣公共財(cái)政取向改革情況的調(diào)查.地方財(cái)政研究2005

[2]蔣斌.我國(guó)縣級(jí)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展研究.重慶大學(xué)博士論文.2008

[3]李少民.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能履行中現(xiàn)存問(wèn)題及對(duì)策——以三門(mén)峽市為例.地方財(cái)政研究2010