我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制存在的問(wèn)題及其完善措施

　　摘要：近些年來(lái)，礦難頻繁發(fā)生，煤礦安全問(wèn)題已經(jīng)成為社會(huì)公眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一，同時(shí)也暴露出我國(guó)現(xiàn)有的煤礦安全監(jiān)察體制存在一些不足之處。文章通過(guò)對(duì)煤礦安全監(jiān)察的內(nèi)涵進(jìn)行闡釋?zhuān)?duì)我國(guó)煤礦安全體制在煤礦安全監(jiān)察主體和煤礦安全監(jiān)察立法兩方面存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，提出完善煤礦安全監(jiān)察體制的幾點(diǎn)措施以滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。
　　關(guān)鍵詞：煤礦安全 安全監(jiān)察 監(jiān)察體制
　　中圖分類(lèi)號(hào)：F247 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004—4914（2012）06—241—02
　　煤炭占我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)的約70%左右，是我國(guó)重要的一次能源，該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展關(guān)系到我國(guó)的經(jīng)濟(jì)命脈，為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展提供重要的能源保障。然而不容忽視的是，近些年來(lái)，礦難頻繁發(fā)生，煤礦安全問(wèn)題已經(jīng)對(duì)國(guó)民的生命安全、財(cái)產(chǎn)安全和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生很大的影響。因此需要建立科學(xué)有效的煤礦安全監(jiān)察體制來(lái)保障依法辦礦、依法治礦和安全生產(chǎn)。
　　一、我國(guó)煤礦安全監(jiān)察的基本內(nèi)涵
　　煤礦安全是煤礦企業(yè)不容忽視的工作，因此做好煤礦安全監(jiān)察工作是至關(guān)重要的。所謂的煤礦安全監(jiān)察是指國(guó)家任命和指派有相應(yīng)資質(zhì)的安全監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢查人員，代表國(guó)家對(duì)各級(jí)政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、生產(chǎn)組織及工作人員執(zhí)行國(guó)家《安全生產(chǎn)法》及其有關(guān)法規(guī)、條例和標(biāo)準(zhǔn)情況進(jìn)行監(jiān)督、糾正和懲戒，以防止和減少安全事故，保障人民群眾的財(cái)產(chǎn)和安全。
　　二、我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制目前存在的問(wèn)題
　　科學(xué)的、可行性強(qiáng)的煤礦安全監(jiān)察體制是管理和調(diào)節(jié)煤礦安全生產(chǎn)運(yùn)行的指揮棒，為煤礦安全生產(chǎn)提供制度保障。結(jié)合近些年來(lái)發(fā)生的特大重大礦難事件，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的煤礦安全監(jiān)察體制進(jìn)行反思，我國(guó)現(xiàn)行煤礦安全監(jiān)察體制仍存在以下不足之處。
　　（一）安全監(jiān)察體制主體存在重復(fù)性
　　多元化的管理機(jī)制是我國(guó)的煤礦安全監(jiān)察體系一個(gè)比較突出的特點(diǎn)，主要是由國(guó)家的煤礦安全監(jiān)察與地方煤礦安全監(jiān)察共同監(jiān)管（省、地市分別都設(shè)有安監(jiān)局、煤監(jiān)局、煤炭工業(yè)局，縣一級(jí)設(shè)有安監(jiān)局、煤炭局），最后由企業(yè)的相關(guān)人員負(fù)責(zé)監(jiān)管。國(guó)家的安全監(jiān)察局與各個(gè)省的監(jiān)察分局之間相互監(jiān)察、相互監(jiān)督，若發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)上報(bào)，并及時(shí)下發(fā)整改通知。
　　這些部門(mén)分別依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》、《安全生產(chǎn)法》、《煤炭法》的規(guī)定，對(duì)煤礦業(yè)進(jìn)行安全工作監(jiān)察，這種組織機(jī)構(gòu)之間的重疊，如果不能得到有效的協(xié)調(diào)，難以形成合力，容易產(chǎn)生職能交叉、權(quán)責(zé)不分明等問(wèn)題。遇到煤礦事故問(wèn)題，機(jī)構(gòu)之間相互指責(zé)，相互推卸責(zé)任，一旦發(fā)生重大的礦難，整個(gè)地區(qū)甚至整個(gè)省所有的煤礦產(chǎn)業(yè)全部停業(yè)整頓，此種治標(biāo)不治本的安全管理模式，起不到根治事故的效果。馬克思曾經(jīng)說(shuō)過(guò)“為了100%的利潤(rùn)，有人敢踐踏一切人間的法律；為了300%的利潤(rùn)，有人就敢犯任何罪行甚至上絞架的危險(xiǎn)?！辈簧倜旱V企業(yè)的老板會(huì)受到追求高額利潤(rùn)目標(biāo)的驅(qū)使，無(wú)視法律、漠視生命，AEaquly2wn0OZynDTmPhIQ==在整頓檢查期間偷偷生產(chǎn)，容易造成更多安全事故的發(fā)生。
　　另外，組織機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性，國(guó)家安全監(jiān)察局和地方政府對(duì)各地煤礦安全監(jiān)察局進(jìn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)和雙重監(jiān)督，地方政府出于一些特殊的利益關(guān)系或者對(duì)局部利益的考慮，會(huì)影響其在執(zhí)法過(guò)程中的抉擇，進(jìn)而影響執(zhí)法的嚴(yán)肅性和結(jié)果的公正性。
　　（二）我國(guó)煤礦安全監(jiān)察立法上的缺失
　　雖然我國(guó)在煤礦安全立法方面的工作起步較晚，但經(jīng)過(guò)法律學(xué)者和廣大群眾幾十年的努力，從形式上，我國(guó)已經(jīng)形成較為完善的煤礦安全法律體系，如國(guó)家有關(guān)安全生產(chǎn)方面的法律《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》、《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國(guó)煤炭法》、《中華人民共和國(guó)礦山安全法》、《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》等，還有《中華人民共和國(guó)煤礦安全監(jiān)察條例》、《中華人民共和國(guó)礦山安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)，還包括一些地方性法規(guī)以及國(guó)家煤礦安全監(jiān)察總局和一些直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布的關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的部門(mén)規(guī)章。但是，由于多種原因，這一法律體系仍存在著諸多問(wèn)題有待于進(jìn)一步完善。
　　1.立法指導(dǎo)思想較落后。貫穿我國(guó)全部立法活動(dòng)的基線(xiàn)和準(zhǔn)則就是立法原則和立法指導(dǎo)思想。建國(guó)初期，我國(guó)立法指導(dǎo)思想奉行“宜粗不宜細(xì)、原則化、概括化”，在一定程度上推動(dòng)了我國(guó)法律體系的全面建設(shè)，使得政治，經(jīng)濟(jì)、文化、生活等方面形成有法可依的局面。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明漸漸暴露出這種立法指導(dǎo)思想的滯后性，相關(guān)法條之間缺乏系統(tǒng)性和條理性。而煤礦安全涉及到人與人之間、人與自然之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，是一個(gè)復(fù)雜的體系，因此，在當(dāng)前注重依法治國(guó)和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的形勢(shì)下，我國(guó)在煤礦安全立法上需要具有前瞻性、科學(xué)性和針對(duì)性的立法指導(dǎo)思想。
　　2.法律可操作性較弱。部分法律的規(guī)定過(guò)于理想化和原則化，不切合實(shí)際，如《安全生產(chǎn)法》第90條“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的從業(yè)人員不服從管理，違反安全生產(chǎn)規(guī)章制度或者操作規(guī)程的，由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位給予批評(píng)教育，依照有關(guān)規(guī)章制度給予處分；造成重大事故，構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任”，但是對(duì)于此處的重大事故如何界定，對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)違法行為達(dá)到何種程度構(gòu)成犯罪等問(wèn)題，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于違反煤礦安全規(guī)定施行行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)也不具體，如《煤礦安全監(jiān)察行政處罰暫行辦法》第37條規(guī)定“煤礦井下采掘作業(yè)，未按照作業(yè)規(guī)程的規(guī)定管理頂幫，露天未按照設(shè)計(jì)規(guī)定，進(jìn)行采剝作業(yè)，對(duì)深部或臨近井巷造成危害的，由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，可以處2萬(wàn)元以下的罰款”。關(guān)于未按照作業(yè)規(guī)定的頂幫現(xiàn)象，不同面積的處罰如100平米和1平米是否相同？在現(xiàn)實(shí)中對(duì)于如何處理這些問(wèn)題就存在著相當(dāng)?shù)碾y度，難以把握處罰的尺度；煤礦安全是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，而我國(guó)的《礦山安全法》只有50條，遇到實(shí)際問(wèn)題的時(shí)候只能依據(jù)勞動(dòng)部的《實(shí)施條例》和各省的《實(shí)施辦法》這些下位法，當(dāng)上位法與下位法出現(xiàn)沖突時(shí)，知法和守法都難以適從。
　　3.自由裁量空間較大。對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)違法行為進(jìn)行罰款的行政處罰，由于對(duì)于罰金的具體數(shù)額規(guī)定不夠詳細(xì)、不夠具體，因此執(zhí)法尺度不一致，自由裁量的空間較大。違法行為相同但是處理結(jié)果卻不相同，造成執(zhí)法的隨意性，影響執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。
　　三、完善我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制的措施
　　科學(xué)的煤礦安全監(jiān)察體系是貫徹落實(shí)煤礦安全領(lǐng)域依法治國(guó)的基本方略，是促使煤礦安全生產(chǎn)的重要措施。針對(duì)上面對(duì)我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制上的問(wèn)題進(jìn)行分析，筆者對(duì)于完善我國(guó)煤礦安全監(jiān)察體制提出以下幾點(diǎn)建議措施。
　?。ㄒ唬┙∪踩O(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置
　　1.健全安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置。用委托代理的關(guān)系來(lái)對(duì)我國(guó)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行詮釋?zhuān)旱V安全監(jiān)察的委托人是國(guó)家安全監(jiān)察局，代理人是各類(lèi)安全監(jiān)察員，顧客是煤礦。從委托人——代理人——顧客的關(guān)系上看，不難看出，存在著代理人過(guò)多的問(wèn)題，既有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局的安監(jiān)人員，又有煤礦安全監(jiān)察局的安監(jiān)人員，還有煤礦工業(yè)局的安檢人員，對(duì)于這種多重代理的現(xiàn)象產(chǎn)生出的職能交叉、監(jiān)管缺位，需要重新建立委托代理人與顧客之間的關(guān)系。在煤礦安全問(wèn)題上，不管是國(guó)家安全監(jiān)察還是地方安全監(jiān)察，政府的主要職能是對(duì)煤礦安全生產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督檢查，都是在進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察的工作，區(qū)別就在于一個(gè)是重點(diǎn)檢查、專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察和定期監(jiān)察，一個(gè)是對(duì)日常的生產(chǎn)操作進(jìn)行監(jiān)察，而對(duì)于煤礦安全生產(chǎn)的日?；竟芾韯t是煤礦企業(yè)自身的工作。因此，建議對(duì)監(jiān)察資源進(jìn)行整合，撤銷(xiāo)省、市、縣的煤炭工業(yè)管理局，將煤炭局的服務(wù)職能和提供生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)的職能交由中介機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行有償服務(wù)，煤炭局原有的安全監(jiān)察職能由煤礦安全監(jiān)察局來(lái)完成，進(jìn)而將安全監(jiān)察主體也進(jìn)行整合。
　　2.將現(xiàn)在的三級(jí)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)延伸到四級(jí)，即設(shè)立縣級(jí)煤監(jiān)局，各級(jí)煤監(jiān)局隸屬于各級(jí)安監(jiān)局，統(tǒng)一在安監(jiān)局的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，有利于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作。這樣對(duì)于煤礦安全的監(jiān)察，從中央、省、市、縣只有一個(gè)監(jiān)察部門(mén)，建立起統(tǒng)一、權(quán)威、高效的國(guó)家安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，可以避免因監(jiān)察主體的重復(fù)而導(dǎo)致職能交叉、多重執(zhí)法。
　?。ǘ┩晟泼旱V安全監(jiān)察立法
　　1.公民生命權(quán)人憲。生命權(quán)是作為一個(gè)人所應(yīng)享有的最根本的權(quán)利，是建設(shè)法治社會(huì)的理性和道德基礎(chǔ)。對(duì)于生命權(quán)的價(jià)值，世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家或個(gè)人會(huì)公然持否定的態(tài)度，但現(xiàn)實(shí)生活中漠視生命權(quán)、侵害生命權(quán)甚至剝奪生命權(quán)的現(xiàn)象是大量存在的。因此在國(guó)家的立法體系、政策的制定，法律制度的具體運(yùn)行操作過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人的尊嚴(yán)和生命權(quán)的價(jià)值進(jìn)行關(guān)注。
　　我國(guó)現(xiàn)行的1982年《中華人民共和國(guó)憲法》第42條規(guī)定：“加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”，是有關(guān)安全生產(chǎn)最高法律效力的規(guī)定，但是這一規(guī)定只是從政府的角度出發(fā)，使公民生命權(quán)這一至高無(wú)上的人權(quán)得到高度重視。安全法應(yīng)從公民權(quán)利的角度進(jìn)一步加以明確，從而使煤礦安全生產(chǎn)法在價(jià)值取向上以憲法為根據(jù)，立法貫穿“以人為本”的理念，將立法的核心放在保障公民生命權(quán)上來(lái)。
　　2.提高煤礦安全監(jiān)察法律的可操作性。2000年以前，煤礦安全生產(chǎn)方面的主要法律依據(jù)是《礦山安全法》和《煤炭法》，確立了新的煤礦安全監(jiān)察體制后，當(dāng)時(shí)的法律法規(guī)呈現(xiàn)出明顯的滯后性，法律法規(guī)之間也存在著矛盾，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法主體，對(duì)于該種情況，建議盡快修訂上位法與下位法相矛盾的法律法規(guī)，以法律的形式明確執(zhí)法主體。如果出現(xiàn)矛盾，根據(jù)《立法法》對(duì)各自效力的規(guī)定，使煤礦安全監(jiān)察法律、法規(guī)更具權(quán)威性、確定力和約束力。
　　3.需要進(jìn)一步細(xì)化有些條款的規(guī)定，增強(qiáng)法律的操作性。如在賠償標(biāo)準(zhǔn)方面，在2004年以前，對(duì)于在煤礦安全事故中發(fā)生死亡的礦工，賠償標(biāo)準(zhǔn)國(guó)家規(guī)定為每人1—5萬(wàn)元；2004年，山西省在連續(xù)發(fā)生兩次礦難之后，山西省政府出臺(tái)政策“山西各類(lèi)煤礦若違反安全生產(chǎn)有關(guān)規(guī)定導(dǎo)致發(fā)生死亡事故者，除依照有關(guān)法律嚴(yán)格追究礦主的責(zé)任外，礦主對(duì)死亡職工的賠償標(biāo)準(zhǔn)每人不得低于二十萬(wàn)元人民幣”。目前為止，我國(guó)礦難死亡賠償金額最高的是2009年平頂山的“9·8”礦難，每人總額為40萬(wàn)元。按照《工傷保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，我國(guó)公民死亡賠償一般按照死者所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)的20年計(jì)算。細(xì)心的人會(huì)發(fā)現(xiàn)，賠償金額與事故發(fā)生率和死亡人數(shù)之間，存在著有一種奇怪的對(duì)應(yīng)關(guān)系。賠償金額的節(jié)節(jié)上漲，所對(duì)應(yīng)的，是事故發(fā)生幾率和死亡人數(shù)的漸次下降。提高賠償金額并不是解決煤礦安全的所有問(wèn)題，但可以對(duì)礦主從經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行約束。因此建議，國(guó)家有關(guān)部門(mén)可以在相關(guān)法律、法規(guī)中明確核定煤礦安全事故死亡賠償標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟(jì)的手段約束煤礦安全生產(chǎn)。
　　[基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11E039]
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