公共財(cái)政改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響及應(yīng)把握的關(guān)鍵點(diǎn)

　　摘要：我國公共財(cái)政體制改革以來，推行了一系列重大改革措施，尤其是伴隨著編制部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度在高校的全面推行，對(duì)高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了深刻的影響。文章分析了相關(guān)改革措施對(duì)高校財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生的影響以及高校適應(yīng)新形勢(shì)應(yīng)把握的關(guān)鍵所在。
　　關(guān)鍵詞：財(cái)政改革 高校財(cái)務(wù)管理 關(guān)鍵點(diǎn)
　　中圖分類號(hào)：F233 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　文章編號(hào)：1004—4914（2012）06—155—02
　　隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財(cái)政管理體制改革逐步深入，不斷朝公共財(cái)政框架體系的方向發(fā)展。高校作為財(cái)政預(yù)算管理單位，不以生產(chǎn)經(jīng)營為目的，在市場(chǎng)調(diào)節(jié)無效的公共事業(yè)領(lǐng)域?yàn)樯鐣?huì)提供服務(wù)，自然是在公共財(cái)政管理框架下運(yùn)行，并接受財(cái)政部門監(jiān)督，對(duì)所占有使用的國有資源承擔(dān)相應(yīng)的公共受托責(zé)任。公共財(cái)政改革框架下，部門預(yù)算、國庫集中支付制度、政府采購制度作為公共財(cái)政改革的核心內(nèi)容在高校全面推行，高校的財(cái)務(wù)管理必然受到深刻的影響，面臨新的挑戰(zhàn)。
　　一、公共財(cái)政改革對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響
　　（一）實(shí)行國庫集中支付制度對(duì)高校財(cái)務(wù)管理的影響
　　國庫集中支付制度是以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，以提高財(cái)政資金使用效益為目的，以財(cái)政直接支付為主，授權(quán)預(yù)算單位支付為輔的資金撥付方式。國庫集中支付制度改變了財(cái)政資金的運(yùn)作方式，是公共財(cái)政改革框架的基石，是一種從預(yù)算資金的分配、撥付、使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)服務(wù)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。
　　1.高校預(yù)算管理不能滿足國庫集中支付的要求。
　?。?）預(yù)算調(diào)控難度增大，高校預(yù)算不確定性增加。首先，國庫集中支付改革后，預(yù)算成為財(cái)務(wù)管理的“籠頭”，財(cái)政部門把對(duì)高校支出預(yù)算總額的控制變?yōu)閷?duì)每筆支出的控制，如果預(yù)算環(huán)節(jié)沒有做好，集中支付環(huán)節(jié)就必然會(huì)出現(xiàn)難以適應(yīng)實(shí)際需要的問題。高校要按照年度預(yù)算編制分月用款計(jì)劃，而且預(yù)算支出渠道不得隨意變更，當(dāng)高校面臨突發(fā)需求時(shí)可能因?yàn)轭A(yù)算調(diào)整不及時(shí)而沒有可用資金。其次，由于招生計(jì)劃、預(yù)算批復(fù)的時(shí)間差異，實(shí)際招生的調(diào)整、新生報(bào)到率的高低，以及貧困生欠費(fèi)等因素造成與預(yù)算批復(fù)不能完全吻合的問題。這就有可能造成專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作無資金保障，或申請(qǐng)到額度但年內(nèi)無法開支被財(cái)政注銷的情況。第三，以其他渠道籌措的資金也有很大的不確定性，如利息收入、捐贈(zèng)收入、營業(yè)收入等。因此，在國庫集中支付的實(shí)際運(yùn)行中增加了高校預(yù)算編制的不確定性和預(yù)算調(diào)控的難度。
　?。?）高校內(nèi)部預(yù)算和財(cái)政部門預(yù)算不一致。高校要編制兩套預(yù)算，“一套是根據(jù)部門預(yù)算的要求編制的高校部門預(yù)算，上報(bào)教育主管部門和財(cái)政部門，并經(jīng)人大審批；另一套是學(xué)校根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算，結(jié)合學(xué)校的實(shí)際情況所編制的校內(nèi)預(yù)算?！庇捎诟咝I(yè)務(wù)的特殊性，部門預(yù)算編制時(shí)要考慮項(xiàng)目資金之間留有相互調(diào)劑、拆借的余地。編制校內(nèi)收支預(yù)算時(shí)，要將經(jīng)費(fèi)指標(biāo)分解，在預(yù)算執(zhí)行中，校內(nèi)預(yù)算不可能與部門預(yù)算完全銜接。同時(shí)，部門預(yù)算從編制、上報(bào)到批復(fù)，經(jīng)過的時(shí)間長。當(dāng)預(yù)算批復(fù)時(shí)已不能完全表明預(yù)算年度的資金需要，并且批復(fù)的預(yù)算可能與編制時(shí)的金額不同（由于專項(xiàng)資金項(xiàng)目的預(yù)算編制缺乏前瞻性等原因），這些都增加了預(yù)算調(diào)控的難度。致使財(cái)政部門預(yù)算缺乏計(jì)劃性、科學(xué)性，在一定程度上影響國庫集中支付制度在支出上的準(zhǔn)確性，相互脫節(jié)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
　　2.國庫集中支付給高校資金管理帶來的問題。
　?。?）嚴(yán)重降低高校的融資能力，增加了高校籌資難度。近年來，高?？焖贁U(kuò)張的資金來源主要依靠銀行融資。實(shí)行國庫集中支付制度后，高校所有預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一上交國庫，而高校收到的財(cái)政撥款是國庫零余額用款支付額度，不再是實(shí)撥資金。這改變了資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，影響了高校的財(cái)務(wù)信貸評(píng)級(jí)，高校的存款利息收入也相應(yīng)減少，商業(yè)銀行向高等學(xué)校放貸的意愿降低，高?；I資難度大大增加。
　　（2）預(yù)算資金撥付與項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間脫節(jié)，高校資金調(diào)度能力越來越弱。高校財(cái)政資金撥款經(jīng)各級(jí)人大批準(zhǔn)后方可辦理，撥付到高校賬戶上的時(shí)間往往滯后。預(yù)算外資金的學(xué)費(fèi)等收入也要在每年9月份以后實(shí)現(xiàn)，上繳財(cái)政專戶并等財(cái)政返還后才能回到高校國庫賬戶。為了不影響高校正常工作，許多項(xiàng)目在財(cái)政部門預(yù)算下達(dá)、款項(xiàng)到位之前已經(jīng)開始實(shí)施并墊付資金，比如高校的科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、高層次人才引進(jìn)經(jīng)費(fèi)、修繕工程等等，從賬面上來看就是先有支出后有收入。實(shí)行國庫集中支付制度改革前，這種墊付資金問題可以通過賬戶間劃撥資金的方式來解決；實(shí)施國庫集中支付后，高校使用資金的自主權(quán)受到制約，不允許從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金，大量已墊付的資金以用款額度的形式沉淀在零余額賬戶中。諸如此類的預(yù)算執(zhí)行不合拍，造成高校的資金運(yùn)作難度增大。
　　3.國庫集中支付制度給會(huì)計(jì)核算帶來的問題。高校已經(jīng)實(shí)行綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理，而集中支付制度規(guī)定又要區(qū)分預(yù)算內(nèi)、外的資金，區(qū)別不同的類、款、項(xiàng)等資金渠道進(jìn)行核算。
　?。?）實(shí)行國庫集中支付后，使會(huì)計(jì)核算發(fā)生了根本性改變。如收入的確認(rèn)、會(huì)計(jì)科目的使用等，取消了“銀行存款”科目，增加了“零余額賬戶用款額度”、“財(cái)政應(yīng)返還額度”等資產(chǎn)類科目。這些資產(chǎn)類科目的含義、核算方法與“銀行存款”相比發(fā)生了根本性改變?！柏?cái)政補(bǔ)助收入”的確認(rèn)方法也與改革前有根本的不同。而高校財(cái)務(wù)工作者在實(shí)際核算中仍沿襲原來的核算方法，背離了國庫集中支付改革會(huì)計(jì)核算制度的賬務(wù)處理規(guī)定。并且，高校會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和國庫支付系統(tǒng)是兩個(gè)完全獨(dú)立的系統(tǒng)，相互間有不兼容之處。國庫集中支付制度實(shí)施后，每筆支出業(yè)務(wù)都要嚴(yán)格按照預(yù)算安排，既要符合現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，又要滿足國庫集中支付要求。增加了會(huì)計(jì)核算的難度。
　　（2）增加了財(cái)務(wù)對(duì)賬的工作量和難度。國庫集中支付制度要求，必須做到財(cái)政、銀行、學(xué)校三方明細(xì)賬核對(duì)無誤。由于用款計(jì)劃每年都不同，銀行的對(duì)賬單不分明細(xì)科目，同時(shí)由于國庫集中支付系統(tǒng)沒有銀行對(duì)賬功能，只能通過手工方式對(duì)賬，從而增加了對(duì)賬的工作量和復(fù)雜性。
　　（3）易造成經(jīng)費(fèi)結(jié)余與零余額賬戶用款額度不符的情況。在科研經(jīng)費(fèi)等需要成本核算的項(xiàng)目中，極易產(chǎn)生費(fèi)用歸集與資金支付分離的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致成本核算的科研課題經(jīng)費(fèi)結(jié)余與零余額賬戶用款額度有差額的情況。
　?。?）零余額賬戶無法與本單位同名其他賬戶發(fā)生往來。按照《財(cái)政國庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》的規(guī)定，一個(gè)預(yù)算單位只能設(shè)立一個(gè)零余額賬戶，應(yīng)從單位零余額賬戶支付的資金不能再實(shí)行內(nèi)部轉(zhuǎn)賬。這樣就使應(yīng)由高等學(xué)校零余額賬戶支付給后勤集團(tuán)、校醫(yī)院、基建處等一些校內(nèi)二級(jí)單位的款項(xiàng)無法劃撥。
　?。ǘ┱少徶贫纫蟾咝Ｌ岣哓?cái)務(wù)管理效率
　　1.公共財(cái)政體制框架下，要求高校適應(yīng)財(cái)政改革的要求，適應(yīng)政府采購制度。政府采購具有高度的計(jì)劃性，高校對(duì)政府采購事項(xiàng)，再也不是本單位獨(dú)立可操辦的，而要通過規(guī)范的程序。嚴(yán)格履行合同條款，這是政府采購與國庫集中支付最容易脫節(jié)的環(huán)節(jié)。因此，高校要加大政府采購的培訓(xùn)和宣傳，在工作上形成與政府采購相適應(yīng)的機(jī)制。
　　2.政府采購制度下項(xiàng)目支出中保證金與往來款存在問題。由于貨物的驗(yàn)收、項(xiàng)目的實(shí)施與貨款的支付存在時(shí)間差異，特別是財(cái)政授權(quán)支付的基建、維修項(xiàng)目竣工后一般都有質(zhì)保期，并留有至少5%的質(zhì)保金在工程項(xiàng)目決算列支后作暫存，待質(zhì)保期過后再予支付。但這在項(xiàng)目管理上存在一些問題，因?yàn)?，?cái)政項(xiàng)目資金不能長期保留余額，并且零余額賬戶不能將質(zhì)保金轉(zhuǎn)入本單位的銀行存款賬戶，使得預(yù)留的質(zhì)保金無法按原制度辦理暫存。
　　（三）編制部門預(yù)算對(duì)高校財(cái)務(wù)管理提出了更高的要求
　　部門預(yù)算要求按照高校計(jì)劃、規(guī)模和定員定額的有關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確地編制部門預(yù)算，這就要求高校提高自身財(cái)務(wù)管理效率，合理編制財(cái)務(wù)預(yù)算。并按照財(cái)政部門和主管部門批準(zhǔn)的部門預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行和有效控制，按照規(guī)范的程序進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。保證高校在公共財(cái)政體制框架下合理安排政府撥給的經(jīng)費(fèi)，提高財(cái)政資金使用效益。
　　二、公共財(cái)政改革框架下高校財(cái)務(wù)管理關(guān)鍵點(diǎn)的把握
　?。ㄒ唬﹪鴰旒兄Ц断赂咝ｎA(yù)算管理應(yīng)把握的關(guān)鍵點(diǎn)
　　實(shí)行國庫集中支付后，突出了預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中的核心位置，高校財(cái)務(wù)管理重心由資金管理向全面預(yù)算管理轉(zhuǎn)移，針對(duì)可能導(dǎo)致的預(yù)算不確定性和部門預(yù)算與校內(nèi)預(yù)算“兩張皮”的問題，預(yù)算管理關(guān)鍵點(diǎn)主要把握好以下幾方面：（1）完善預(yù)算編制工作，盡可能強(qiáng)化和細(xì)化預(yù)算管理。對(duì)需要重點(diǎn)保證的項(xiàng)目單獨(dú)立項(xiàng)，明確其項(xiàng)目開支范圍，即設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在預(yù)算上予以體現(xiàn)。編制支出預(yù)算時(shí)，支出必須打足，不要人為地留下缺口。對(duì)項(xiàng)目支出設(shè)立專項(xiàng)資金，做到專款專用。要盡量使每一筆支出預(yù)算都細(xì)化到類、款、項(xiàng)上。嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)度使用資金，通過提高預(yù)算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性來增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。（2）科學(xué)分解落實(shí)二級(jí)預(yù)算指標(biāo)，規(guī)定預(yù)算資金限額審批制度。（3）嚴(yán)肅預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整。在預(yù)算控制中嚴(yán)格指標(biāo)控制，嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序。（4）建立嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行評(píng)估和考核制度。
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　　1.全校上下必須樹立花錢要“有計(jì)劃”、“早計(jì)劃”的意識(shí)。用款部門要及時(shí)將下一月用款計(jì)劃上報(bào)給財(cái)務(wù)部門，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)早計(jì)劃、早安排，合理安排落實(shí)資金。
　　2.學(xué)費(fèi)收入占學(xué)?？偸杖氲囊话肷踔?/3以上，已成為教育經(jīng)費(fèi)籌措的主渠道。因此，收費(fèi)工作的著力點(diǎn)不僅在于規(guī)范收費(fèi)，應(yīng)收盡收，更在于構(gòu)建全方位、全過程的良性互動(dòng)平臺(tái)。
　　3.高校管理者要以財(cái)務(wù)經(jīng)營的理念多渠道籌措資金，多渠道選擇適合高校的籌資方式。如讓渡經(jīng)營權(quán)、接受捐贈(zèng)、股份制等形式，合理利用現(xiàn)有資源，科學(xué)安排高校預(yù)算內(nèi)、外資金，使資金發(fā)揮最大的效用。同時(shí)，對(duì)院系的部分支出預(yù)算，按各院系收取學(xué)費(fèi)的一定比例予以核準(zhǔn)留用，這樣做既合理地配置了財(cái)力資源，同時(shí)也調(diào)動(dòng)了各院系催收學(xué)費(fèi)的積極性。
　?。ㄈ﹪鴰旒兄Ц断绿岣邥?huì)計(jì)核算水平應(yīng)把握的關(guān)鍵點(diǎn)
　　1.高校應(yīng)針對(duì)國庫集中支付改革給高校會(huì)計(jì)處理所帶來的問題，結(jié)合本單位會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理方面的特點(diǎn)和要求，增設(shè)相關(guān)的總賬、明細(xì)賬科目。
　　2.從校內(nèi)預(yù)算編制流程、編制方法、預(yù)算定額的設(shè)置和預(yù)算內(nèi)容都力求科學(xué)化精細(xì)化。
　　3.在預(yù)算控制環(huán)節(jié)，通過嚴(yán)格的資金收支管理、科學(xué)的指標(biāo)劃撥、制度化的結(jié)余資金管理以及有效的預(yù)算預(yù)警等措施來維護(hù)預(yù)算執(zhí)行的剛性和嚴(yán)肅性。
　　4.對(duì)零余額賬戶的管理、現(xiàn)金科目的使用、收支的核對(duì)等都必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，建立起滿足高校國庫集中支付需要的科學(xué)的、規(guī)范的、易于操作的會(huì)計(jì)核算體系。
　　5.加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的績效評(píng)價(jià)，建立預(yù)算資金追蹤問責(zé)制度。
　　6.財(cái)務(wù)人員是財(cái)務(wù)工作的承載者和推動(dòng)者，直接決定著財(cái)務(wù)質(zhì)量的好壞。由于國庫集中支付制度改革所涉及的知識(shí)領(lǐng)域、業(yè)務(wù)領(lǐng)域都很廣，要求財(cái)務(wù)人員要學(xué)習(xí)國庫集中支付制度的政策，不斷拓展和更新相關(guān)知識(shí)，努力提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。
　　7.轉(zhuǎn)變會(huì)計(jì)職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)化，更要著重預(yù)算執(zhí)行信息的反饋和控制。
　?。ㄗ髡邌挝唬荷綎|農(nóng)業(yè)大學(xué)財(cái)務(wù)處山東泰安271018）
　　（責(zé)編：若