透視卸甲營村的被動城市化模式

隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村不斷并入城市版圖，成為城市的一部分。北京市順義區(qū)南法信鎮(zhèn)卸甲營村位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，屬于典型的土地全部征占、整建制轉(zhuǎn)居、異地集中安置的城市化發(fā)展模式。最近，筆者對該村進行了調(diào)查。

基本情況

卸甲營村位于首都機場附近，整建制拆遷前，村域面積1335.8畝，620人，外來人口300人左右，土地出租是該村集體經(jīng)濟的主要收入來源。2009年全村總收入1807.25萬元，主要是農(nóng)戶經(jīng)營收入；村集體資產(chǎn)5224.6萬元，其中固定資產(chǎn)16.6萬元；現(xiàn)有戶籍人口511人，村民年人均純收入1.1289萬元。

卸甲營村屬于首都機場東擴建設(shè)工程第一批整建制拆遷村。首都機場東擴建設(shè)工程是奧運會重點工程，于2004年3月底開工，機場東擴一期工程涉及順義區(qū)3個鎮(zhèn)6個村。從2003年11月開始，卸甲營村與龍山、塔河、桃山、馮家營、哨馬營5個村全部實行整建制拆遷，6個村共搬遷人口6900余人、民宅拆遷2100余宗、林木伐移364萬株、墳?zāi)惯w移1萬余座，到2006年6月底全部完成搬遷任務(wù)。卸甲營村自2004年10月開始拆遷，半個月就完成了搬遷任務(wù)。到2008年春節(jié)，村民全部新遷到位于順義城區(qū)石園街道辦事處的港馨家園安置小區(qū)居住生活。

主要特點、做法和成效

土地全部征收。根據(jù)《土地管理法》及2004年7月1日施行的《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》，2004年卸甲營村集體所有土地全部征收為國有土地。征地補償標準統(tǒng)一打包，每畝20萬元，村民宅基地補償標準為每平方米1480元。

整建制轉(zhuǎn)居。根據(jù)2004年北京市政府“逢征必轉(zhuǎn)”的規(guī)定，卸甲營村所有村民由農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍，成為城市居民，一次性完成農(nóng)民身份市民化。轉(zhuǎn)非勞動力全部簽訂自謀職業(yè)協(xié)議，統(tǒng)一發(fā)放就業(yè)補助費，每人最低補償3.4萬元，最高補償近6萬元，一般在4萬元左右，首都機場沒有安置該村人員就業(yè)；學(xué)生、兒童只辦理轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口手續(xù)，不享受轉(zhuǎn)非勞動力安置補償待遇；女滿50周歲、男滿60周歲的“超轉(zhuǎn)人員”（國家建設(shè)征地農(nóng)民戶轉(zhuǎn)為居民戶的原農(nóng)村勞動力中年齡超過轉(zhuǎn)工安置年限即男滿60周歲，女滿50周歲及其以上的人員，含無人贍養(yǎng)的孤寡老人以及法定勞動年齡范圍內(nèi)經(jīng)有關(guān)部門鑒定完全喪失勞動能力且不能進入社會保險體系的病殘人員都為超轉(zhuǎn)人員），按照《關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見的通知》享受相關(guān)待遇，卸甲村現(xiàn)有“超轉(zhuǎn)人員”80人，每人每月享受1030元的生活補助。

規(guī)范拆遷補償?！侗本┦屑w土地房屋拆遷管理辦法》、《北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則》、《北京市房屋拆遷評估規(guī)則（暫行）》、順義區(qū)《關(guān)于集體土地房屋拆遷補償安置的規(guī)定》等政策文件對集體土地房屋拆遷補償標準作了明確規(guī)定。卸甲營村屬于順義區(qū)劃定的二類地區(qū)，普通住宅拆遷補償指導(dǎo)價標準為每平方米1900~2600元。卸甲營村民房屋按照統(tǒng)一標準進行評估補償，因各戶條件不同，補償費并不一樣，如村黨支部書記李繼軍的房屋拆遷補償?shù)木鶅r為每平方米580元。同時，每戶村民享有3000元的搬家補助費，提前搬家的，每戶獎勵2000元。

異地集中安置。順義區(qū)對因機場擴建搬遷的村民實行異地集中安置。卸甲營村村民被統(tǒng)一安置在順義城區(qū)的港馨家園安置小區(qū)。具體住房安置政策是：人均安置房面積45平方米，均價每平方米2100元；人均45平方米以上的，均價每平方米3980元。

統(tǒng)一社會保險。轉(zhuǎn)非勞動力全部納入城鎮(zhèn)社會保險網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)一參加醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保險。轉(zhuǎn)非勞動力補繳的社會保障費，由征地單位從征地補償費中直接撥付給社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。轉(zhuǎn)非勞動力還享受各項就業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)服務(wù)，轉(zhuǎn)非勞動力失業(yè)的，可辦理失業(yè)登記，申領(lǐng)失業(yè)保險金。

卸甲營村被動城市化的主要成效，一是居住和生活環(huán)境明顯改善。村民集中居住在港馨家園安置小區(qū)，實現(xiàn)了集中上樓，過上了現(xiàn)代城市社區(qū)的生活。二是基本生活有了明確保障。村民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，享受城鎮(zhèn)職工醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保險待遇，有效保障了村民的基本生活。三是身份和生活發(fā)生了重大變化。轉(zhuǎn)居后，農(nóng)民開始脫離傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活方式，開始融入現(xiàn)代城市生活，全體村民實現(xiàn)了市民化。

面臨的主要問題

當(dāng)前，卸甲營村面臨的主要問題有以下幾個方面：

集體資產(chǎn)處置問題。該村現(xiàn)有5000多萬元的征地補償款，如何處置這些資產(chǎn)是一個棘手的問題。有人主張投資建設(shè)，有人主張分配給村民，至今仍無定論。該村的征地補償款現(xiàn)由鎮(zhèn)里統(tǒng)管。村集體每年給每個村民發(fā)放大約4000元的福利。

長遠發(fā)展問題。卸甲營村沒有集體企業(yè)，土地被全部征占后，村集體和村民原來的出租收入來源被切斷，全村喪失了可持續(xù)發(fā)展的空間。以后如何實現(xiàn)長遠發(fā)展，是該村面臨的最大難題。

融入城市問題。村民搬遷上樓集中居住后，村民對新的城市小區(qū)生活感到不太適應(yīng)，原來熟悉的鄰里關(guān)系和人際交往網(wǎng)絡(luò)被割裂，新的生活環(huán)境對村民的心理和精神產(chǎn)生了較大沖擊。集中上樓居住后，村民生活成本明顯上升，如沒有穩(wěn)定的就業(yè)和收入來源，村民的生活壓力加大。

就業(yè)困難問題。該村拆遷轉(zhuǎn)居前，有80%的村民在機場就業(yè)，拆遷轉(zhuǎn)居后，機場不再接受該村轉(zhuǎn)居人員就業(yè)，主要因為居民就業(yè)相應(yīng)增加機場繳納社會保險費的成本。加上村民文化程度較低，年齡較大，選擇新的就業(yè)并不容易，一些村民就在家打麻將消磨時間。個別村民沒有購買房子，補償款花完了，生活陷入困境。

社區(qū)管理問題。卸甲營村民雖然沒有土地、沒有農(nóng)業(yè)、不再是農(nóng)民，完全居住、就業(yè)和生活在城市，但卻仍然實行農(nóng)村管理體制，沒有向城市社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。如何構(gòu)建和創(chuàng)新社區(qū)管理和服務(wù)體制，滿足轉(zhuǎn)居人員新的生活需要，這對政府的治理提出了新的要求。

思考

卸甲營村城市化的案例，為自身的長遠發(fā)展留下了難題。也為推進城市化進程提供了新的思考。

一是如何切實保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。卸甲營村在城市化過程中，以失去土地換來了社會保障，可以說村民的生存權(quán)得到了基本的保障，但村民要以征地補償費來繳納社會保險費才能獲得社會保障，即村民以自己的財產(chǎn)為自己建立社會保障，這相對于沒有為失地農(nóng)民提供社會保障來說是明顯的進步，但從農(nóng)民作為公民應(yīng)當(dāng)享有社會保障權(quán)來看卻極不公平。同時，該村整體搬遷后，村集體和村民永遠失去了土地和宅基地，從而喪失了以土地和宅基地為基礎(chǔ)的發(fā)展權(quán)，由此造成村集體及村民陷入長遠發(fā)展的困境。在城市化過程中，如何確保農(nóng)民帶著土地和其他集體資產(chǎn)進入城市，實現(xiàn)市民化，是當(dāng)前推進城市化必須面對和解決的重大任務(wù)。

二是如何兼顧原居民與流動人口的正當(dāng)利益。外來流動人口是城市發(fā)展不可或缺的重要組成部分。在推進城市化中，不僅要切實維護原居住農(nóng)民的各項權(quán)益，也要切實維護流動人口的正當(dāng)權(quán)益。在以往的城市改造建房設(shè)中，外來流動人口基本被排除在城市化進程之外，其正當(dāng)權(quán)益普遍受到了忽視。外來流動人口是城市常住人口的重要組成部分，他們?yōu)槌鞘械陌l(fā)展做出了重大貢獻，理應(yīng)享受城市市民的基本權(quán)益，特別是要為外來流動提供廉租房作為城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)的一項重要任務(wù)，實現(xiàn)外來流動人口的市民化，讓外來流動人口共同分享城市發(fā)展的文明成果，是堅持以人為本、走新型城市化道路的內(nèi)在要求。

三是如何使農(nóng)民融入新的城市生活。城市化不僅是農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份的過程，而且是農(nóng)民融入城市生活的過程，是農(nóng)民完全實現(xiàn)市民化的過程。要適應(yīng)城市化和農(nóng)民市民化的需要，強化政府社會管理和公共服務(wù)職能，創(chuàng)新城市社區(qū)管理和服務(wù)方式，為融入城市的新市民提供充分而有保障的基本公共服務(wù)；通過加強社會建設(shè)，為農(nóng)民融入城市提供新的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)支持和精神家園；同時要實現(xiàn)基層和社區(qū)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，尊重和保障居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理的民主權(quán)利。

建議

針對卸甲營村當(dāng)前面臨的問題，筆者有以下幾點建議。

一是推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革。按照“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”的改革方向，結(jié)合整建制轉(zhuǎn)居村集體的特點，盡快推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，切實保障村民擁有集體資產(chǎn)的權(quán)益。

二是積極探索新型集體經(jīng)濟發(fā)展之路。要在推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，充分利用已有集體資產(chǎn)，探索信托化經(jīng)營之路，確保集體資產(chǎn)保值增值，通過發(fā)展新型集體經(jīng)濟，拓寬就業(yè)渠道，壯大集體經(jīng)濟實力，實現(xiàn)全村的長遠發(fā)展。

三是創(chuàng)新社會管理體制。要適應(yīng)整建制轉(zhuǎn)居、農(nóng)民實現(xiàn)市民化的新要求，適時將農(nóng)村社會管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)管理體制，將全體轉(zhuǎn)居人員全面納入城市生活保障網(wǎng)絡(luò)，為轉(zhuǎn)居人員提供充分而有保障的基本公共服務(wù)。通過創(chuàng)新基層民主形式，保障和發(fā)揮村民的主體作用，促進轉(zhuǎn)居人員有效參與社區(qū)公共事務(wù)和公共生活，形成新的健康文明的城市社會生活秩序。