中國地方政府債務(wù)的成因與風(fēng)險(xiǎn)控制

我們最初接觸政府性債務(wù)概念應(yīng)該是國家發(fā)行國庫券為主的內(nèi)債以及世界銀行貸款等政府性外債，而近年來關(guān)于地方政府的政府性債務(wù)被廣泛關(guān)注，主要是源自我國各級地方政府為了推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量出現(xiàn)的政府性舉債行為。

地方政府的政府性債務(wù)主要包括政府部門和機(jī)構(gòu)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)，政府所屬事業(yè)單位和政府融資平臺公司等為公益性項(xiàng)目建設(shè)直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。其特點(diǎn)是舉債成因多樣，債務(wù)總體規(guī)模較大，政府償債壓力較大，債務(wù)償還對土地出讓金依存度較大，債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。

毋庸置疑，地方各級政府通過舉債融資，在支持地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、提高公共服務(wù)能力，加快工業(yè)化和城市化進(jìn)程，拉動社會投資，改善民生以及應(yīng)對亞洲和國際金融危機(jī)沖擊等方面確實(shí)發(fā)揮了重要作用。但是，目前我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在局部已經(jīng)顯現(xiàn)，未來的風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑦M(jìn)一步放大，如不積極防范和化解，極有可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及金融風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府債務(wù)形成的主要原因

政府性債務(wù)的形成既有政策性掛賬和國有企業(yè)改制等歷史沉淀的原因，也有國家政策變化和統(tǒng)籌監(jiān)管缺乏等無法回避的現(xiàn)實(shí)原因。除此，具體分析其形成原因主要有三：

（一）國有土地產(chǎn)權(quán)不明晰和土地收益分配體系不合理的雙重制度性缺陷是地方政府有底氣憑借土地財(cái)政主動舉債的首要因素。

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，明確了國有土地所有權(quán)只能由中央政府即國務(wù)院代表行使，地方各級人民政府不是國有土地所有權(quán)代表，無權(quán)擅自處置國有土地，只能依法根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)處置國有土地。事實(shí)上，中央代表的規(guī)定僅僅停留在產(chǎn)權(quán)宣示階段，國有土地地方化似乎成為常規(guī)，地方政府在沒有明確的法律授權(quán)情況下一直代理行使著土地所有權(quán)，而中央政府在土地所有權(quán)上的地位被相對弱化。與此對應(yīng)，土地收益分配體系也就呈不合理狀態(tài)，土地收益分配主體嚴(yán)重錯(cuò)位，與土地相關(guān)的大量事權(quán)與財(cái)權(quán)被瓜分，地方政府享有大量土地所有權(quán)收益。產(chǎn)權(quán)制度的模糊，勢必使地方政府從實(shí)現(xiàn)自身利益最大化出發(fā)用夠用足土地政策。金融機(jī)構(gòu)也正是看重了地方政府背后的國有土地收入才爭相為政府融資平臺公司慷慨解囊的。此外，各地在劃撥土地使用權(quán)的使用上也是做足了文章，未辦理出讓手續(xù)的劃撥用地既保持著劃撥性質(zhì)的權(quán)利和義務(wù)，卻又享有出讓性質(zhì)的土地價(jià)格水平，或在補(bǔ)交出讓金后也可以進(jìn)入土地市場，混淆了有償土地使用權(quán)與劃撥土地使用權(quán)的界限。“兩權(quán)”模糊不清，也為地方政府的土地財(cái)政提供了有利的外部條件。

（二）地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配和建設(shè)項(xiàng)目配套與可支配財(cái)力不合拍的雙重矛盾是地方政府被動舉債的根源因素。

我國財(cái)政體制在分稅制改革之后，財(cái)權(quán)大幅上提，而事權(quán)大量下沉，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱導(dǎo)致支出責(zé)任層層下放，特別是本應(yīng)由上一級政府通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等剛性服務(wù)責(zé)任不斷下移。一方面是地方政府的收入能力與日益增加的支出責(zé)任表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)，另一方面中央政府投資項(xiàng)目卻大多需要可支配財(cái)力，本就拮據(jù)的地方政府在資金上予以配套，雙重壓力下便觸發(fā)了地方政府的被動舉債行為。

（三）城市化發(fā)展的地方政府主導(dǎo)模式和地方政府投融資體制的局限性是地方政府雙重背景下變相舉債的深層次因素。

政府主導(dǎo)式城市化發(fā)展模式一個(gè)顯著的特點(diǎn)是許多應(yīng)有市場進(jìn)行投入發(fā)展的領(lǐng)域完全由政府來主導(dǎo)，另一個(gè)特點(diǎn)是現(xiàn)行政府考核機(jī)制中重政績考核輕債務(wù)考核、重資金投入輕效益評價(jià)的傾向普遍存在。地方政府過多的職能需要相應(yīng)的資金來支撐，而大量的建設(shè)資金需求完全依靠地方財(cái)力是不現(xiàn)實(shí)的，因而多渠道融資舉債勢必成為“全能政府”的重要舉措。在政府性債務(wù)與政府業(yè)績評價(jià)以及領(lǐng)導(dǎo)者的升遷聯(lián)系不緊密、且政府性債務(wù)期限遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)屆領(lǐng)導(dǎo)班子任期的情況下，地方政府較多關(guān)注城市發(fā)展而輕視政府性債務(wù)的規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)防范，往往具有很強(qiáng)的投融資沖動。但是，在現(xiàn)有的法制環(huán)境及投融資體制下，地方政府缺乏必要的直接融資渠道（如地方政府不允許發(fā)行公債），而外部的融資環(huán)境卻相對寬松，政府只得通過變相融資模式進(jìn)行舉債。因此，利用專設(shè)地方融資平臺公司、土地財(cái)政和打捆貸款的融資模式成為首選。

二、政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）目前政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體不是太高，在可控的范圍內(nèi)，但也有接近甚至超過警戒線的，風(fēng)險(xiǎn)較大需加強(qiáng)防控。

據(jù)調(diào)查，某地級市2010年末政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率不到國際公認(rèn)債務(wù)警戒線的一半，表明其整體債務(wù)負(fù)擔(dān)不是太高；償債率僅為國際公認(rèn)償債警戒線的一半，表明其整體償還壓力比較小。調(diào)查結(jié)果也顯示該地個(gè)別縣級政府近年負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率和償債率均已接近或超過國際公認(rèn)的警戒線，表明有些地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和償還壓力有逐年增大的趨勢。

該市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要用于包括市政建設(shè)、征地拆遷和城市環(huán)境整治等市政建設(shè)，截至2010年末余額中，明確以土地出讓收入為還款來源的占三分之二，相當(dāng)于2010年市政府可支配土地出讓收入的近三倍。償債資金來源過度依賴于土地出讓收入，易受國家土地政策和宏觀調(diào)控的影響，存在較大的不確定性，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)較大。

（二）政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任等或有債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的可能性較大，或有風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)主要集中在市政建設(shè)項(xiàng)目，其中有很大一部分是為政府融資平臺提供的公益性項(xiàng)目貸款擔(dān)保；其他或有債務(wù)則基本是學(xué)校和醫(yī)院等公益性項(xiàng)目建設(shè)的舉債。這類公益性項(xiàng)目的貸款均無自營收入作為還款資金來源，其轉(zhuǎn)化為地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的可能性較大。實(shí)際上有的已經(jīng)轉(zhuǎn)化為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，由政府化解其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府融資平臺公司負(fù)債比例高、盈利能力不強(qiáng)，有土地財(cái)政保障的償債能力較強(qiáng)，但自償債能力較差，隱形風(fēng)險(xiǎn)大。

地方政府的政府性債務(wù)總額中有過半是通過融資平臺公司的舉債，且大部分舉債資金使用在自償能力比較低的基礎(chǔ)設(shè)施和其他公益性建設(shè)項(xiàng)目之上。

從資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)看，地方政府融資平臺公司資產(chǎn)負(fù)債率大多超過國際上通常認(rèn)為適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債率；從融資平臺公司的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，主要是政府的劃撥土地，還債資金來源也是以土地出讓收入為主，可見其融資和經(jīng)營活動受國家土地政策調(diào)控影響較大；從盈利情況看，地方政府融資平臺公司盈利能力大多欠佳，有的公司收入不抵當(dāng)年償還到期債務(wù)本息。政府投融資平臺公司的資本金本來就少，但杠桿率卻很高，其隱性風(fēng)險(xiǎn)顯而易見。

三、防范和化解政府性債務(wù)的對策

（一）進(jìn)一步明晰國有土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，合理調(diào)整土地收益分配體系，采取措施適度控制依存國有土地的政府舉債行為，規(guī)避“土地財(cái)政”風(fēng)險(xiǎn)。

一是將劃撥土地使用權(quán)、作價(jià)入股土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)、租賃土地使用權(quán)、授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)等國有土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能，嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定予以明晰，在“分級授權(quán)”的前提下真正實(shí)現(xiàn)國有土地的國家化。二是在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定諸如“城市土地收益分配辦法”等可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)讓與收益分配法律制度的系統(tǒng)化。三是將國有土地使用權(quán)出讓金收入、國有土地收益基金收入、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金收入和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)收入等國有土地收益納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)國有土地收益的陽光化。四是適度控制地方政府利用土地收益為融資平臺公司等單位提供隱形擔(dān)保而大舉融資行為，在合理控制債務(wù)規(guī)模的基礎(chǔ)上放開地方政府融資渠道。要么在整頓金融秩序的基礎(chǔ)上取締融資平臺公司，要么依據(jù)四方論證結(jié)果給融資平臺公司發(fā)放金融許可證，或允許地方政府在嚴(yán)格審批監(jiān)管的前提下為地方公共建設(shè)籌資而直接發(fā)行地方政府債券和市場債券，重新搭建國家的公債結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方政府性負(fù)債的顯性化。五是充分認(rèn)識國有土地資源的短缺性以及國家土地政策的調(diào)控性，遏制地方政府對土地的過度利用以及相關(guān)的投資過熱，切斷房價(jià)上漲的根源，減少對地方融資平臺公司和銀行信貸資金的依賴，實(shí)現(xiàn)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及連帶形成的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)的最低化。

（二）進(jìn)一步深化財(cái)稅制度改革，完善分稅制財(cái)政體制，對中央與地方政府間事權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整，適當(dāng)放寬地方政府的財(cái)權(quán)，減少乃至取消需要地方配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度。

一是以公共產(chǎn)品受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理地劃分各級政府之間的事權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品建設(shè)與提供的均等化。二是在事權(quán)準(zhǔn)確界定的基礎(chǔ)上，對各級政府之間的財(cái)權(quán)進(jìn)行更為合理的劃分，避免上級掠奪下級政府舉債建設(shè)形成的財(cái)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配的對等化。三是加大對事權(quán)明顯大于財(cái)權(quán)的下級政府的轉(zhuǎn)移支付力度，縮減甚至取消需要地方配套的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，確保甚至遞增一般轉(zhuǎn)移支付，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)適應(yīng)事權(quán)的良性化。四是遵循市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)則，改變地方政府主導(dǎo)城市化發(fā)展的單一模式，實(shí)現(xiàn)城市化發(fā)展的市場化和公益性基礎(chǔ)建設(shè)的社會化。

（三）進(jìn)一步清理化解逾期債務(wù)特別是歷史沉淀的政府性債務(wù)，有效管理存量債務(wù)并區(qū)別情況分門別類落實(shí)償債責(zé)任，嚴(yán)格控制增量債務(wù)，促使政府舉債投資行為重新回歸“量力而行”的軌道。

一是遵循“一債一策”的原則管理和消化諸如糧食供銷企業(yè)掛賬、國有企業(yè)改制等特定條件下形成的債務(wù)，或合法注銷或債轉(zhuǎn)股或資產(chǎn)負(fù)債重組，實(shí)現(xiàn)歷史沉淀債務(wù)化解機(jī)制的有序化。二是對有經(jīng)營回報(bào)的競爭性項(xiàng)目和有收益的基礎(chǔ)性公益項(xiàng)目存量債務(wù)按市場化運(yùn)作模式由項(xiàng)目運(yùn)營收入或資產(chǎn)處置收入償還，對無收益的基礎(chǔ)性公益項(xiàng)目存量債務(wù)通過建立嚴(yán)格專戶管理的償債準(zhǔn)備金制度由財(cái)政預(yù)算安排償還，從而實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)償還機(jī)制的常態(tài)化。三是在化解歷史債務(wù)與存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)采取有效措施嚴(yán)格控制增量債務(wù)的膨脹，清理、整頓政府各部門單位特別是政府融資平臺公司融資行為，實(shí)施舉借新債的報(bào)告、備案與審核制度，嚴(yán)禁擅自無節(jié)制舉債，實(shí)現(xiàn)地方政府舉債行為的正?；?。

（四）進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債行為，完善政府性債務(wù)的協(xié)調(diào)管理機(jī)制，加強(qiáng)對地方政府舉債的統(tǒng)籌監(jiān)管。

一是從機(jī)制體制上規(guī)范地方政府性債務(wù)的借、管、用、還各環(huán)節(jié)，完善舉借程序，確保資金安全，防止資金閑置浪費(fèi)或挪作他用，及時(shí)足額還本付息，實(shí)現(xiàn)地方政府舉債行為的規(guī)范化。二是建立政府性債務(wù)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一歸口管理，明確舉債主體資格，統(tǒng)籌管理債務(wù)資金并安排使用，對投資項(xiàng)目跟蹤問效，實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)管理的常規(guī)化。三是強(qiáng)化地方政府舉債投資責(zé)任約束和控制，建立地方政府債務(wù)舉借審批程序機(jī)制、債務(wù)統(tǒng)計(jì)計(jì)量體系、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制、債務(wù)償還準(zhǔn)備制度、常態(tài)監(jiān)督機(jī)制，并將政府性債務(wù)舉借、償還情況作為人大監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對地方政府性債務(wù)監(jiān)督的經(jīng)?；?。

（作者單位：江西省審計(jì)廳）