“往來”有玄機(jī)

項(xiàng)目介紹

根據(jù)《省審計(jì)廳關(guān)于印發(fā)〈2007年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金審計(jì)工作方案〉的通知》，J市審計(jì)局于2007年5月20日至7月10日對(duì)省廳指定的8個(gè)項(xiàng)目縣的11個(gè)農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目從2004年至2006年度效益情況進(jìn)行了審計(jì)。審計(jì)報(bào)告對(duì)全市11個(gè)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)、資金使用管理，以及項(xiàng)目開發(fā)完成后的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益進(jìn)行了全面、客觀的評(píng)價(jià)，同時(shí)指出了農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目存在的諸如地方配套資金未到位，項(xiàng)目的后期運(yùn)行管護(hù)工作跟不上，有償資金未按規(guī)定投入使用，違規(guī)出借有償資金，擠占挪用農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等問題。審計(jì)報(bào)告引起了省、市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)部門的高度重視，J市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組向全市下發(fā)了《關(guān)于重申國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作有關(guān)政策規(guī)定的通知》，省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室和省財(cái)政廳聯(lián)合向全省轉(zhuǎn)發(fā)了J市的這份《通知》，要求“全省學(xué)習(xí)借鑒J市的做法……不斷規(guī)范全省農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)工作”。J市政府領(lǐng)導(dǎo)也高度評(píng)價(jià)了審計(jì)報(bào)告，并作出重要批示，要求各級(jí)政府加大涉農(nóng)資金的投入力度，有關(guān)涉農(nóng)資金分配、管理、使用部門注意研究整改措施，杜絕問題的再次發(fā)生。該項(xiàng)目獲江西省審計(jì)廳優(yōu)秀審計(jì)項(xiàng)目。

“往來”露破招

審計(jì)組在對(duì)Y縣財(cái)政局和項(xiàng)目辦資金撥付及使用情況的審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目辦財(cái)務(wù)賬上有幾筆往來款項(xiàng)，有的是工程物資借出，有的是項(xiàng)目配套資金掛往來，還有應(yīng)付水電建筑公司工程款掛往來等情況，這激起了審計(jì)人員的興趣。

審計(jì)組決定以此為切入點(diǎn)，重點(diǎn)審計(jì)該縣耗資1 589.35萬元、全長(zhǎng)12公里的重點(diǎn)農(nóng)業(yè)灌溉水利骨干工程項(xiàng)目。雖然項(xiàng)目業(yè)主是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但該項(xiàng)目涉及六個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因而工程實(shí)施與資金支付都在縣項(xiàng)目辦，項(xiàng)目所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)只協(xié)助項(xiàng)目的施工協(xié)調(diào)。

審計(jì)組先到項(xiàng)目施工單位——Y縣水利水電通用建筑公司，一方面印證資金的流向，另一方面了解項(xiàng)目實(shí)施的真實(shí)情況。但是該公司財(cái)務(wù)管理與核算混亂，很多工程成本資料找不到。審計(jì)組只能根據(jù)該公司提供經(jīng)過整理的檔案資料進(jìn)行審計(jì)。

審計(jì)組審核了施工單位的工程資金結(jié)算明細(xì)情況，然后與縣項(xiàng)目辦工程款支付情況核對(duì)，結(jié)果工程款到賬金額一致，只是個(gè)別明細(xì)項(xiàng)目有些偏差，施工單位解釋說結(jié)算時(shí)按項(xiàng)目設(shè)計(jì)工程量套算的，實(shí)際施工時(shí)因?yàn)榈匦?、占用農(nóng)戶耕地、施工時(shí)的天氣變化等因素而有少許改變，所以出現(xiàn)了偏差。

審計(jì)組決定帶著施工圖紙和項(xiàng)目驗(yàn)收單實(shí)地查看項(xiàng)目實(shí)施情況。

項(xiàng)目早已造

按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)，該農(nóng)業(yè)灌溉水利工程項(xiàng)目水源來自X省較大的湖泊之一的六琴湖，審計(jì)組來到攔湖壩實(shí)地觀察，站在攔湖壩上遠(yuǎn)遠(yuǎn)望去，六琴湖足有數(shù)公里長(zhǎng)，寬度不下500米，且彎彎曲曲，蜿蜒深入遠(yuǎn)處隱約可見的群山之間。外湖碧水泱泱，內(nèi)渠阡陌接壟，綿延數(shù)十里，好一派新農(nóng)村氣象。田園風(fēng)光雖是迷人，但攔湖壩的實(shí)際施工情況卻令審計(jì)人皺了眉頭。

審計(jì)人員用皮尺量了攔湖壩的長(zhǎng)度和壩面寬度，再根據(jù)湖內(nèi)外的坡度和坡長(zhǎng)計(jì)算壩底寬，并以此計(jì)算壩的高度，基本與工程驗(yàn)收和結(jié)算的工程量一樣，壩內(nèi)以大塊亂石護(hù)坡，壩外則種植小草。但壩面部分只有些稀疏的小草，小草之間清晰可見新鮮的黃土，而在壩底部，則綠草成茵，一米余高的雜樹和茅草幾乎把壩底遮住。再細(xì)看整個(gè)壩面，真正是一年內(nèi)新土填筑的長(zhǎng)度只有20幾米。審計(jì)人員再次丈量了新土覆蓋的攔湖壩，并根據(jù)內(nèi)外壩的坡度和坡長(zhǎng)計(jì)算新壩的底部，重新獲得的工程量與施工圖紙和實(shí)際結(jié)算工程相差甚大，而農(nóng)發(fā)項(xiàng)目資金采購(gòu)的機(jī)電排灌水閘為3 000KW，實(shí)際使用的是1 500KW，工程施工人員說，這是因?yàn)橥夂辉谵r(nóng)用需水季節(jié)，通常都在14米以上高程，而水渠在12米高程不到，所以即使不用電排，水位落差也能滿足外湖水引進(jìn)水渠實(shí)現(xiàn)灌溉。

但這個(gè)1 500KW的電排設(shè)備是從哪里來的呢，貸款采購(gòu)的設(shè)備又去了哪里？

這個(gè)我們也不知道，是縣項(xiàng)目辦統(tǒng)一配發(fā)的，我們只是根據(jù)工程需要施工。

審計(jì)組花了一天的時(shí)間沿著12KM長(zhǎng)的水渠實(shí)地查看，大部分地方的水渠均有1.5米寬，渠深1米以上，但同樣發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)部分的水渠水泥內(nèi)壁是舊的，只有星星點(diǎn)點(diǎn)修補(bǔ)的痕跡，幾座農(nóng)橋基本是以前年度施工的。審計(jì)組上戶詢問受益村民，他們也證實(shí)，這條水渠是原60年代大興水利時(shí)開挖的，后幾經(jīng)修補(bǔ)才成了現(xiàn)在的模樣。

第二天再到施工單位，仔細(xì)查看其除統(tǒng)一采購(gòu)的工程設(shè)備物資外的項(xiàng)目所需材料消耗情況，如鋼材水泥、水泥預(yù)制涵管、紅磚等，再結(jié)合施工人工費(fèi)耗費(fèi)情況來套算工程量，經(jīng)審計(jì)，實(shí)際工程造價(jià)應(yīng)該在600萬元以下。審計(jì)組要求如實(shí)反映項(xiàng)目款的收付情況，否則審計(jì)將按規(guī)定收回多結(jié)算的工程款。

施工單位負(fù)責(zé)人與縣項(xiàng)目辦的領(lǐng)導(dǎo)商量了一下，最后說我們?cè)僬硪幌沦Y料，三天內(nèi)再給答復(fù)行不？看來他們暫時(shí)還是不想說，審計(jì)組沒有勉強(qiáng)他們，返回縣城向縣審計(jì)局了解情況。上戶詢問農(nóng)戶時(shí)審計(jì)人員已經(jīng)得到線索，說這條攔湖壩實(shí)際是2004年前平垸行洪、退田還湖的項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)好像是由縣水利局組織實(shí)施的，去年冬季只是加高了幾米。

虛報(bào)為配套

在縣審計(jì)局的配合下，審計(jì)組翻閱了平垸行洪的竣工決算審計(jì)檔案。的確，這條壩本來列入了平垸的計(jì)劃，但附近百姓因數(shù)萬畝田地全在附近，所以堅(jiān)決不同意遷居，因而報(bào)經(jīng)省河湖管理局同意，不作為平垸行洪項(xiàng)目，但可以作為水利骨干工程的引水壩。而壩中的機(jī)電排灌設(shè)備也是平垸行洪的專項(xiàng)資金解決的。至于項(xiàng)目辦通過招標(biāo)統(tǒng)一采購(gòu)的機(jī)電設(shè)備用于何處，縣審計(jì)局未對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，所以也不太清楚。

審計(jì)組來到縣項(xiàng)目辦，要求請(qǐng)出該設(shè)備領(lǐng)取手續(xù)的辦理人。項(xiàng)目辦看這樣糾纏下去終不是辦法，不如照直告訴審計(jì)組，說此水利骨干工程項(xiàng)目實(shí)際套用平垸行洪和農(nóng)村扶貧的項(xiàng)目，工程實(shí)際總投資584.33萬元。統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的電排設(shè)備如果放在攔湖壩中，一是施工成本會(huì)增加，二是這么大功率的設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用也會(huì)增加，造成新的損失浪費(fèi)，所以一直閑置在倉(cāng)庫(kù)。

賬上實(shí)際結(jié)算工程款有1 500多萬元，那多余的資金在哪里？

原來，農(nóng)發(fā)水利骨干工程項(xiàng)目資金按規(guī)定是由中央財(cái)政無償投入和地方財(cái)政配套、地方水利部門及受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌等資金構(gòu)成，但該項(xiàng)目除了省財(cái)政對(duì)縣所有項(xiàng)目打包配套了100萬元外，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政以及水利部門實(shí)際都沒有配套和自籌。為了應(yīng)付檢查，市縣財(cái)政先把資金劃到項(xiàng)目辦賬上，然后以多開工程結(jié)算發(fā)票的方式把資金轉(zhuǎn)回。

如何轉(zhuǎn)回的呢？縣水利水電通用建筑公司不僅承建本項(xiàng)目的工程，還有其他農(nóng)村水利工程，以及縣城的市政設(shè)施工程，轉(zhuǎn)回的資金隱藏在其他項(xiàng)目的工程成本里。

效益有點(diǎn)糟

為了慎重起見，審計(jì)組去物資倉(cāng)庫(kù)查看，但倉(cāng)庫(kù)里并沒有攔湖壩的電排設(shè)備，只見其他的一些工程物資設(shè)備散亂地堆放在一起。審計(jì)組決定重新審查材料物資的采購(gòu)與領(lǐng)用資料。這些材料物資除部分材料物資由J市項(xiàng)目辦統(tǒng)一采購(gòu)?fù)?，其他均由縣項(xiàng)目辦自行采購(gòu)。經(jīng)審計(jì)，攔湖壩價(jià)值100余萬元的電排設(shè)備，被一家企業(yè)無償借用，因管理不善，已不能正常使用。而大部分工程物資部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用，無法收回，部分庫(kù)存時(shí)間較長(zhǎng)，低價(jià)處理。預(yù)計(jì)全部物資損失近700萬元。

為了更深入、更全面地了解該市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施情況，以便客觀公正評(píng)價(jià)項(xiàng)目效益，審計(jì)組用了近2個(gè)月的時(shí)間，摸清了8個(gè)項(xiàng)目縣水利骨干工程、中低產(chǎn)田改造及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)際情況，并歸納總結(jié)了一些新的問題：8個(gè)項(xiàng)目縣由于沒有配套資金來源，一味考慮套取中央財(cái)政投入資金，蓄意加大土建上報(bào)規(guī)模，導(dǎo)致設(shè)備長(zhǎng)期閑置，或空轉(zhuǎn)運(yùn)行，增加運(yùn)行成本。某縣水廠因供水規(guī)模虛增，使得統(tǒng)一采購(gòu)的物資、材料規(guī)格與實(shí)際需求嚴(yán)重不符，出現(xiàn)了許多損失浪費(fèi)和舞弊問題。某縣共收到市項(xiàng)目辦統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)物資512.7萬元，其中被非項(xiàng)目單位占用物資115.4萬元，項(xiàng)目辦自身留存物資132.1萬元沒有發(fā)放到項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)；許多項(xiàng)目單位為了項(xiàng)目建設(shè)需要進(jìn)行了物資串換，帶來了價(jià)值上的損失；還有相當(dāng)部分物資用不上，被長(zhǎng)期閑置在倉(cāng)庫(kù)，隨著時(shí)間的推移而老化廢棄。

審計(jì)體會(huì)

1.本案在對(duì)縣財(cái)政局和項(xiàng)目辦資金撥付及使用情況的審計(jì)時(shí)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目辦財(cái)務(wù)賬上有幾筆“往來”款項(xiàng)，有的是工程物資借出，有的是項(xiàng)目配套資金掛“往來”，還有應(yīng)付水電建筑公司工程款掛“往來”等情況，審計(jì)人員從而鎖定審計(jì)重點(diǎn)。實(shí)際工作中，有些審計(jì)人員對(duì)“往來”賬審計(jì)的重視不夠，主要原因是“往來”賬的許多經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)并不直接地表現(xiàn)為收入、支出、結(jié)存等敏感指標(biāo)，而且往來賬戶頭多、項(xiàng)目雜、發(fā)生頻繁，取證困難。在工程建設(shè)和專項(xiàng)資金審計(jì)業(yè)務(wù)中，對(duì)“往來”賬的關(guān)注是審計(jì)實(shí)務(wù)中非常重要的程序。

2.近年來，國(guó)家在向地方撥付專項(xiàng)資金時(shí)，往往都會(huì)要求地方政府給予一定比例的經(jīng)費(fèi)配套，以發(fā)揮中央財(cái)政“四兩撥千斤”、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)發(fā)展的作用，這種制度的作用當(dāng)然很大，但是，其實(shí)施過程中的問題也在不斷顯現(xiàn)：一是有些地方為爭(zhēng)取國(guó)家資金，不考慮本地財(cái)政承受能力，隨意作出資金配套承諾，但由于財(cái)政困難，不能落實(shí)配套資金，導(dǎo)致大量“胡子工程”和“半拉子工程”出現(xiàn)。二是有的地方搞虛假配套，列而不支，地方配套經(jīng)費(fèi)分文不動(dòng)，影響中央財(cái)政專項(xiàng)投資效益。對(duì)此，應(yīng)合理界定地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，做到事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一；完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，從根本上減少地方政府需要提供資金配套的支付項(xiàng)目數(shù)量；對(duì)于財(cái)政特別困難地區(qū)，取消或者盡量減少地方資金配套要求，避免因地方少量資金不到位而導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目無法惠及民眾。

3.真正的效益體現(xiàn)在項(xiàng)目投入使用后的運(yùn)行管護(hù)上，而不是建設(shè)期的GDP和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。效益審計(jì)包括項(xiàng)目前期（事前）、項(xiàng)目建設(shè)期（事中）、項(xiàng)目竣工運(yùn)營(yíng)期（事后）三個(gè)部分。事前效益是停留在紙上的，是可行性分析論證下的效益；事中效益是不確定的效益，也就是說，資金用出去了，并不意味著就有效益；只有事后的效益才能真正體現(xiàn)出項(xiàng)目建設(shè)或資金投入的效益價(jià)值所在。正如本案，因后期運(yùn)行和物資管理不善，導(dǎo)致設(shè)備物資閑置、空轉(zhuǎn)、借出、廢棄等無效益甚至嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)的問題存在。

（作者單位：江西省審計(jì)廳、九江市審計(jì)局）