地方融資平臺“生死”真相

　　2011年7月云南省投資控股集團轉(zhuǎn)移其核心資產(chǎn)，即其控股的云南電力投資公司和其他所參股的電力企業(yè)將轉(zhuǎn)移至正在組建的云南省能源投資集團公司中，這引起了市場對城投債有可能引發(fā)地方債務(wù)違約的多米諾骨牌效應(yīng)的擔(dān)憂。近幾個月來，隨著央行、銀監(jiān)會及審計署關(guān)于融資平臺貸款余額數(shù)據(jù)的出臺，地方政府融資平臺一波又一波地成為社會各界關(guān)注的熱點。融資平臺受如此熱議是因為平臺貸款是地方政府債務(wù)的最主要構(gòu)成部分，其發(fā)展態(tài)勢有可能導(dǎo)致銀行業(yè)金融風(fēng)險以及中央和地方政府的財政風(fēng)險，甚至可能引發(fā)社會危機，所以融資平臺是關(guān)系中國經(jīng)濟發(fā)展的重要社會問題。然而，融資平臺的“生死”真相究竟如何？
　　
　　貸款余額或達10萬億
　　
　　根據(jù)審計署2011年第35號審計公告的數(shù)據(jù)，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。據(jù)悉，在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續(xù)建2008年以前開工項目的。
　　1997年以來，地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年，債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務(wù)余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。不難發(fā)現(xiàn)，兩次世界性金融危機期間，地方政府債務(wù)都達到峰值。
　　 截至2010年底，從政府層級看，全國省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別占29.96%、43.51%和26.53%；從借款來源看，地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.01%。從償債年度看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2011年、2012年到期償還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。至2010年底，省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)2010年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。
　　需要指出的是，審計署關(guān)于融資平臺數(shù)量及其貸款額度的數(shù)據(jù)相對真實數(shù)據(jù)應(yīng)該是偏低的，即使排除統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)不同的因素也是這樣。高盛、央行和銀監(jiān)會出臺的相關(guān)數(shù)據(jù)便可看出端倪。高盛認(rèn)為，2010年地方融資平臺貸款規(guī)模約為9.1萬億元（在當(dāng)年人民幣貸款余額中占比17.8%），其中2.8萬億元貸款重新歸類為商業(yè)貸款后，融資平臺貸款余額應(yīng)為6.3萬億元。央行發(fā)布的《2010年中國區(qū)域金融運行報告》則指出，截至2010年末各地區(qū)政府融資平臺貸款占當(dāng)?shù)厝嗣駧鸥黜椯J款余額的比例基本不超過30%，融資平臺貸款約14.376萬億元。銀監(jiān)會官員稱融資平臺貸款余額約9.09萬億元，占全部人民幣貸款的19.16%，平臺公司9800余家。
　　筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)數(shù)量融資平臺及其貸款統(tǒng)計可能缺失。自中央政府2010年6月發(fā)出對融資平臺的清理整頓通知以來，地方政府、平臺公司對中央的清查清理措施的出臺高度敏感并發(fā)自內(nèi)心地抵觸，希望本行政區(qū)域的融資平臺盡可能少地被納入中央的視野，央行、銀監(jiān)局等相關(guān)地方監(jiān)管機構(gòu)迫于復(fù)雜關(guān)系，有的也配合地方政府的這種逃避行為。在和融資平臺高管的交流中，筆者發(fā)現(xiàn)，在一些2010年上半年被認(rèn)為是融資平臺的公司在正式上報時沒有被納入融資平臺范疇，上海、江西、黑龍江等地都存在這種情況。
　　融資平臺重大數(shù)據(jù)真相是：考慮地方政府防范萬一的心理以及地方政府與各監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系環(huán)境，有理由相信省以下政府完全有可能在本區(qū)域留下一個融資平臺以防被中央清理干凈。這樣，考慮全國有392個市級、2779個縣級政府，可能還有3000多家融資平臺沒有被納入審計署的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，結(jié)合高盛、央行及銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國約有1萬家融資平臺及10萬億的融資平臺貸款余額——審計署關(guān)于地方政府10.72億元的債務(wù)余額改成融資平臺的貸款數(shù)據(jù)要可信得多，那么，省級、市級和縣級政府性債務(wù)余額分別約為3萬億、4.35萬億和2.65萬億。
　　
　　至少1734家融資平臺虧損
　　
　　至2010年底，有至少358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；至少148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。由于融資平臺公司舉借的債務(wù)資金主要投向回收期較長的公益或準(zhǔn)公益性項目，盈利能力較弱，至少1734家融資平臺出現(xiàn)虧損。
　　由于融資平臺債務(wù)大量增加， 而無論是土地抵押還是收益權(quán)抵押貸款，都是構(gòu)成地方政府的潛在債務(wù)，隨著其風(fēng)險的累積和顯化，引起了中央對融資平臺的高度關(guān)注。2010年6月，國務(wù)院出臺“19號文”，要求地方各級政府對融資平臺公司債務(wù)進行一次全面清理，此文被稱為“指導(dǎo)原則”；8月，財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)通知，對“19號文”相關(guān)概念進行了更細(xì)化的規(guī)定；2011年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計工作的通知》下發(fā)，要求審計署對全國地方政府債務(wù)情況進行一次全面審計，一時間山雨欲來風(fēng)滿樓，帶有濃厚“歷史背景”的融資平臺在整治風(fēng)暴漩渦中心面臨生死大考。
　　目前融資平臺分化發(fā)展跡象顯現(xiàn)。部分全覆蓋型融資平臺還貸及經(jīng)營狀況良好，發(fā)展前景向好。比如上海城投、云南城投、重慶城投及以外向資源項目承攬為特征的哈爾濱城投經(jīng)營狀況良好，有的甚至在國內(nèi)外上市。絕大部分的半覆蓋及無覆蓋型融資平臺，由于中央對融資平臺的政策總體收緊，進一步融資陷入困境，經(jīng)營難以為繼。
　　
　　癥結(jié)在地方政府權(quán)力“無限”
　　
　　融資平臺及其貸款規(guī)模驚人，系統(tǒng)性風(fēng)險凸顯，局部風(fēng)險如劍懸空，若不加清理整頓和有效治理，勢必引發(fā)嚴(yán)重的地方政府乃至中央政府的債務(wù)風(fēng)險。而要對融資平臺進行清理整頓和有效治理，則有賴于揭示融資平臺及其貸款風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因。那么風(fēng)險產(chǎn)生的原因究竟是什么？
　　盡管眾專家學(xué)者進行了不同角度的分析，但基本對潛藏的深層次體制因素——地方政府擁有超越法律法規(guī)的、無法加以有效監(jiān)控的權(quán)力的體制因素未有揭示，實際上這才是造成融資平臺及其貸款風(fēng)險產(chǎn)生的根本原因，否則專家學(xué)者們所闡述的其他各種因素或者不會出現(xiàn)，或無法有效發(fā)揮作用，或作用極其有限，不可能到達引發(fā)危機的程度。
　　可見，要從根本上解決融資平臺及其風(fēng)險就必須鏟除政府擁有無節(jié)制權(quán)力的體制因素。否則，即使融資平臺消失了，引發(fā)各類地方政府債務(wù)危機的其他類似機構(gòu)或機制還會出現(xiàn)！在體制因素?zé)o法解決之前，中央政府及有關(guān)機構(gòu)出臺的各類政策不過將導(dǎo)致某些表象因素的變化，融資平臺仍然會在根本體制沒有得到改善的大環(huán)境下演進、發(fā)展。
　　
　　利益相關(guān)方如何后續(xù)博弈
　　
　　融資平臺未來究竟會如何演進發(fā)展？在此有必要對融資平臺的產(chǎn)生發(fā)展機制進行分析，這個機制實際上就是融資平臺重大利益相關(guān)各方的博弈機制。重大利益相關(guān)方包括平臺公司、地方政府及其相關(guān)機構(gòu)、中央政府、放貸銀行、金融監(jiān)管機構(gòu)、一般民眾。
　　在融資平臺產(chǎn)生、發(fā)展的過程中，對融資平臺發(fā)展持強烈支持意愿的是融資平臺和地方政府；中央政府對融資平臺發(fā)展總體上持反對態(tài)度，但由于顧忌各方面因素，鼠首兩端；放貸銀行的態(tài)度取決于中央政府的態(tài)度，在中央政府態(tài)度不明確但又不支持時，它的總體態(tài)度是謹(jǐn)慎對待，但是不反對融資平臺的生存和發(fā)展，從銀行業(yè)績的角度看，考慮到避免對融資平臺壞賬的顯性化，銀行不贊同對融資平臺實行大規(guī)模的關(guān)停措施；因為融資平臺貸款風(fēng)險對金融監(jiān)管機構(gòu)不形成直接的利益威脅，所以金融監(jiān)管機構(gòu)的態(tài)度基本取決于中央的態(tài)度；普通民眾在融資平臺貸款沒有對他們的財務(wù)能力形成顯著壓縮時，也漠不關(guān)心，但一旦對他們的財務(wù)能力形成顯著壓縮，他們將可能制造社會亂象甚至社會危機，這點是中央政府高度關(guān)注的。
　　
　　由此可見，當(dāng)融資平臺沒有出現(xiàn)顯著貸款償還危機時，對哪一方都不會形成現(xiàn)實壓力，因而也不會有堅定反對者，在此環(huán)境下融資平臺將繼續(xù)存在和發(fā)展。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，沒有任何一家平臺公司受到關(guān)停剝離等處理。比如上海一家某區(qū)級融資平臺，有些項目由于無法產(chǎn)生現(xiàn)金流，而且資金需求巨大，本該剝離由財政資金加以解決，但是由于地方政府態(tài)度，剝離基本無法實現(xiàn)。上海尚且如此，其他地方更自不待言。不僅關(guān)停剝離很難實現(xiàn)，有些地方政府還在組建新的融資平臺，這在縣市級及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的行政區(qū)域表現(xiàn)最為突出。在還款期還沒有到來時，一切可能只是暗流涌動，但表面風(fēng)平浪靜；然而還款期一旦到來，支付危機必將顯現(xiàn)，最近出現(xiàn)的云南高速公路建設(shè)融資平臺近千億貸款違約就是支付危機出現(xiàn)的一個典型案例。上海城投債務(wù)轉(zhuǎn)換及7月份的云南省投資控股集團核心資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)組建新公司的現(xiàn)象也預(yù)示著其支付危機未來可能出現(xiàn)。一旦支付危機大面積出現(xiàn)，則融資平臺的發(fā)展將會呈現(xiàn)較為復(fù)雜的形勢。
　　
　　大風(fēng)險在5年后
　　
　　由于融資平臺的貸款絕大部分是在5年以上，所以5年內(nèi)大面積的支付危機將不大會出現(xiàn)（當(dāng)然還款期在5年以下的融資平臺將會導(dǎo)致局部支付危機的出現(xiàn)，云南高速、上海城投的案例就是這樣融資平臺的一份子）。5年內(nèi)，融資平臺將會在各方的爭議聲中繼續(xù)發(fā)展前行。由于動力不足，中央政府難以推出強硬的現(xiàn)實整頓措施，但由于融資平臺已經(jīng)納入了它的關(guān)注視線，所以，融資平臺獲得貸款的機會將逐漸萎縮，而財務(wù)狀況極度不佳、同時又得不到地方政府強力支持的部分融資平臺將逐漸難以為繼，進而可能需要重組。融資平臺的純公益性項目可能需要剝離出來交還給政府或設(shè)立專門機構(gòu)進行運作，半公益性項目仍然留在融資平臺，但需要進行一定的財政補貼，盈利項目無異議地繼續(xù)留在融資平臺；有些融資平臺還可能引入民間資本，合作經(jīng)營；少部分的融資平臺可能會因為其財務(wù)狀況極度惡化而需要完全關(guān)閉，其債務(wù)將在地方政府、銀行及中央政府之間做適當(dāng)分?jǐn)偂?br/>　　5年至15年間，融資平臺還貸危機可能相繼出演，為數(shù)眾多的融資平臺將瀕臨倒閉，金融危機跡象顯現(xiàn)，出于維護經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展及社會穩(wěn)定的動機，中央政府不得不痛下決心對融資平臺進行清理整頓、關(guān)停并轉(zhuǎn)。屆時，中央政府、地方政府及金融機構(gòu)將聯(lián)手對金融機構(gòu)的融資平臺貸款壞賬進行處理。面臨償債危機的融資平臺將進行債務(wù)股權(quán)化等金融創(chuàng)新，引入民間資本或謀求上市，從而向國內(nèi)外民間經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)移風(fēng)險，稀釋或者解除融資平臺的債務(wù)風(fēng)險。由于民間經(jīng)濟主體體量巨大，風(fēng)險承受能力強，通過金融創(chuàng)新和企業(yè)上市等手段向民間經(jīng)濟主體轉(zhuǎn)移風(fēng)險解決融資平臺形成的貸款存量完全沒有問題，因而這個手段可能是融資平臺解決債務(wù)危機的一個自然選擇。同時，融資平臺可能進入大規(guī)模并購重組、公私合營及上市融資的階段，因為只有通過這些措施，融資平臺的經(jīng)營效率和經(jīng)營穩(wěn)健性才有可能出現(xiàn)質(zhì)的提升，從而使融資平臺擺脫生存危局，走向健康發(fā)展。
　　從長遠看，競爭性盈利業(yè)務(wù)由非上市國有控股融資平臺進行運作，效率方面的弊端將逐漸顯現(xiàn)，因而競爭性業(yè)務(wù)可能從非上市國有控股融資平臺剝離，由民間資本經(jīng)營，非上市國有控股融資平臺主要經(jīng)營半公益性項目。而已上市融資平臺實際已成為公眾公司，不應(yīng)再視為地方政府融資平臺。
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