城市基層社會(huì)管理體制改革的理論探析

□ 唐曉陽(yáng) 王 巍

一、我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制改革的實(shí)踐模式

從上個(gè)世紀(jì) 80年代中期開始,黨中央、國(guó)務(wù)院就已開始逐步重視城市基層政權(quán)建設(shè),使得社區(qū)服務(wù)、社區(qū)福利、社區(qū)治理在成為許多城市政府的實(shí)務(wù)性改革項(xiàng)目之后,也成為了社會(huì)科學(xué)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。特別是 1996年 3月江澤民同志提出要“大力加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)”之后,許多城市積極行動(dòng),大膽實(shí)踐,不斷創(chuàng)新,在城市社區(qū)建設(shè)、基層社會(huì)管理體制改革方面積累了許多經(jīng)驗(yàn)。

1998年 7月,國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革“三定”方案中明確將“社區(qū)建設(shè)”的職能賦予國(guó)家民政部,使之成為了政府的一項(xiàng)重要職能。1999年 2月,民政部在全國(guó)選擇了 26個(gè)城區(qū)作為“社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”,開展“全國(guó)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)”的試點(diǎn)工作。在各地實(shí)驗(yàn)區(qū)探索和交流的基礎(chǔ)上,中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于 2000年 11月向全國(guó)轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》,不僅明確提出要“改革城市基層社會(huì)管理體制,強(qiáng)化社區(qū)功能,鞏固黨在城市工作中的組織基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ),加強(qiáng)城市基層政權(quán)和群眾自治組織建設(shè),提高人民群眾的生活質(zhì)量和文明程度,維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定,促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展?！雹僦泄仓醒朕k公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知,中辦發(fā)〔2000〕23號(hào)。而且確定了地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、民政部門牽頭、有關(guān)部門配合、社區(qū)居民和社會(huì)力量廣泛參與的新的社區(qū)建設(shè)工作體系,明確了社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容和目標(biāo)任務(wù)。從而使我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)進(jìn)入了全面推進(jìn)、逐步完善的新階段。經(jīng)過(guò)十多年的社區(qū)治理改革實(shí)踐,全國(guó)城市社區(qū)建設(shè)取得了很大的成績(jī),城市基層社會(huì)管理體制改革也初見成效,出現(xiàn)了各種各樣的模式:

(一)寧波模式:全國(guó)首個(gè)城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)直選的城市

實(shí)際上,早在 1998年,青島市四方區(qū)就率先進(jìn)行了居委會(huì)直選嘗試。此后,上海、南京、西安及廣西都先后進(jìn)行了直接選舉的實(shí)驗(yàn)工作。但是,2007年底完成第七屆社區(qū)居委會(huì)換屆的寧波市,則成為全國(guó)首個(gè)城市社區(qū)全部實(shí)現(xiàn)直選的城市。他們?cè)谕菩猩鐓^(qū)直選過(guò)程中實(shí)行“選聘分離”,采取“委員代議制 +社工職業(yè)化”的“模式”,即:義務(wù)的自治組織(居委會(huì))與付酬的專業(yè)社工相結(jié)合的選聘分離制。使委員代議制、職業(yè)社工制和居委會(huì)成為治理社區(qū)的三駕馬車。

(二)順德模式:實(shí)行居委會(huì)成員與政府雇員選聘合一

廣東省佛山市順德區(qū)在 2009年開始的“簡(jiǎn)鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)”改革過(guò)程中,采取了居委會(huì)成員與政府雇員“選聘合一”的模式,即被選上的居委會(huì)成員,同時(shí)通過(guò)簽訂合同聘為政府雇員。他們不但要承擔(dān)居民自治事務(wù),而且要承擔(dān)政府行政管理工作,如果連續(xù)三屆 (九年)被選為居委會(huì)成員,就將簽訂政府雇員的長(zhǎng)期合同。由于他們承擔(dān)了政府行政管理工作,所以,政府財(cái)政要?jiǎng)潛芤欢ń?jīng)費(fèi)給他們,從而較好地“實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”。

(三)百步亭模式:全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有街道辦事處的社區(qū)

在城市基層社會(huì)管理體制創(chuàng)新方面,武漢市的百步亭社區(qū)大膽摒棄了“街道辦事處”這一層級(jí),直接隸屬于江岸區(qū)委、區(qū)政府。其最高管理機(jī)構(gòu)是社區(qū)管理委員會(huì),該委員會(huì)由社區(qū)居民自治組織、業(yè)主委員會(huì)代表、百步亭集團(tuán) (社區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)投資者)、物業(yè)管理委員會(huì)和進(jìn)駐社區(qū)的政府部門代表等組成。同時(shí),社區(qū)成立了由黨員代表選舉產(chǎn)生的社區(qū)黨委會(huì)。社區(qū)黨委書記是百步亭集團(tuán)董事局主席茅永紅,黨委副書記、社區(qū)管委會(huì)主任是百步亭集團(tuán)總裁王波,其他黨委委員也是社區(qū)里各職能部門、社區(qū)居委會(huì)的成員。同時(shí),實(shí)現(xiàn)了社區(qū)公共服務(wù)企業(yè)化供給、市場(chǎng)化運(yùn)作,探索出房產(chǎn)企業(yè)代替政府為社區(qū)提供公共服務(wù)的營(yíng)運(yùn)模式,使社區(qū)公共服務(wù)模式由“政府辦社會(huì)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊駹I(yíng)企業(yè)服務(wù)社區(qū)”。此外,他們還進(jìn)行社區(qū)自治機(jī)制創(chuàng)新,以樓棟為單位建立全覆蓋的社區(qū)自治網(wǎng)絡(luò),整個(gè)社區(qū)形成了一支龐大的志愿者隊(duì)伍,真正實(shí)現(xiàn)了自我管理、自我服務(wù)。

除了上述幾種模式之外,全國(guó)還有沈陽(yáng)模式、南京模式、上海模式等多種模式,各種模式都有各自的特點(diǎn),限于篇幅,本文不贅述。

二、我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的理想類型及轉(zhuǎn)型的路徑選擇

(一)城市基層社會(huì)管理體制的理想類型

在尊重制度背景的前提下建構(gòu)具體的管理制度無(wú)疑是最為理性的選擇。按照諾斯和戴維斯的定義,制度背景就是一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則。[1](P270)雖然,城市基層社會(huì)管理體制改革與經(jīng)濟(jì)制度變遷有很大的區(qū)別。但是,制度背景在很大程度上對(duì)制度的建立、發(fā)展和變遷構(gòu)成絕對(duì)意義的約束。換言之,只有符合制度背景的行為關(guān)系才有可持續(xù)發(fā)展的生命力。

一般來(lái)說(shuō),基層社會(huì)秩序的維持力量來(lái)源于國(guó)家政權(quán)或者政府邊界之外的民間自治組織。最理想的情況是,國(guó)家和社會(huì)組織①在這里,我們所說(shuō)的社會(huì)組織就是指國(guó)家政權(quán)系統(tǒng)邊界之外的可以發(fā)揮穩(wěn)定社會(huì)秩序或者公共管理職能的組織。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際,類似于社區(qū)民間協(xié)會(huì)、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)甚至可以包括臨時(shí)性居民訴求群體等。在基層社會(huì)的空間內(nèi)按照自身活動(dòng)激勵(lì)因素和管理成本的差異進(jìn)行分工合作。按照這個(gè)邏輯,結(jié)合我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制改革的實(shí)踐,并根據(jù)國(guó)家力量和社會(huì)自治力量這兩個(gè)坐標(biāo),可以構(gòu)建一個(gè)“二維四限圖”,來(lái)描述城市基層社會(huì)管理的制度空間,大致可以分為以下四種類型:

圖1 城市基層社會(huì)治理制度的基本類型

1.“無(wú)主地 ”型?！盁o(wú)主地 ”(Non—manland)一詞,是借用一部電影臺(tái)詞的形象說(shuō)法,不一定準(zhǔn)確。主要是指那種在城市基層社會(huì)管理中國(guó)家力量和社會(huì)自治力量都非常薄弱的類型。即:一方面,國(guó)家無(wú)法將宏觀的基層社會(huì)治理 (控制)規(guī)則在社區(qū)的層面上落實(shí)為被社會(huì)認(rèn)可的具體的管理制度和方法;另一方面,社會(huì)的自治力量又因?yàn)楣窠M織發(fā)展不足而遲遲無(wú)法發(fā)揮公共管理作用,從而使得基層社會(huì)管理出現(xiàn)“缺位”的真空狀態(tài)。

2.政權(quán)統(tǒng)馭型。主要是指那種在城市基層社會(huì)管理中國(guó)家力量非常強(qiáng)勢(shì)而社會(huì)自治力量非常薄弱的類型。即:一方面,國(guó)家有足夠的力量和資源把基層社會(huì)管理納入自己的科層系統(tǒng)之中,在體現(xiàn)政權(quán)意志,實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)同時(shí)也能為公民提供高質(zhì)量的公共服務(wù);另一方面,社會(huì)自治力量則被忽視,導(dǎo)致嚴(yán)重的行政化傾向。

3.共治型。主要是指那種在城市基層社會(huì)管理中國(guó)家力量和社會(huì)自治力量非常強(qiáng)勢(shì)的類型。即:一方面,政府在不放棄基層社會(huì)控制權(quán)的基礎(chǔ)上為社區(qū)的發(fā)展提供宏觀指導(dǎo)和必要的資金支持;另一方面,社區(qū)自治組織具有很強(qiáng)的自主性,在屬地行使自治權(quán)。這是一種帶有理想色彩的基層社會(huì)治理模式,也是我國(guó)許多地方在社區(qū)管理體制改革過(guò)程中所追求的模式。可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織的合作共治。

4.自治型。主要是指那種在城市基層社會(huì)管理中國(guó)家力量相對(duì)薄弱而社會(huì)自治力量非常強(qiáng)勢(shì)的類型。即:一方面,政府只是從宏觀層面上為社區(qū)自治過(guò)程提供法律約束,或者被動(dòng)地提供社區(qū)發(fā)展所需的資源;另一方面,社區(qū)機(jī)構(gòu)和公民組織擁有足夠的合法性和資源為社區(qū)發(fā)展提供足夠的公共產(chǎn)品。

(二)城市基層社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型的路徑選擇

在上述四種城市基層社會(huì)管理類型中,顯然,“無(wú)主地”型是任何國(guó)家政權(quán)都會(huì)極力避免出現(xiàn)和擴(kuò)散的。因?yàn)榉€(wěn)固而健康的基層社會(huì)秩序,不僅是統(tǒng)治集團(tuán)收益最大化的前提條件,也是社會(huì)健康發(fā)展、人民安居樂(lè)業(yè)的最根本的環(huán)境。也可以判斷,“無(wú)主地”型困境是國(guó)家作出制度改革的現(xiàn)實(shí)邏輯起點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn),社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致城市基層治理體制制度背景的變換。換言之,城市基層社會(huì)有效管理制度的需求越來(lái)越強(qiáng),改革也就顯得更加迫切。如何重構(gòu)嵌入基層社會(huì)的國(guó)家政權(quán),如何滿足社會(huì)轉(zhuǎn)型對(duì)治理制度的需求已經(jīng)成為各國(guó)政府所必須考慮的課題。從分析的角度來(lái)看,走向良治態(tài)勢(shì)的制度改革大致有以下三種路徑選擇:

圖2 城市基層社會(huì)治理制度變革的路徑選擇

1.A’—B’改革路徑。如果國(guó)家擁有雄厚的資源,那么可以選擇強(qiáng)化基層政權(quán)的改革策略。從某種意義上說(shuō),行政科層逐漸同化基層社會(huì)不一定就是很壞的事情。通過(guò)權(quán)力和各種資源的下沉,國(guó)家能有效地填補(bǔ)基層社會(huì)的管理真空。并通過(guò)創(chuàng)建一套體現(xiàn)公共規(guī)則的治理制度,國(guó)家在充分體現(xiàn)自身的統(tǒng)治意志的同時(shí)也為公民提供了高質(zhì)量的公共物品。

2.A’—D’改革路徑。如果國(guó)家資源有限,而地方又擁有豐富的自治傳統(tǒng),那么,就可以選擇通過(guò)引導(dǎo)公民社會(huì)發(fā)展的路徑,來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的良治。但是,國(guó)家必須為公民社會(huì)的健康發(fā)展提供政策保證和必要的資源支持。

3.A’—C’改革路徑。就是國(guó)家在強(qiáng)化政權(quán)建設(shè)的同時(shí),采取支持公民社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略,從而使得政權(quán)擴(kuò)張與基層民主改革同步進(jìn)行。這是新生民族國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家最渴望采取的改革路徑。政權(quán)現(xiàn)代化的任務(wù)往往意味著壓縮公民社會(huì)的發(fā)展空間,但是,對(duì)于某些基層社會(huì)管理秩序不完整,公民社會(huì)發(fā)展滯后的國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō),政權(quán)建設(shè)反而可以為基層民主的發(fā)展提供穩(wěn)固的制度環(huán)境。

(三)我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制改革的路徑選擇

從某種意義上來(lái)說(shuō),由于符合現(xiàn)代城市發(fā)展的基層治理制度供給不足的原因,我國(guó)一些城市中的基層社會(huì)管理處于“無(wú)主地”的邊緣。公共安全服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給不足、城中村難題、一些市民對(duì)抗政府等現(xiàn)象的存在都可以證明筆者的判斷。所以說(shuō),我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的改革涉及到的不僅是單純的公共服務(wù)的制度改革,說(shuō)得更深入一些,社區(qū)管理體制改革涉及到國(guó)家建設(shè)的兩個(gè)宏大主題:政權(quán)建設(shè)和民主發(fā)展。

黨的十七大提出,要實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。胡錦濤總書記在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)也指出,各級(jí)黨委要把發(fā)展社會(huì)主義基層民主政治擺上重要議事日程,建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、有關(guān)單位密切配合、全社會(huì)積極參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。要適應(yīng)城鄉(xiāng)基層形勢(shì)的深刻變化,統(tǒng)籌安排,因地制宜,分類指導(dǎo),切實(shí)把中央的方針政策同本地的具體實(shí)際緊密結(jié)合起來(lái),把發(fā)展基層民主政治同加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)、基層干部隊(duì)伍建設(shè)緊密結(jié)合起來(lái),同在基層形成有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制緊密結(jié)合起來(lái),推動(dòng)改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作的落實(shí)。[2]顯然,從中央的政策主旨來(lái)看,我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制改革采用兩個(gè)強(qiáng)化 (強(qiáng)化政權(quán)和發(fā)展民主)的 A’一 C’改革路徑是最優(yōu)選擇。但是,考慮到各地情況的差異性,各地具體的改革策略應(yīng)有所不同。A’—B’的改革路徑選擇作為主流方案,也在很多地方做出了有益的改革嘗試,留下了許多有意義的實(shí)證材料。

三、我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制理論分析的路徑及評(píng)析

(一)我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制理論分析的路徑

目前,國(guó)內(nèi)專家學(xué)者對(duì)城市基層社會(huì)管理體制改革的研究路徑大致有以下三種:1.公民社會(huì)的研究路徑。在國(guó)內(nèi),很多知名學(xué)者從《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》①《憲法》第 2條規(guī)定:居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作?！毒游瘯?huì)組織法》第 111條規(guī)定:“和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”等國(guó)家法律、法規(guī)以及國(guó)家法律所體現(xiàn)出來(lái)的社區(qū)治理愿望作為研究邏輯出發(fā)點(diǎn)開展研究。他們認(rèn)為:伴隨公民社會(huì)的發(fā)展而帶來(lái)的基層民主的發(fā)展,必然會(huì)促動(dòng)社區(qū)管理體制改革。如盧漢龍教授認(rèn)為:“中國(guó)社區(qū)建設(shè)事實(shí)上是一個(gè)民主建設(shè)問(wèn)題……民主是社會(huì)資源配置的最好機(jī)制?！盵3]而林尚立教授也認(rèn)為:“基層群眾自治是中國(guó)民主政治下個(gè)世紀(jì)發(fā)展的重要邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)……社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下,基層群眾組織自治發(fā)展對(duì)政治發(fā)展的首要要求就是深化政治體制改革……深化政治體制改革包括兩個(gè)方面,第一就是推動(dòng)依法治國(guó),第二就是改革政府管理體制?！盵4]他們將公民社會(huì)的發(fā)展及其對(duì)基層民主的蘇醒作為城市基層社會(huì)管理體制改革的本源和動(dòng)力。

2.政權(quán)建設(shè)的研究路徑。很多學(xué)者包括國(guó)外學(xué)者,把城市基層社會(huì)管理體制的變革看作是國(guó)家政權(quán)建設(shè)的一個(gè)有機(jī)組成部分。許多國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究素材大部分來(lái)自上海市“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”①市政府 -區(qū)政府 -街道辦事處 -社區(qū)(居委會(huì))共同構(gòu)成具有科層隸屬性質(zhì)的社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)。的城市管理體制改革項(xiàng)目。如朱健剛就選擇了上海市五里橋街道辦事處作為研究對(duì)象,對(duì)城市街區(qū)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其變遷趨勢(shì)進(jìn)行了研究。通過(guò)對(duì)案例情況及嵌入分析單位 (政府機(jī)構(gòu)、黨委、城區(qū)管理委員會(huì)、會(huì)館等)的分析,作者用“社區(qū)行政建設(shè)”這個(gè)概念概括了城市社區(qū)改革的核心特征。這種在政權(quán)建設(shè)的背景下看待城市基層社會(huì)管理體制改革,是一種更加符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的研究路徑。他們的主要貢獻(xiàn)就是看清了社區(qū)治理體制變革背后隱匿的國(guó)家更為渴求的控制城市基層社會(huì)的愿望。但是,這種基本無(wú)視市民社會(huì)組織存在和談判力量的研究視野無(wú)法為我們提供社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過(guò)程中國(guó)家和社會(huì)沖突以及合作的現(xiàn)實(shí)分析。

3.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的研究路徑。受益于治理理論提出的開放性思路,一些學(xué)者借用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論②根據(jù)馬汀·齊達(dá)夫和蔡文彬的研究,筆者認(rèn)為,社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論是建立在數(shù)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)、社會(huì)比較學(xué)知識(shí)基礎(chǔ)上的一種組織網(wǎng)絡(luò)理論(也有學(xué)者稱之為分析視角或者是范式),社會(huì)網(wǎng)絡(luò)方法用于組織分析的一個(gè)引人入勝的特色就是,它具有能夠運(yùn)用不斷豐富和發(fā)展的運(yùn)算法則、方案及程序等分析網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的生命力。它可能幫助我們理解個(gè)體行動(dòng)是如何構(gòu)建、維持和利用社會(huì)結(jié)構(gòu)并反而受到其約束的。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論中的社會(huì)資本、嵌入性、結(jié)構(gòu)洞、網(wǎng)絡(luò)中心、強(qiáng) (弱)結(jié)構(gòu)關(guān)系等概念已經(jīng)被很多學(xué)者用于我國(guó)社區(qū)改革主題的研究之中。提供的分析框架,對(duì)城市基層社會(huì)管理體制和權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了網(wǎng)絡(luò)化視角的研究。在他們看來(lái),城市基層社會(huì)管理體制變革研究可以在社區(qū)的獨(dú)立層面上加以建構(gòu)和分析,在這里,社區(qū)已經(jīng)不再是一個(gè)分析對(duì)象或分析單位,而成為接納多重治理力量的一個(gè)開放性場(chǎng)域。研究者所共同認(rèn)可的前景是:活動(dòng)在“公共能量場(chǎng)”的行為主體,通過(guò)多重博弈,一定會(huì)共同選擇出有利于整體的策略。合作治理是發(fā)展的原點(diǎn),也是中國(guó)社區(qū)管理未來(lái)的發(fā)展方向。

網(wǎng)絡(luò)研究路徑避開了社區(qū)治理體制改革單極路徑的追問(wèn)。在社區(qū)這個(gè)場(chǎng)域內(nèi)對(duì)政府、非營(yíng)利組織、市場(chǎng)組織和公民的相互關(guān)系及其應(yīng)然角色進(jìn)行了有效的考察。但是,這種帶有西方“新地方主義”(Newlocalism)③按照格里·斯托克的論述,新地方主義的淵源在于,第一,它是對(duì)現(xiàn)代治理復(fù)雜狀況的回應(yīng);第二,滿足了21世紀(jì)一種更加強(qiáng)調(diào)參與民主的需要;第三,激發(fā)了民眾間的信任、同情和社會(huì)資本的發(fā)展。新地方主義希冀于網(wǎng)絡(luò)化的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)化解國(guó)家治理的困境。的研究視角和成果集合似乎又很難在我國(guó)社區(qū)管理的現(xiàn)實(shí)世界中找到很強(qiáng)的證據(jù),對(duì)發(fā)展前景不可避免地又再次寄托于地方政府的覺(jué)悟和制度供給能力。對(duì)于這一問(wèn)題,馮玲和李志遠(yuǎn)(2003)做出了一個(gè)很模糊的判斷。他們認(rèn)為,依照權(quán)力理論,權(quán)力結(jié)構(gòu)的變遷一旦開始,就會(huì)按照自由的邏輯發(fā)展下去……社區(qū)中介組織可能在獲得一定程度的自治性后對(duì)政府現(xiàn)有的強(qiáng)大行政體系形成沖擊。雖然我們不能確切地知道研究者所提出的權(quán)力理論是什么,但是,地方政府作為一級(jí)管理主體,出于維護(hù)權(quán)威和既有利益結(jié)構(gòu)的需要,分割政府自己實(shí)質(zhì)性的決策和管理權(quán)力的幾率是很小的。筆者不是公共選擇理論的信徒,也不愿意把政府看作是政治場(chǎng)中追求效用最大化的活動(dòng)者。但是,從公共行政學(xué)的知識(shí)積累來(lái)看,(西方)政府和公共官僚都在以各種理由擴(kuò)大自己的職能范圍,追求更多的決策權(quán)力。只有在分權(quán)符合自己更遠(yuǎn)大目標(biāo)的前提下,行政主體才會(huì)有分權(quán)的行為動(dòng)機(jī),后續(xù)的分權(quán)行為又總是小心謹(jǐn)慎的。按照安德列·施萊弗、羅伯特·維什尼“掠奪之手”理論的預(yù)期,“最好的改革時(shí)機(jī)就是政府的政治利益與社會(huì)福利相一致的時(shí)候?！盵5](P5)

(二)對(duì)我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制理論研究路徑的評(píng)價(jià)

筆者認(rèn)為,上述三種研究路徑都是分析我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)型現(xiàn)象的合理研究路徑。他們各自擁有自己的分析概念、研究假設(shè)和解釋邏輯,對(duì)未來(lái)的改革走向也都做出了符合各自研究環(huán)境的對(duì)策設(shè)計(jì),各有其優(yōu)點(diǎn),也存在一些不足 (具體見表1)。

表1 既有研究框架的解釋邏輯

但是,在筆者看來(lái),上述研究過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家中心論 (state—center)或者社會(huì)中心論 (society-center)的研究立場(chǎng),使我們失去了觀察國(guó)家和市民社會(huì)的權(quán)利關(guān)系矛盾和治理權(quán)力分配格局的變化對(duì)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)變遷所發(fā)揮的作用,繼而使我們無(wú)法洞察改革前后作為社區(qū)治理規(guī)則核心內(nèi)容的國(guó)家和社會(huì)組織權(quán)力和利益格局的變遷。公民社會(huì)論只是描述我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制改革的一種規(guī)范性理論,而不具有很強(qiáng)描述和解釋能力的實(shí)證性理論;社會(huì)網(wǎng)絡(luò)論雖然將國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系放在光亮處,但是,這種不現(xiàn)實(shí)的、暗中交替著中西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)背景的研究路徑只能為我們提供豐富的想像力,而依然無(wú)法生產(chǎn)出有效的實(shí)證性理論;政權(quán)建設(shè)論的解釋因?yàn)樵诤艽蟪潭壬辖栌昧藲W美國(guó)家政權(quán)建設(shè)的社會(huì)背景而在我國(guó)變得很難具有解釋和指導(dǎo)能力。張靜教授就批判道,“在歐洲的經(jīng)驗(yàn)中,國(guó)家政權(quán)建設(shè)不是一個(gè)國(guó)家自己?jiǎn)畏矫媸芤娴臋?quán)力競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,這種趨勢(shì)與公民社會(huì)的生長(zhǎng)和公共領(lǐng)域的出現(xiàn)是同時(shí)發(fā)生的,沒(méi)有公民身份的確立和強(qiáng)大保護(hù)的出現(xiàn),國(guó)家政權(quán)的集中化過(guò)程就得不到政治支持。”[6]從某些典型的改革案例來(lái)看①“會(huì)—站分離”的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)正在成為一類更具普適性的制度,在這里,會(huì):社區(qū)居民委員會(huì);站:社區(qū)工作站,城市街道辦事處的再派出的行政管理機(jī)構(gòu)。,社區(qū)管理體制改革案例出現(xiàn)了既有理論解釋范圍之外的“反?，F(xiàn)象”。事實(shí)上,我國(guó)城市基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變化無(wú)一例外都出自政府作出的強(qiáng)制性制度安排?；鶎用裰骱蜕鐣?huì)組織的發(fā)展,包括日漸明顯的社區(qū)公共事務(wù)治理過(guò)程中體現(xiàn)出的多中心主體治理的現(xiàn)象,與其說(shuō)是制度變革的誘因,還不如承認(rèn)這是制度調(diào)整后的結(jié)果。如果從體現(xiàn)國(guó)家中心論的政權(quán)建設(shè)視角來(lái)看,國(guó)家權(quán)力滾入基層社會(huì)最有效而且更經(jīng)濟(jì)的方法就是延續(xù)并且強(qiáng)化居委會(huì)的行政化特征,從而使市政府——區(qū)政府——街道辦事處一類行政組織的居委會(huì)這條科層鏈條更加穩(wěn)固。但從某些事實(shí)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,基層民主和科層體制正在慢慢走上基層政府主導(dǎo)的相互嵌入的競(jìng)爭(zhēng)、合作態(tài)勢(shì)的發(fā)展道路。后續(xù)如何發(fā)展還有待于實(shí)際工作部門和理論界深入探討。

[1][美 ]科斯、阿爾琴、諾斯:財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[M].上海:上海人民出版社,2005.

[2]中央政治局集體學(xué)習(xí)胡錦濤強(qiáng)調(diào)要擴(kuò)大基層民主[EB/OL]. http://www. china. org. cn/chinese/2004/Sep/668376.ht m.

[3]盧漢龍.中國(guó)城市社區(qū)的治理模式[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(1).

[4]林尚立.基層群眾自治:中國(guó)民主政治建設(shè)的實(shí)踐[J].政治學(xué)研究,1999(4).

[5]安德列·施萊弗、羅伯特·維什尼:掠奪之手[M].北京:中信出版社,2004.

[6]張靜.國(guó)家政權(quán)建設(shè)與鄉(xiāng)村自治單位——問(wèn)題與回顧[J].開放時(shí)代,2001(9).