農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“兩分兩換”政策省視與推廣條件——兼論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路徑

□ 操世元 楊 敏

近年來(lái),為落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略,各地不斷探索發(fā)展的新路徑,浙江省嘉興市出臺(tái)的“兩分兩換”政策就頗具影響力①2009年以來(lái),國(guó)土資源部徐紹史部長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心,以及浙江省趙洪祝書記、呂祖善省長(zhǎng)和省委省政府其他領(lǐng)導(dǎo)多次深入嘉興專題調(diào)研指導(dǎo),浦東干部學(xué)院黨員干部和蘇州等省內(nèi)外學(xué)習(xí)考察團(tuán)紛紛來(lái)嘉興學(xué)習(xí)考察。中央媒體、省視臺(tái)等新聞單位也進(jìn)行了宣傳報(bào)道,“兩分兩換”也入選浙江最具影響力黨政工作創(chuàng)新典型。。這是一種以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為核心,協(xié)同推進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障、戶籍制度、新居民管理、涉農(nóng)體制、村鎮(zhèn)建設(shè)、金融體系、公共服務(wù)、規(guī)劃統(tǒng)籌等內(nèi)容的全方位的綜合改革措施。改革的目標(biāo)是在優(yōu)化土地制度、高效利用土地資源的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)配套、公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡、社會(huì)保障城鄉(xiāng)覆蓋、行政管理城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。這一政策自 2008年啟動(dòng)實(shí)施,到目前整體上還處于試點(diǎn)階段,很多矛盾與問(wèn)題尚處觀察期。本文在實(shí)地訪談基礎(chǔ)上,擬對(duì)兩分兩換政策的實(shí)踐情況作系統(tǒng)分析,其創(chuàng)新之處在于為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供政策依據(jù)。

一、“兩分兩換”政策的源起與內(nèi)容

浙江省嘉興市屬于我國(guó)東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),從1993年就率先推出“以土地?fù)Q社會(huì)保障”的補(bǔ)償方式來(lái)解決城市發(fā)展與失地農(nóng)民生活保障問(wèn)題。2008年 4月,浙江省委、省政府做出了嘉興、義烏率先推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的決策部署,①2008年 4月,浙江省委省政府做出重大決策部署,設(shè)立三大省級(jí)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū),其中,將嘉興、義烏兩市作為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)。嘉興市推出“兩分兩換”政策作為改革的突破口。

(一)“兩分兩換”政策內(nèi)涵與實(shí)施意義

根據(jù) 2008年的文件,②參見(jiàn) 2008年 8月 2日中共嘉興市委文件《中共嘉興市委、嘉興市人民政府關(guān)于開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》(嘉委[2008]36號(hào) )?！皟煞謨蓳Q”的概念最初表述是“宅基地與承包地分開(kāi)、拆遷與征地分開(kāi),以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障?！苯?jīng)過(guò)一年多的實(shí)踐,依據(jù) 2010年的文件,將“兩分兩換”的內(nèi)涵界定為“宅基地與承包地分開(kāi),搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi);以承包地?fù)Q股、換租、換保障,推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式;以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)換生活方式”。表述上更加完整,內(nèi)容上也較為具體。

長(zhǎng)期以來(lái),在二元制的城鄉(xiāng)分野分治上,農(nóng)村土地承載著農(nóng)民生存、就業(yè)和社會(huì)保障等多重職能。從土地制度的變革上說(shuō),兩分兩換政策走出了從土地與農(nóng)民的捆綁到分離第一步,是農(nóng)村土地制度的又一次深刻調(diào)整,也是土地雙層承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的深化與發(fā)展,其意義堪比上世紀(jì)國(guó)家 50年代實(shí)行的土改與 80年代推行的小包到戶。筆者同意朱興祥(2009)的觀點(diǎn):從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,這一制度的推進(jìn),有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè);有利于節(jié)約、集約利用土地,為新型工業(yè)化、新型城市化的推進(jìn)開(kāi)拓廣闊空間;有利于促進(jìn)資金、勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)和有效配置;有利于改善農(nóng)民居住條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、讓農(nóng)民共享改革開(kāi)放成果。從而為建設(shè)現(xiàn)代新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化打?qū)嵒A(chǔ)。[1]

(二)“兩分兩換”政策出臺(tái)的條件與背景

作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措,浙江“兩分兩換”政策之所以選擇在嘉興市出臺(tái)并試點(diǎn),與嘉興獨(dú)特的區(qū)位條件和實(shí)際情況有著重要的關(guān)系,可以說(shuō)嘉興同時(shí)具備了政策試點(diǎn)的主客觀優(yōu)勢(shì)。首先,嘉興位于三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心之間,受到的經(jīng)濟(jì)輻射強(qiáng),地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。其次,嘉興地處杭嘉湖平原,傳統(tǒng)的江南水鄉(xiāng)農(nóng)村居住方式導(dǎo)致土地資源利用效率低下,而區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增加了對(duì)土地資源的剛性需求和高效集約利用的強(qiáng)勁動(dòng)力。而且,上世紀(jì) 80年代的土地政策已無(wú)法適應(yīng)嘉興的社會(huì)發(fā)展需要,造成大量?jī)?yōu)質(zhì)土地資源閑置,同時(shí)嘉興農(nóng)民家庭收入結(jié)構(gòu)中純農(nóng)業(yè)收入占比較小,具備土地制度調(diào)整的一定社會(huì)基礎(chǔ)。再次,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)要求,加之地方政府創(chuàng)新沖動(dòng)也是這一政策出臺(tái)的重要?jiǎng)右?。在我?guó)的改革實(shí)踐中,如果地方政府能夠獲得政策創(chuàng)新試點(diǎn)的權(quán)力,該地的發(fā)展就有獲得更多資源支持的可能,地方的主要領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)有更多提拔的機(jī)會(huì)。鑒于以上種種原因,經(jīng)過(guò)嘉興市的爭(zhēng)取,2008年嘉興被浙江省批準(zhǔn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)城市,而力推的“兩分兩換”政策成為了改革的開(kāi)端。

(三)“兩分兩換”政策的推行方式

嘉興在全市 7個(gè)縣 (市、區(qū))先后啟動(dòng)了 15個(gè)“兩分兩換”試點(diǎn),③試點(diǎn)工作先在全市 9個(gè)鎮(zhèn) (街道)分別展開(kāi),分別是七星、余新、新塍、王江涇、姚莊、當(dāng)湖、百步、許村和龍翔。后又增加了大橋鎮(zhèn)、斜橋鎮(zhèn)、干窯鎮(zhèn)、新倉(cāng)鎮(zhèn)、新埭鎮(zhèn)等,這 15個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、街道的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政實(shí)力、區(qū)位條件和“三農(nóng)”現(xiàn)狀,均有一定的代表性和工作基礎(chǔ)。采取“因地制宜,先行探索,積累經(jīng)驗(yàn),再總結(jié)推廣”的方式。

“兩分”與“兩換”必須互動(dòng)進(jìn)行,“兩分兩換”最核心的內(nèi)容是宅基地置換,實(shí)現(xiàn)集中居住;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民擺脫對(duì)土地的依賴,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。嘉興“兩分兩換”有兩種基本置換方式:一是在“依法、自愿、有償”的前提下,農(nóng)戶的承包地既可繼續(xù)耕種,也可委托鎮(zhèn)、村等社會(huì)化農(nóng)業(yè)服務(wù)組織代耕代種,或者采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式全部流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是在有農(nóng)業(yè)投資開(kāi)發(fā)公司承接和整片開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上,農(nóng)民自愿全部放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),同時(shí)按照被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策置換社會(huì)保障。以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)具體做法有三種置換方式:一是農(nóng)戶將原有宅基地作價(jià)領(lǐng)取貨幣補(bǔ)貼后到城鎮(zhèn)購(gòu)置商品房;二是農(nóng)戶搬遷到安置區(qū)置換搬遷安置 (公寓)房或自建聯(lián)排房,部分或全部到產(chǎn)業(yè)功能區(qū)置換標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)用房;三是自愿退出宅基地的農(nóng)戶,可在村域、鎮(zhèn)域內(nèi)置換,也可以跨鎮(zhèn)、進(jìn)城置換。

“兩分兩換”政策中對(duì)農(nóng)民的保障方式通常為:按政策認(rèn)定的人口,16周歲以上補(bǔ)助 12000元、16周歲以下補(bǔ)助 4000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“參?！毖a(bǔ)助;60周歲以上農(nóng)民一次性辦理城鎮(zhèn)居民社會(huì)保險(xiǎn)手續(xù),次月起享受城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇;16周歲以上、60周歲以下的農(nóng)民直接按城鎮(zhèn)居民繳費(fèi)基數(shù)辦理年度繳納手續(xù)。另外,土地全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)民,每人每月還可享受 200元生活補(bǔ)助,且有遞增機(jī)制。對(duì)滿 61周歲的農(nóng)民,逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。如果流轉(zhuǎn)期限超過(guò) 10年,農(nóng)戶將按照城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和待遇參保。此外,流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)職工就業(yè)政策、失業(yè)保險(xiǎn)和免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)。

二、“兩分兩換”政策的實(shí)施困境及其原因分析

依據(jù)我們對(duì)嘉興市農(nóng)辦、民政局、七星鎮(zhèn)、余新鎮(zhèn)、龍翔街道、明星村等地的調(diào)研訪談,對(duì)于“兩分兩換”政策施行的效果,除民政局表示對(duì)社區(qū)建設(shè)擔(dān)憂外,其余各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人均對(duì)政策普遍看好。但調(diào)研也發(fā)現(xiàn),經(jīng)過(guò)了兩年多的實(shí)踐,“兩分兩換”政策在試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中遇到不少困境。

(一)土地政策的調(diào)整涉及很多基本制度安排,單一的“兩分兩換”政策的推行受到多種相關(guān)制度的約束

自古以來(lái)土地都是中國(guó)農(nóng)民生存的物質(zhì)基礎(chǔ),也是長(zhǎng)期困擾中國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的核心所在,而土地政策更是國(guó)家政治統(tǒng)治與社會(huì)治理的重要政策,是影響國(guó)家興亡的根本因素,上至廟堂下至黎民百姓都非常關(guān)注土地政策。建國(guó)以來(lái)我國(guó)的土地政策在“耕者有其田”的理念下,由農(nóng)民土地個(gè)人私有制發(fā)展到土地集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)。集體所有是改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地政策的底線。與這一政策配套的制度是實(shí)施了近 60年的戶籍制度、福利分配制度、社會(huì)保障制度等,已形成了相對(duì)穩(wěn)定的利益格局,雖然近年來(lái)有輿論呼喚改革,但因這些制度的調(diào)整會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定,所以對(duì)此類改革總是相當(dāng)慎重。而嘉興的“兩分兩換”政策是希望在不根本改變既有制度的前提下,對(duì)農(nóng)村的居住方式、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)銜接方式、土地流轉(zhuǎn)制度等方面進(jìn)行改變,這勢(shì)必要觸及既有的社會(huì)二元體制所依存的各種難以調(diào)整的制度,從政策設(shè)計(jì)層面看,暫時(shí)還沒(méi)有突破這些系列制度的考慮。單一的“兩分兩換”政策實(shí)施一定受多種相關(guān)制度約束,農(nóng)民很難實(shí)現(xiàn)像城市居民一樣的福利與權(quán)利,也就不可能真正達(dá)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,這也是“兩分兩換”政策的根本性困境。

(二)政策推行的資金需求太大,政府財(cái)政支持與社會(huì)融資都有壓力,造成政策推行的物質(zhì)困境

“兩分兩換”政策的推行是政府強(qiáng)力主導(dǎo)的制度變遷過(guò)程,“兩分兩換”政策的推行需要巨大的財(cái)政資金投入,地方政府必須承擔(dān)先期變遷成本。從理論上說(shuō)“兩分兩換”政策的成本可以通過(guò)土地流轉(zhuǎn)與開(kāi)發(fā)得到補(bǔ)償,然而國(guó)家對(duì)土地資源的變更使用類型有嚴(yán)格的限制,加上通過(guò)置換節(jié)約出來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)一時(shí)也無(wú)法落地,更不可能用作大規(guī)模商業(yè)開(kāi)發(fā)迅速變現(xiàn)來(lái)平衡政府投入的置換成本。而且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集中后還面臨流轉(zhuǎn)不出、效益低下等問(wèn)題,那么承包地租金也會(huì)成為財(cái)政沉重負(fù)擔(dān)。由于嘉興經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá),農(nóng)民對(duì)搬遷補(bǔ)償?shù)念A(yù)期很高。據(jù)嘉興市南湖區(qū)國(guó)土資源分局領(lǐng)導(dǎo)介紹,在南湖區(qū)七星鎮(zhèn)試點(diǎn),政府每置換一畝農(nóng)村宅基地平均成本約為 40萬(wàn)元。根據(jù)嘉興政府的測(cè)算,一個(gè)行政村的綜合遷移成本就高達(dá) 3.5—4個(gè)億,[2]一個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行“兩分兩換”改革的貸款規(guī)模就在 25億左右。目前嘉興的“兩分兩換”政策試點(diǎn)方案中政府承受的資金壓力很大,如果無(wú)法找到一種有效的資金平衡途徑,宅基地置換的可持續(xù)性將面臨極大挑戰(zhàn),即便是財(cái)力雄厚的嘉興政府也難以為長(zhǎng)期巨額的資金投入買單,最終結(jié)果可能導(dǎo)致改革試點(diǎn)的中斷或擱淺。從我們對(duì)相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)訪談中也證實(shí)了這點(diǎn)。

(三)農(nóng)民城市化過(guò)程中的文化排拒導(dǎo)致“兩分兩換”政策效果不理想,這是政策推行的文化困境

“兩分兩換”政策成功與否可以從兩個(gè)維度觀察,一是農(nóng)村土地是否得到高效集約使用;二是農(nóng)民是否在一段時(shí)期后真正實(shí)現(xiàn)市民化。從深層看,“兩分兩換”政策本來(lái)就是適應(yīng)現(xiàn)代化、城市化而產(chǎn)生的,如果“兩分兩換”政策不能很好地解決農(nóng)民的市民化問(wèn)題,這個(gè)政策一定會(huì)帶來(lái)后續(xù)的很多麻煩。而現(xiàn)實(shí)的情況是長(zhǎng)期以來(lái)的“城鄉(xiāng)分治”政策,導(dǎo)致“城市”和“鄉(xiāng)村”不僅代表著兩種不同的生產(chǎn)和生活方式,而且也代表了兩種不同的社會(huì)文化類型。根據(jù)毛丹 (2008)、文軍 (2004、2011)等學(xué)者研究,早先進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民雖然已經(jīng)在城市生活多年,但并未得到城市人的認(rèn)可,也難以真正融入城市的文化與生活,成為了城市中的“陌生人”,[3]進(jìn)城的農(nóng)民依然眷戀農(nóng)村,甚至有堅(jiān)持回農(nóng)村老家養(yǎng)老的想法。嘉興“兩分兩換”政策帶來(lái)的集中居住則體現(xiàn)了另外一種文化排拒,如在搬遷安置 (公寓)房生活的農(nóng)民普遍不能接受交物業(yè)管理費(fèi)。由于集中居住以后實(shí)行的是城市社區(qū)式的管理方式,大量社區(qū)服務(wù)需由物業(yè)公司承擔(dān),但由于許多農(nóng)民的動(dòng)遷安置帶有被動(dòng)進(jìn)行色彩,本來(lái)就對(duì)政府存在不少意見(jiàn)的他們自然會(huì)抵觸從未聽(tīng)說(shuō)過(guò)的物業(yè)費(fèi)。為了使物業(yè)公司維持下去,鎮(zhèn)政府只好代交。而在自建聯(lián)排房區(qū)域,由于多年習(xí)慣于傳統(tǒng)的分散式的準(zhǔn)自給自足的勞動(dòng)生活方式,社區(qū)內(nèi)破壞綠化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,許多人覺(jué)得社區(qū)內(nèi)種一些花草是一種浪費(fèi),加上每月補(bǔ)貼較少,還不如種蔬菜來(lái)解決自己的吃菜問(wèn)題。他們對(duì)此的解釋是:“我們以前都有自家的菜園,現(xiàn)在卻什么都沒(méi)有了,一個(gè)月的補(bǔ)貼就那么點(diǎn),哪里能夠日常開(kāi)銷?！比绻霈F(xiàn)了經(jīng)濟(jì)大波動(dòng),“兩分兩換”政策積極效果是否能夠維持是值得擔(dān)憂的,這是“兩分兩換”政策施行的文化障礙。

(四)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的技術(shù)性障礙也造成政策推進(jìn)不順

首先,政策執(zhí)行初期強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一,由于少部分農(nóng)戶利益得不到平衡,影響了政策推行。我們對(duì)余新鎮(zhèn)、七星鎮(zhèn)的調(diào)研訪談得知,“兩分兩換”政策的推行雖然得到了村里大多數(shù)農(nóng)戶的支持,但仍由于初期政府在試點(diǎn)鎮(zhèn)村的工作上有些急于求成,致使少數(shù)農(nóng)戶的自身利益沒(méi)有平衡好。這些農(nóng)戶出于自家房產(chǎn)較新、或者其所經(jīng)營(yíng)的種植養(yǎng)殖業(yè)效益尚可、以及靠自家宅基地上開(kāi)辦的工廠為生等因素考慮,不愿配合政府的“兩分兩換”政策推行,雖然后來(lái)政策執(zhí)行中對(duì)其進(jìn)行了照顧,①明星村為了保障養(yǎng)殖戶的利益,專門從流轉(zhuǎn)土地中開(kāi)辟了一塊專門從事養(yǎng)殖的牧園,供當(dāng)?shù)卮迕褡孕谐邪?jīng)營(yíng)。但仍難以完全平衡好他們的利益。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)介紹,七星鎮(zhèn)在開(kāi)展“兩分兩換”試點(diǎn)時(shí),過(guò)于強(qiáng)調(diào)整齊劃一,未能充分考慮土地二次流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)需求,農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)未能及時(shí)跟進(jìn),政府財(cái)政和就業(yè)等壓力明顯。其次,政策施行中相應(yīng)的糾偏調(diào)整機(jī)制滯后,政策調(diào)整不及時(shí),導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)障礙。例如在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)戶補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)就不合理,標(biāo)準(zhǔn)偏低。據(jù)余新鎮(zhèn)明星村顧海明副書記介紹,“兩分兩換”政策在 2008年實(shí)施之初,正值糧價(jià)較低的時(shí)候,農(nóng)民靠自己種地所得的收入還沒(méi)有政府支付的 600元 /畝 /年土地流轉(zhuǎn)費(fèi)高,所以,這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)就當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)是合適的;同時(shí),對(duì)于老年人 200元 /月的生活補(bǔ)助當(dāng)時(shí)也不算低,因此當(dāng)時(shí)農(nóng)戶愿意參與“兩分兩換”政策的簽約率高達(dá)85.9%。然而,時(shí)隔三年,物價(jià)大幅上漲,糧價(jià)漲幅也很大,但土地流轉(zhuǎn)費(fèi)和生活補(bǔ)助卻沒(méi)有隨物價(jià)上漲相應(yīng)地增加。當(dāng)前這樣的保障水平已無(wú)法保障農(nóng)民的生存,農(nóng)民對(duì)如此低的保障水平感到不滿,造成農(nóng)民對(duì)今后的生活缺乏信心,加重了農(nóng)民的不安全感。據(jù)了解,政府還未將此問(wèn)題提上議事日程,造成土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用和社會(huì)保障方面的矛盾不斷激化。七星鎮(zhèn)更是出現(xiàn)了群眾擁堵 320國(guó)道的群體性事件。

“兩分兩換”政策的推行可能還存在其他一些障礙,如有學(xué)者分析了“兩分兩換”政策推行后的農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題。[4]但是我們對(duì)村、鎮(zhèn)、市農(nóng)辦的相關(guān)人士訪談發(fā)現(xiàn),這應(yīng)該不是政策施行的障礙,因?yàn)榧闻d很少有農(nóng)民完全依靠農(nóng)業(yè)收入生活。“兩分兩換”政策推行后倒是出現(xiàn)了相反的情況:參與二次流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)商獲得農(nóng)地使用后,在種與收的季節(jié)出現(xiàn)了嚴(yán)重的勞動(dòng)力缺乏現(xiàn)象,本地人基本不愿意從事這樣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn),迫使農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)商要到外地招收民工。再有就是實(shí)際推行中遇到土地權(quán)益所有人與實(shí)際使用人不一致的問(wèn)題,家庭變故、子女婚嫁后權(quán)益的調(diào)整問(wèn)題,集體資產(chǎn)有效監(jiān)管問(wèn)題等。

三、“兩分兩換”政策全面推行的條件分析

“兩分兩換”政策是探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新舉措,政策在嘉興的試點(diǎn)目的是希望發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,完善政策,以便在更大范圍作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策支持。那么,“兩分兩換”政策在全省乃至全國(guó)的推行需要哪些條件呢?根據(jù)筆者的觀察,要實(shí)現(xiàn)“兩分兩換”政策大范圍擴(kuò)展推行,該地區(qū)必須要具備如下四個(gè)條件。

(一)非農(nóng)收入要成為當(dāng)?shù)囟鄶?shù)農(nóng)民的主要收入來(lái)源,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)不是主要生產(chǎn)方式,這是“兩分兩換”政策實(shí)行的客觀前提

這種情況表明土地對(duì)農(nóng)民的束縛不存在了,農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的生存保障意義弱化,農(nóng)民具備離開(kāi)土地能更好生存的可能,集中居住并不影響其生產(chǎn)生活,而且寶貴的土地資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重。在這種情況下,只要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的配套政策與制度供給,農(nóng)民在現(xiàn)行的二元體制下還是愿意接受對(duì)土地的調(diào)整。

(二)地方政府財(cái)力雄厚,土地資源已經(jīng)對(duì)城市化造成嚴(yán)重制約

如前面分析那樣,施行“兩分兩換”政策是政府強(qiáng)制性制度變遷,強(qiáng)制的前提是地方政府必須有足夠強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)行前期的投入來(lái)啟動(dòng)和主導(dǎo)宅基地置換,包括搬遷成本、社會(huì)保障費(fèi)用等;另一方面,地方的城市化發(fā)展對(duì)土地資源有強(qiáng)烈的渴望,而城市國(guó)有土地已沒(méi)有任何挖潛的可能,破除土地約束的手段只能通過(guò)占補(bǔ)平衡來(lái)實(shí)現(xiàn)。從推拉理論看,實(shí)行“兩分兩換”政策是應(yīng)有之義。

(三)政策需確保政府可承受、農(nóng)民可接受、發(fā)展可持續(xù)

一種政策要施行必須要平衡好相關(guān)參與方的利益,那么就必須要有政策落實(shí)的合理原則?！皟煞謨蓳Q”政策是政府主導(dǎo)推行的、涉及廣大農(nóng)民根本利益、且最高宗旨是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的方案,政府與農(nóng)民是利益的相關(guān)方,所以必須堅(jiān)持的原則是確保政府可承受、農(nóng)民可接受、發(fā)展可持續(xù)。政府的財(cái)政實(shí)力、社會(huì)治理能力是否能夠適合政策的推進(jìn)十分關(guān)鍵;而農(nóng)民在接受這一政策調(diào)整后能否得到實(shí)惠也是“兩分兩換”政策能否堅(jiān)持的根本環(huán)節(jié),這在當(dāng)下與長(zhǎng)遠(yuǎn)都是要考慮的問(wèn)題;發(fā)展的可持續(xù)是“兩分兩換”政策施行的重要目標(biāo),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際上暗含了可持續(xù)發(fā)展要求,大片的規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)用地在流轉(zhuǎn)后要有好項(xiàng)目與穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng),置換出用于商業(yè)開(kāi)發(fā)的土地也要有可持續(xù)的商業(yè)價(jià)值,農(nóng)民可以利用第三產(chǎn)業(yè)替代一產(chǎn)的農(nóng)業(yè)。

(四)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須加強(qiáng)

“兩分兩換”政策帶來(lái)的一個(gè)直接變化就是農(nóng)村居住形式實(shí)現(xiàn)了集中,原來(lái)的基層社會(huì)組織——村民委員會(huì)必須要適應(yīng)連片集中狀況的變化,由原來(lái)承擔(dān)集體經(jīng)濟(jì)的管理中解放出來(lái),轉(zhuǎn)向?yàn)榫用裉峁┥罘?wù)上來(lái),所以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)必須跟上,這樣“兩分兩換”政策才能平順實(shí)現(xiàn)“分”與“換”和“集”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)依據(jù)“共同居住、相互聯(lián)系、有共同的認(rèn)同感和歸屬感”的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),社區(qū)組織既借助于自然村、生產(chǎn)隊(duì)等傳統(tǒng)組織關(guān)系,又不限于傳統(tǒng)的、天然的、血緣的、行政的組織限制,主要是依靠相互的自愿合作,并通過(guò)這種自愿合作基礎(chǔ)上的社區(qū)組織,滿足村民的各種社會(huì)化服務(wù)需求。[5]大力推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè),是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的基點(diǎn)和平臺(tái),更是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要條件。

四、余論

(一)從實(shí)然層面看,“兩分兩換”政策名稱應(yīng)作調(diào)整,可能改為“兩分兩聚”①2009年浙江省省長(zhǎng)呂祖善曾來(lái)嘉興調(diào)研,他提出“兩分兩換”主要是承包地、宅基地集聚和農(nóng)民集聚。轉(zhuǎn)引自王建紅等.“兩分兩換”相關(guān)法律問(wèn)題的分析與對(duì)策,參見(jiàn) http://www.txcourt.gov.cn/Web/Detail.aspx?NewsI D=2256.2011年 6月 7日瀏覽

根據(jù)調(diào)研訪談的情況看,“兩分兩換”政策在試點(diǎn)實(shí)際推行過(guò)程中,“兩分”工作進(jìn)展較為順利,“兩換”工作推行障礙重重,現(xiàn)在很多地方實(shí)質(zhì)上推行的已經(jīng)是“一分一換”,即單純的宅基地流轉(zhuǎn),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則主要將通過(guò)有關(guān)平臺(tái)逐步流轉(zhuǎn)。目前,試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村所采用的做法各有特色。但是“兩分兩換”政策推行實(shí)現(xiàn)了承包地、宅基地集聚和農(nóng)民集聚,因此在政策文件的表述上將“換”改成“聚”,“兩分兩聚”更加準(zhǔn)確。這樣也可以回避法律上可能存在的疑問(wèn),有些權(quán)利如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“永久放棄”可能不是通過(guò)簽訂合同就可以取消的;而且,也可以弱化保障,減輕政府壓力。

(二)“兩分兩換”政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程

任何改革都要涉及利益的調(diào)整,非常復(fù)雜,所以改革是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程,需要慢慢摸索、不斷嘗試。“兩分兩換”政策所涉及的是我們賴以生存的土地制度的調(diào)整,是各種利益關(guān)系中最核心的利益,還涉及到公民權(quán)利、生活方式、社會(huì)治理等問(wèn)題,想要取得成功必須經(jīng)歷一個(gè)探索、嘗試的過(guò)程,不能急于求成。樂(lè)觀估計(jì),要通過(guò)“兩分兩換”政策實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)至少需要 10年以上的過(guò)渡時(shí)間。

[1]朱興祥.法律突破與利益均衡—農(nóng)村土地使用權(quán)“兩分兩換”制度路徑探索[J].法治研究,2009(8).

[2]曾航.突圍建設(shè)用地瓶頸嘉興謹(jǐn)慎試點(diǎn)“兩分兩換”[EB/OL],21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2009-06-10.http://nf.nfdaily.cn/epaper/21cn/content/20090610/ArticelJ07002FM.htm.2011-06-06.

[3]文軍,黃銳.超越結(jié)構(gòu)與行動(dòng):論農(nóng)民市民化的困境及其出路——以上海郊區(qū)的調(diào)查為例 [J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2011(2).

[4]張建華.嘉興市開(kāi)展“兩分兩換”試點(diǎn)工作的實(shí)踐與探索[J],嘉興學(xué)院學(xué)報(bào),2010(4).

[5]任中平.村民自治究竟應(yīng)當(dāng)向何處去?[J],理論與改革,2011(3).