水利基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行制度及管理模式初探

楊志剛

（黑龍江省綏化市北林區(qū)河道管理處，黑龍江 緩化 152000）

1 引言

1.1 我國(guó)水利基建項(xiàng)目資金籌措存在問題

①水利項(xiàng)目的分類不完備導(dǎo)致的投融資問題。

②缺少吸引私人資本（包括外資）參與水利項(xiàng)目的制度安排。

③水利建設(shè)基金籌資措施不完善。

1.2 建立我國(guó)水利基建項(xiàng)目資金籌措體系的思路

①完善政策性投融資功能

目前，國(guó)家開發(fā)銀行貸款的資金來源除資本金外主要來自于金融債券。由于資本金規(guī)模小、金融債券的成本較高，從客觀上限制了國(guó)家開發(fā)銀行的融資功能，使得其貸款相對(duì)于商業(yè)銀行貸款的政策性優(yōu)勢(shì)不突出。預(yù)計(jì)未來國(guó)家將采取措施對(duì)國(guó)家開發(fā)銀行的管理和運(yùn)作方式進(jìn)行改革，完善其政策性融資功能。

②公益性項(xiàng)目引入新的融資方式

公益性項(xiàng)目屬于政府投資范疇，其建設(shè)資金主要來自政府財(cái)政性資金（主要包括預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金、建設(shè)國(guó)債資金、納入預(yù)算管理專項(xiàng)建設(shè)資金和專項(xiàng)稅費(fèi)收入等）以及基于財(cái)政信用的融資。

③“收益權(quán)”質(zhì)壓貸款方式

“收益權(quán)”（或稱“收費(fèi)權(quán)”）質(zhì)壓貸款方式是指項(xiàng)目建設(shè)單位（業(yè)主或項(xiàng)目法人）用項(xiàng)目的收費(fèi)權(quán)或收入現(xiàn)金流作為擔(dān)保，從而獲得銀行貸款的融資方式，也是經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如果政府代替公益性項(xiàng)目的受益者或使用者向項(xiàng)目建設(shè)單位（或項(xiàng)目法人）支付項(xiàng)目“使用費(fèi)”，從而“人為地”使公益性項(xiàng)目具有了“收益權(quán)”，則憑借政府給予的“收益權(quán)”，項(xiàng)目建設(shè)單位就可以采取“收益權(quán)”質(zhì)押貸款方式從國(guó)家開發(fā)銀行或者商業(yè)銀行獲得貸款。

④民間主動(dòng)投資方式（PFI）

如何在水利建設(shè)項(xiàng)目融資模式中引入PFI模式將是一個(gè)至關(guān)重要的課題。下面討論水利項(xiàng)目如何引入PFI模式。

2 水利建設(shè)項(xiàng)目引入PFI融資模式研究

2.1 水利建設(shè)項(xiàng)目引入PFI模式的意義

①開拓水利建設(shè)的私人融資途徑，確保國(guó)家水利財(cái)政資金投向真正需要政府投資的水利項(xiàng)目。

②促進(jìn)水利建設(shè)管理體制的改革，提高水利項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)效果。

③促進(jìn)水利工程管理學(xué)科的形成發(fā)展。

2.2 PFI模式在我國(guó)水利建設(shè)項(xiàng)目融資中使用的步驟和思考

①體制、環(huán)境境培養(yǎng)完善

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立完善，對(duì)于我國(guó)相關(guān)經(jīng)濟(jì)法規(guī)私人投資領(lǐng)域的范圍限制得到了很大的放寬，今年頒布的若干吸引、刺激外資和私人投資的法規(guī)都明確了非財(cái)政性投資在大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的作用，但在私人資本參與公共項(xiàng)目的領(lǐng)域、模式理論和方法上，尚缺乏細(xì)化的研究。因此，進(jìn)行PFI模式的推進(jìn)計(jì)劃制度安排研究。對(duì)不同特征的水利項(xiàng)目，如經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目等，探討采用PFI模式所需要的系統(tǒng)化的法律、規(guī)章制度、機(jī)制安排，重點(diǎn)在于水價(jià)、電價(jià)等的定價(jià)策略。

②加強(qiáng)PFI模式與水利產(chǎn)業(yè)結(jié)合的基礎(chǔ)性研究（前期研究）

PFI模式下政府目標(biāo)是引導(dǎo)私人部門參與公共項(xiàng)目，從而達(dá)到擴(kuò)大公共項(xiàng)目融資渠道、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率，這顯然與私人部門參與的目標(biāo)存在差異，因此，必須通過對(duì)水利項(xiàng)目PFI立項(xiàng)問題的研究，在代表整個(gè)社會(huì)的政府和PFI公司之間尋求利益平衡點(diǎn)，建立項(xiàng)目評(píng)估體系。

③管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)體系、人才環(huán)境等

從我國(guó)水利建設(shè)的實(shí)際出發(fā)，制定水利建設(shè)實(shí)施PFI發(fā)展的可行政策和規(guī)劃，探索水利項(xiàng)目PFI運(yùn)作方式（包括：審批程序、步驟、項(xiàng)目管理）；建立專門管理機(jī)構(gòu)等對(duì)水利產(chǎn)業(yè)PFI項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌管理、研究。PFI模式作為一種新型的融資建設(shè)方式，需要大量專業(yè)人員既熟悉水利建設(shè)特點(diǎn)，還必須掌握豐富的法律、金融知識(shí)；同時(shí)，還應(yīng)該熟悉PFI運(yùn)行規(guī)則、方法，具備合同設(shè)計(jì)談判、項(xiàng)目實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)管理等各方面能力。

④進(jìn)行水利項(xiàng)目采用PFI模式的水利項(xiàng)目種類、區(qū)域、性質(zhì)探索

根據(jù)國(guó)家和區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以及水利產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，選擇若干適宜PFI模式水利產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)進(jìn)行項(xiàng)目PFI模式可行性論證，選擇適合項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。

3 水利基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行管理模式研究

發(fā)展我國(guó)政府投資水利項(xiàng)目的模式選擇，應(yīng)該以效率、效益原則為出發(fā)點(diǎn)。

3.1 政府投資的甲類水利項(xiàng)目

在傳統(tǒng)的政府投資體制下，國(guó)家對(duì)水利基建項(xiàng)目采取的是政府直接管理模式，一般做法是首先由設(shè)計(jì)部門提出初步設(shè)計(jì)概算，經(jīng)主管部門審查批準(zhǔn)，由施工單位或工程指揮部負(fù)責(zé)按照審定的投資概算施工，當(dāng)投資超概算時(shí)，再由主管部門調(diào)整概算。這種工程指揮部模式通過層層簽訂建設(shè)管理（投資包干）協(xié)議，將各自職責(zé)以合同形式固定下來，基本符合水利建設(shè)中以國(guó)家無償撥款為主的項(xiàng)目的管理需要。但在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)一定問題：部分工期控制問題；總投資突破預(yù)算等。此外，也有觀點(diǎn)人為，我國(guó)的建設(shè)指揮部制度是臨時(shí)組建的，因而缺乏項(xiàng)目管理的程序和方法；由于它是非專業(yè)化的,因而缺乏項(xiàng)目管理的專門人才和經(jīng)驗(yàn)；由于它是非專營(yíng)的,項(xiàng)目建成后即撤消或轉(zhuǎn)業(yè),因而積累了經(jīng)驗(yàn)或有過教訓(xùn)也不能作為以后項(xiàng)目的借鑒，因此該文應(yīng)大力培育EPC全功能的工程公司或項(xiàng)目管理公司。

近年來國(guó)際工程中實(shí)行的一些新的項(xiàng)目管理模式則對(duì)以政府投資為主渠道的水利甲類項(xiàng)目的管理則具有一定的借鑒，例如Partnering模式中，關(guān)于長(zhǎng)期較穩(wěn)定的合作模式，以及中間第三方的設(shè)置等，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)效率的提高具有顯著作用，因此，探索其對(duì)水利基建項(xiàng)目管理模式的啟發(fā)是十分有意義的，可作為下一步研究的課題。

3.2 非財(cái)政性投資的乙類水利建設(shè)項(xiàng)目

目前我國(guó)按照資金來源分為財(cái)政性投資項(xiàng)目（包括國(guó)債在內(nèi)的所有納入預(yù)算管理的資金項(xiàng)目和預(yù)算外資金項(xiàng)目）、財(cái)政擔(dān)保銀行貸款建設(shè)項(xiàng)目和國(guó)際援助建設(shè)項(xiàng)目。其他資金來源項(xiàng)目都屬于非政府投資項(xiàng)目，包括國(guó)有企業(yè)、集體單位、外商和私人投資等。對(duì)于以非財(cái)政性投資的乙類水利項(xiàng)目，吸引私人資本參與水利建設(shè)項(xiàng)目的融資模式--PFI，可以認(rèn)為PFI模式的組織管理模式實(shí)質(zhì)上與BOT模式（BOT是“buildoperate－transfer”的縮寫，意為“建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓”，是私營(yíng)企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種方式。）是極為相似的，不同之處在于，BOT模式引入發(fā)展中國(guó)家后，由于發(fā)展中國(guó)家處于對(duì)外資的吸引目標(biāo)，才發(fā)展成專門針對(duì)外資的融資模式，而在其組織管理模式的設(shè)計(jì)上，有著共同的基礎(chǔ)：即由私人資本（或外資）組建聯(lián)合體，已適當(dāng)合約連接約束，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的特征，而政府則作為項(xiàng)目的購(gòu)買方或支付方，以支持私人資本（外資）的盈利目標(biāo)。從目前國(guó)內(nèi)的實(shí)踐來看，針對(duì)外資的BOT水利項(xiàng)目已經(jīng)有程度水廠、上海供水公司的供水項(xiàng)目等，因此，在完善法規(guī)和相關(guān)環(huán)境后，推行這種模式在我國(guó)國(guó)內(nèi)非財(cái)政性資本的實(shí)施將對(duì)水利建設(shè)模式的發(fā)展和實(shí)際都大有裨益。

結(jié)語

本文提出發(fā)展以PFI模式為代表的鼓勵(lì)私人參與水利建設(shè)工程項(xiàng)目對(duì)發(fā)展我國(guó)水利具有重要意義，并系統(tǒng)地分析了我國(guó)水利項(xiàng)目融資模式中引入PFI模式已經(jīng)具備的條件和存在的問題。在實(shí)施PFI模式的策略上，認(rèn)為應(yīng)該從相關(guān)法規(guī)體系的完善、服務(wù)體系的建立、PFI人才和認(rèn)識(shí)的培養(yǎng)方面進(jìn)行推進(jìn)，促使我國(guó)私人資本參與水利項(xiàng)目的建設(shè)。在水利項(xiàng)目管理模式上，本章分別對(duì)以政府財(cái)政投資為主導(dǎo)的水利項(xiàng)目管理模式和一非財(cái)政性投資為主導(dǎo)的水利項(xiàng)目管理模式進(jìn)行了有益的探討，并提出了一定的建議。

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