對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府成立國(guó)有獨(dú)資公司的調(diào)查分析

于鐵君 殷小茹

【摘 要】國(guó)有獨(dú)資公司作為我國(guó)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而存在的一種特殊公司組織形式，一方面要追求盈利來維持生存和擴(kuò)大發(fā)展，另一方面還要擔(dān)負(fù)執(zhí)行國(guó)家調(diào)控政策的特殊使命。而對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)但發(fā)展?jié)摿薮蟮奈鞑壳钒l(fā)達(dá)縣級(jí)城市來說，發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力促使拜城縣地方政府短時(shí)間內(nèi)成立了三家國(guó)有獨(dú)資公司。對(duì)此，我們結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展形勢(shì)對(duì)國(guó)有資本的管理模式及融資方式進(jìn)行了調(diào)查分析，并提出對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有獨(dú)資公司；縣域經(jīng)濟(jì)；對(duì)策建議

拜城是地方政府為加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)步伐，順應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展第一次用公司制市場(chǎng)化的運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變了對(duì)國(guó)有資本的管理模式，于2011年一季度縣級(jí)財(cái)政注資成立了三家國(guó)有獨(dú)資公司：拜城縣城鄉(xiāng)建設(shè)投資發(fā)展（集團(tuán)）有限公司、拜城縣工業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)投資有限公司、拜城縣匯鑫房地產(chǎn)開發(fā)有限公司，注冊(cè)資本分別為5000萬元、2000萬元、800萬元。截止5月18日，地方財(cái)政已經(jīng)向3家國(guó)有獨(dú)資公司撥付1.03億元，占上年地方財(cái)政一般預(yù)算收入的六分之一。為何在地方財(cái)力極其有限的情況下，縣政府為何敢于投入大量資金成立國(guó)有獨(dú)資公司，是適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的明智之舉，還是有違于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的多余之舉呢？

一、拜城縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及形勢(shì)

拜城縣是新疆區(qū)域內(nèi)少有的礦藏富集地，其中天然氣和煤炭資源儲(chǔ)量稟賦優(yōu)勢(shì)明顯，已經(jīng)形成了以油氣化工、煤化工、鋼鐵、巖鹽化工、電力為主的新型工業(yè)化發(fā)展格局?！笆晃濉逼陂g，拜城縣地方生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)16.67%。地方財(cái)政一般預(yù)算收入年均增長(zhǎng)39.81%。固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)29.45%。三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比重由2005年的30:37:33調(diào)整到了23:47:30。2011年拜城縣在“十二五”發(fā)展規(guī)劃下，在實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)率先”、發(fā)揮“兩大優(yōu)勢(shì)”、突出“工業(yè)強(qiáng)縣”的發(fā)展形勢(shì)下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐加快，確定了29個(gè)重大建設(shè)項(xiàng)目，八鋼南疆鋼鐵基地年內(nèi)實(shí)現(xiàn)投產(chǎn)，電力、煤炭行業(yè)整合技改產(chǎn)量產(chǎn)值不斷增強(qiáng)，16家企業(yè)入駐工業(yè)園區(qū)，老城區(qū)改造、安居房、廉租房、棚戶區(qū)、新城區(qū)建設(shè)全面展開，對(duì)口援建工程陸續(xù)啟動(dòng)，縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了大開發(fā)、大建設(shè)、大發(fā)展的新階段。

二、對(duì)成立國(guó)有獨(dú)資公司的利弊因素分析

（一）有利因素

1.國(guó)有獨(dú)資公司作為政府投融資項(xiàng)目的主要承接者，有利于發(fā)揮其在項(xiàng)目建設(shè)中市場(chǎng)靈活性的作用。拜城縣政府對(duì)三家國(guó)有獨(dú)資公司的功能定位是：承接政府性項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行和管理，為政府項(xiàng)目融資提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的放大和資產(chǎn)的保值增值。通過成立國(guó)有獨(dú)資公司，既可以體現(xiàn)政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的主導(dǎo)性，同時(shí)又具有國(guó)有資本參與市場(chǎng)運(yùn)作的靈活性，為項(xiàng)目建設(shè)充實(shí)資本金，提升項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率，是對(duì)“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作”投融資格局形成的積極探索。

2.伴隨縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)頭培植國(guó)有獨(dú)資公司，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。一方面政府授權(quán)國(guó)有獨(dú)資公司對(duì)項(xiàng)目實(shí)施管理與經(jīng)營(yíng)可以逐漸從中抽身而退，另一方面可以使其自身伴隨地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷做大做強(qiáng)自己，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值，走出一條“前期財(cái)政資金投入—>中期國(guó)有資本運(yùn)作—>后期資產(chǎn)保值增值”的路子，有助于利用有限的財(cái)政資金盤活盤大地方國(guó)有資本的存量。

3.成立國(guó)有獨(dú)資公司有利于地方政府創(chuàng)新融資方式，緩解資金不足的瓶頸制約。對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量不高，財(cái)政收入有限的欠發(fā)達(dá)縣級(jí)城市來說，目前項(xiàng)目建設(shè)所需的資金投入大大超過了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度，僅依靠地方財(cái)政的投入難以滿足快速發(fā)展的需要。而通過采用公司獨(dú)立法人的方式承接項(xiàng)目的建設(shè)，不僅弱化了政府直接參與融資的種種弊端，還為國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作提供了可能，利于發(fā)揮國(guó)有資本的杠桿作用，拓寬融資的渠道、方式和規(guī)模，創(chuàng)新政府的融資方式，緩解地方財(cái)政的支出壓力。

（二）不利因素

1.快而急的成立國(guó)有獨(dú)資公司使得法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善。三家公司從批準(zhǔn)到成立歷時(shí)一個(gè)月，公司法人由縣財(cái)政局、建設(shè)局三位領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任，其中城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司設(shè)立董事會(huì)也由這三人共同組成，這種既是政府機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，又是公司法人的經(jīng)營(yíng)方式，使得三家公司的治理結(jié)構(gòu)基本屬于政府機(jī)構(gòu)代管?？h國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)三家公司履行出資人職責(zé)，而政府色彩濃重的三家公司，使得對(duì)其監(jiān)管的獨(dú)立性和自主性難以得到有效保證，公司的治理也將更多地依附于地方政府的意愿，按照現(xiàn)代企業(yè)的目標(biāo)建設(shè)還存在體制弊端。

2.廣而全的經(jīng)營(yíng)范圍一定程度上抑制了社會(huì)資本直接參與投資的積極性。從經(jīng)營(yíng)范圍上看，三家公司的經(jīng)營(yíng)范圍主要涉及土地、房地產(chǎn)、商品房的開發(fā)經(jīng)營(yíng)、委托工程代建等一般經(jīng)營(yíng)類項(xiàng)目，三家公司的經(jīng)營(yíng)范圍均存在一些重疊，其中城鄉(xiāng)建設(shè)投資公司的經(jīng)營(yíng)范圍基本涵蓋了其它兩家公司；從市場(chǎng)化運(yùn)作上看，三家公司經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻不高，而現(xiàn)行的市場(chǎng)化運(yùn)作已經(jīng)較為成熟，三家公司的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目其實(shí)完全可以交由社會(huì)資本直接參與。從上述兩方面分析看，三家公司的成立既不是因其經(jīng)營(yíng)特殊產(chǎn)品，也不是因其從事特定行業(yè)，有悖于國(guó)家對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司“少而精”的基本要求，同時(shí)在一定程度上也抑制了社會(huì)資本參與的積極性。

3.國(guó)有獨(dú)資公司主要依托拜城縣項(xiàng)目建設(shè)的背景成立，致使其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理的水平相對(duì)較低。地方政府短時(shí)間集中成立三家國(guó)有獨(dú)資公司，一方面政府的信心來自于地方財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)的基礎(chǔ)保障，另一方面政府的無奈是因項(xiàng)目建設(shè)所需資金較多而地方財(cái)力投入難以滿足的原因推動(dòng)，內(nèi)部因素驅(qū)動(dòng)政府必須平衡好天平的兩端。而要解決好“項(xiàng)目多資金少”的發(fā)展困境，從外部環(huán)境分析，拜城縣還處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步形成階段，一是規(guī)模不大的社會(huì)資本對(duì)于投入多、回報(bào)少的政府性項(xiàng)目積極性不高，二是地方政府對(duì)國(guó)有資本的市場(chǎng)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)十分欠缺，而單純依靠項(xiàng)目建設(shè)背景成立的國(guó)有獨(dú)資公司，必然造成其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)水平相對(duì)較低的局面。

三、對(duì)策建議

（一）完善公司治理，明確監(jiān)管職責(zé)，擺脫過度依附政府的運(yùn)營(yíng)管理模式

國(guó)有獨(dú)資公司作為一種特殊的公司形式，國(guó)家作為出資人單獨(dú)擁有其產(chǎn)權(quán)，法人不擁有公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)而只是行使法人代表權(quán)授權(quán)對(duì)其經(jīng)營(yíng)。拜城縣國(guó)有獨(dú)資公司作為地方性國(guó)有資產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不能保持其治理獨(dú)立性的條件下，只有內(nèi)外兼修才能使國(guó)有獨(dú)資公司更符合現(xiàn)代公司化的治理。內(nèi)部完善治理結(jié)構(gòu)：一要依照《公司法》的規(guī)定完善組織建設(shè)，提高運(yùn)作的規(guī)范性，二要建立信息披露機(jī)制，提高管理的透明度，三要任用熟知市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公司化管理的專職人員，提高資本的運(yùn)營(yíng)水平。外部明確監(jiān)管職責(zé)：一要規(guī)范政府行為，界定政府參與管理的范圍，二要明確國(guó)有獨(dú)資公司的行為，使其在政府的指導(dǎo)和授權(quán)下實(shí)施經(jīng)營(yíng)，三要提高國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威，確保履職的獨(dú)立性和自主性。

（二）搞好市場(chǎng)運(yùn)作，盤活國(guó)有資本，實(shí)現(xiàn)地方國(guó)有資本的保值增值

三家國(guó)有獨(dú)資公司的成立主要依托于拜城縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和增長(zhǎng)的潛力，公司內(nèi)部運(yùn)營(yíng)具有國(guó)有資本的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和地方要素稟賦的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而這些優(yōu)勢(shì)對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司都是一種有形或無形的存量資產(chǎn)，將這些優(yōu)勢(shì)通過流動(dòng)、組合、優(yōu)化配置等靈活的市場(chǎng)運(yùn)作方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢允褂玫馁Y本，將資產(chǎn)變資本、資源變資本、資信變資本，做大資本規(guī)模，在支撐縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)發(fā)展的同時(shí)，剔除地方國(guó)有獨(dú)資公司壟斷經(jīng)營(yíng)的模式和政府庇護(hù)的特權(quán)，加強(qiáng)與民間資本、外來資本、對(duì)口援建資本的合作，調(diào)整資本的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)充資本的存量，最大限度地使國(guó)有資本保值增值。

（三）拓寬融資渠道，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)提供資金支持

拜城縣2010年金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額35.1億元，各項(xiàng)貸款余額卻只有14.2億元，存貸差有20.9億元沉淀在銀行或流向別處。一方面可以采取措施加以吸納，構(gòu)建銀企融資平臺(tái)，可利用的資金空間非常大；另一方面政府也可向社會(huì)發(fā)布項(xiàng)目及資金需求信息，定向定期定息吸納社會(huì)資本投入，統(tǒng)一存入某家金融機(jī)構(gòu)，然后由政府擔(dān)保貸給國(guó)有獨(dú)資公司用于項(xiàng)目建設(shè)，投入主體可獲取政府公布的利息，銀行獲取一定比例的手續(xù)費(fèi)，使社會(huì)資本信貸合法化，有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資本。此外，國(guó)有獨(dú)資公司可以借助與生俱來的資源、項(xiàng)目等優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新融資方式，推行項(xiàng)目融資，積極嘗試BOT、BT等較為成熟融資方式，吸引社會(huì)資本參與建設(shè)。