城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資新思維探討

　　隨著內(nèi)蒙古社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化速度不斷加快，為建設(shè)和改善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，未來幾年，需投入大量資金用于該領(lǐng)域。因此，必須改變傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)建設(shè)觀念，以經(jīng)營城市的理念積極運(yùn)用市場作用，多方籌集資金，項(xiàng)目融資便是解決資金來源渠道和資金效率問題的有效方式。
　　近年來，隨著內(nèi)蒙古社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，城市化水平已從2000年的42.68%快速提高到2010年的53.40%，平均每年提高1.07個(gè)百分點(diǎn)，城市化水平已超過了我國的平均水平。研究表明，當(dāng)某國城市化水平處于30%-70%之間時(shí)，其城市化進(jìn)程將處于快速發(fā)展階段，這意味著在未來幾年，全區(qū)的城市化仍將會(huì)保持快速發(fā)展的趨勢。據(jù)有關(guān)專家預(yù)測，每增加一個(gè)城市人口，基礎(chǔ)設(shè)施投資至增加1萬元。如果按照當(dāng)前的城市化速度，未來10年，內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)人口將增加300萬人左右，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資至少要達(dá)到300億元。并且，全區(qū)大部分城鎮(zhèn)地區(qū)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況還處在十分低的水平，為市民提供的服務(wù)相當(dāng)不足，城市建設(shè)速度與發(fā)展規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施和城市配套條件的需求，建設(shè)和改善的投入需求將十分巨大。然而，長期以來，無論是建設(shè)還是運(yùn)行維護(hù)，我區(qū)與全國大部分地區(qū)一樣，采取的都是“發(fā)改委立項(xiàng)—下達(dá)投資計(jì)劃—財(cái)政預(yù)算安排資金或者通過銀行貸款等負(fù)債型融資方式籌集建設(shè)資金—組織建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施—政府部門進(jìn)行監(jiān)管—項(xiàng)目竣工后移交維護(hù)部門”的建設(shè)運(yùn)營模式。顯然，緊張的財(cái)政資金和狹窄的融資渠道難以滿足城市快速發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的巨大需求。因此，改變城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)觀念，廣泛開拓融資渠道，以經(jīng)營城市的理念在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極運(yùn)用項(xiàng)目融資來解決資金來源渠道和資金效率問題，必然成為相關(guān)部門的選擇。
　　
　　一、經(jīng)營城市理念及其對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意義
　　
　?。ㄒ唬┙?jīng)營城市的含義
　　國外的城市經(jīng)營(Urban Management)理念出現(xiàn)在20世紀(jì)70年代末。我國專家學(xué)者對經(jīng)營城市有多種表述：將城市可用來經(jīng)營的各種資源資產(chǎn)化以實(shí)現(xiàn)資源配置在容量、結(jié)構(gòu)和秩序上的最大化，實(shí)現(xiàn)城市有形和無形資產(chǎn)的保值增值；城市決策者和管理者把整個(gè)城市的資本要素轉(zhuǎn)讓或出售給經(jīng)濟(jì)實(shí)體以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的最大化；從政府角度出發(fā)，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)手段對城市的自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施資源、人文資源等進(jìn)行優(yōu)化整合和市場化運(yùn)營以實(shí)現(xiàn)資源合理配置和高效使用，促進(jìn)城市功能完善等。政府行為與市場行為達(dá)成統(tǒng)一，城市政府在城市經(jīng)營中容易占有主導(dǎo)和主動(dòng)地位。
　　對于經(jīng)營城市的客體，學(xué)界認(rèn)識已比較一致：即包括城市的有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)及延伸資產(chǎn)(如路、橋冠名權(quán))三個(gè)方面。但對于經(jīng)營城市的主體，學(xué)界的認(rèn)識則存在分歧：一些人認(rèn)為，政府應(yīng)是經(jīng)營城市的主體，因?yàn)槌鞘薪?jīng)營的對象是具有壟斷性的城市資產(chǎn)，只有政府才有權(quán)對這些資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營，并且要有效運(yùn)作城市資產(chǎn)必須運(yùn)用特許經(jīng)營權(quán)，只有借助政府才可推進(jìn)，只有政府推出特別優(yōu)惠的政策，才能使投資回報(bào)率低、投資期長的具有壟斷性和公共產(chǎn)品特性的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)介入多元化的投資主體。另一些人則認(rèn)為，城市政府與居民應(yīng)共同作為經(jīng)營城市的主體。實(shí)施城市資本營運(yùn)離不開政府的調(diào)控和引導(dǎo)，但政府只是規(guī)則的制定者和監(jiān)督者，不能直接參與市場運(yùn)作，必須有一個(gè)代表政府的經(jīng)營主體，在政府指導(dǎo)下由民眾成立經(jīng)濟(jì)實(shí)體具體操作城市經(jīng)營的過程，比如成立城市建設(shè)投資開發(fā)公司或城市建設(shè)融資公司。
　?。ǘ┙?jīng)營城市理念對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意義
　　經(jīng)營城市是國內(nèi)外城市化進(jìn)程中的一種新思維，將這一新理念運(yùn)用于城鎮(zhèn)化率較高，但城鎮(zhèn)化水平較低，需要大量資金投入的內(nèi)蒙古基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有積極的指導(dǎo)意義。
　　1.經(jīng)營城市的思想是城市建設(shè)資金籌措理論和方法上的創(chuàng)新。經(jīng)營城市的思維可以轉(zhuǎn)變單獨(dú)依靠政府撥款來建設(shè)和維護(hù)城市的傳統(tǒng)觀念與方法，對現(xiàn)有城市資產(chǎn)，通過重組、租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押以及冠名等方式，可在盤活城市資產(chǎn)存量的同時(shí)籌集建設(shè)資金，有助于緩解資金短缺和改變政府單一投入的傳統(tǒng)方法。
　　2.有助于推進(jìn)管理模式的創(chuàng)新。在經(jīng)營城市理念的指導(dǎo)下，政府可以將城市建設(shè)和管理的部分權(quán)力下放，城市的發(fā)展速度也會(huì)更快。
　　3.有助于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互動(dòng)、縮小城鄉(xiāng)差距。在經(jīng)營城市的理念下，可以將經(jīng)營意識、經(jīng)營主體和經(jīng)營方式等要素引入城市建設(shè)中，又可以將農(nóng)村的更多資源引入城市，同時(shí)也可以將城市的優(yōu)勢擴(kuò)散到農(nóng)村，在更高層次上實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的互動(dòng)發(fā)展。
　　
　　二、內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)存問題
　　
　?。ㄒ唬┵Y金來源有限
　　目前城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源習(xí)慣用行政手段運(yùn)作，項(xiàng)目規(guī)模和檔次依資金的多少而定，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃和建設(shè)的連續(xù)性，搞短期行為，結(jié)果造成重復(fù)建設(shè)、資金浪費(fèi)、質(zhì)量不高等問題，城鎮(zhèn)建設(shè)的檔次和品位始終徘徊在低水平上。
　?。ǘ┕芾矸绞酱址?br/>　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大多是直接經(jīng)濟(jì)效益較差而社會(huì)效益和宏觀效益較好的項(xiàng)目，投資多、工期長、投資回收期限長，有的投資甚至談不上回收。而商業(yè)銀行提供的貸款大多期限較短，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、資金占用量大的特征形成了明顯的矛盾，使借款成本增高，還貸壓力增大。
　?。ㄈ┙?jīng)營主體模糊
　　城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資與經(jīng)營責(zé)權(quán)不明，政企不分，經(jīng)營主體缺位。政府或主管部門既是投資者，又是經(jīng)營者，缺乏約束機(jī)制。
　　因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，城市建設(shè)水平的要求不斷提高的背景下，自治區(qū)政府必須更新觀念，轉(zhuǎn)換職能，放棄政府有責(zé)任提供基礎(chǔ)設(shè)施，就等于基礎(chǔ)設(shè)施必須由政府投資的傳統(tǒng)觀念，著力營造市場環(huán)境，在市場機(jī)制能基本發(fā)揮作用的領(lǐng)域，實(shí)施維護(hù)和促進(jìn)競爭的政策，以經(jīng)營城市理念指導(dǎo)實(shí)踐，加快推進(jìn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運(yùn)作。
　　
　　三、采用項(xiàng)目融資模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資方式
　　
　?。ㄒ唬┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目融資的特征
　　項(xiàng)目融資(Project Finance) 是以項(xiàng)目未來的凈現(xiàn)金流量和項(xiàng)目自身的資產(chǎn)作為償還貸款的保證，以項(xiàng)目導(dǎo)向、有限追索、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為主要特點(diǎn)的一種融資模式。所以，凡是能取得可靠的現(xiàn)金流量并且對貸款人有吸引力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都可以通過項(xiàng)目融資方式籌集資金。因此，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：首先項(xiàng)目導(dǎo)向性， 其次有限追索權(quán)性或無追索權(quán)性， 再次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)性， 最后項(xiàng)目融資成本較高。
　　（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式定位分析
　　城市中的基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的“公共物品”的性質(zhì)，私人資本應(yīng)如何以項(xiàng)目融資的模式介入呢？從制度安排上，產(chǎn)權(quán)理論學(xué)派認(rèn)為，公共物品之所以導(dǎo)致市場失靈，是由于產(chǎn)權(quán)不明確，如果產(chǎn)權(quán)完全確定并得到充分保障，則有些市場失靈現(xiàn)象就不會(huì)發(fā)生。史密斯認(rèn)為，在公共物品的供給上，消費(fèi)者之間可以訂立契約，根據(jù)一致性同意原則來供給公共物品，從而解決免費(fèi)搭車問題。這些相關(guān)的理論研究為私人供給公共物品提供了理論支持。但事實(shí)上，并不是所有的公共物品都適合私人供給，必須是在消費(fèi)上具有技術(shù)排他性的準(zhǔn)公共物品具備私人投資經(jīng)營的可行性，并且要具備相關(guān)制度的有力保障。所以，我們需要對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行類別劃分。
　　首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施細(xì)分。1.非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施；2.可經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施；3.準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施。
　　其次，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式的定位分析?？山?jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有私人物品的屬性，可以按照市場規(guī)則進(jìn)行經(jīng)營，并從經(jīng)營中獲得收益，以經(jīng)營價(jià)格來補(bǔ)償投資者投資，并存在獲取利潤的可能，這一部分基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以考慮采取項(xiàng)目融資的方式進(jìn)行建設(shè)。
　　
　　對于準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)首先考慮企業(yè)投資和準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施可以產(chǎn)生現(xiàn)金流，是項(xiàng)目融資的可選對象；準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施具有準(zhǔn)公共物品的屬性，在一定范圍內(nèi)可以通過經(jīng)營獲得一定的收益，但能否獲得利潤要視具體項(xiàng)目而定，部分能夠以經(jīng)營價(jià)格補(bǔ)償投資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目也是項(xiàng)目融資的可選對象。
　　對于非經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施，其完全的公共物品屬性決定了其必須由政府投資，不宜采取項(xiàng)目融資方式進(jìn)行投資。
　　從上面的分析可以看出，在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，項(xiàng)目融資應(yīng)定位于可經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和部分準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施。
　　
　　四、新思維下政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能定位
　　
　　（一）重新轉(zhuǎn)變政府的行政職能
　　政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的職能是：制定民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律法規(guī)，尤其是完善投融資法規(guī)，規(guī)范投資行為，依法保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益；制定城市公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政策和中長期發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)社會(huì)資金投向政府鼓勵(lì)發(fā)展和重點(diǎn)發(fā)展的項(xiàng)目；優(yōu)化投融資環(huán)境，為投資者創(chuàng)造優(yōu)良的經(jīng)營環(huán)境、服務(wù)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、生活環(huán)境，力求形成萬商云集、近悅遠(yuǎn)來的局面。
　　（二）消除市場準(zhǔn)入障礙，實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資主體多元化
　　由于政府政策引導(dǎo)缺失、法規(guī)不健全和政府存在的信用問題，使得民間資本和外資進(jìn)入該領(lǐng)域相當(dāng)緩慢。同時(shí)，由政府高度壟斷經(jīng)營的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、風(fēng)險(xiǎn)巨大等諸多弊端已成為市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展和城市化進(jìn)程中的一大制約因素。因此，積極吸引外資和民間資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并按市場化模式運(yùn)作，既能有效地減輕政府財(cái)政支出的壓力，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營的效率，又不會(huì)產(chǎn)生公共產(chǎn)權(quán)問題。
　?。ㄈ┟鞔_產(chǎn)權(quán)和特許經(jīng)營權(quán)，設(shè)計(jì)合理的收益分配
　　為確保民間資本(包括外資)能順利進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，前提條件是政府能夠界定產(chǎn)權(quán)和實(shí)行特許經(jīng)營制度，以明確政府和企業(yè)間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。改革現(xiàn)行的收費(fèi)制度，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對政府、投資者和消費(fèi)者都是有利的：對政府而言，可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，改善投資環(huán)境；對投資者來說，可以擴(kuò)大其贏利空間，增加投資的積極性，從而改善該行業(yè)的供給狀況和服務(wù)水平；同時(shí)，消費(fèi)者可以獲得更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，使社會(huì)整體福利得到改善。
　　（四）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架，協(xié)調(diào)各方利益
　　國際上對于城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置有二類：一類是設(shè)立綜合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對該領(lǐng)域行使監(jiān)管權(quán)；一類是設(shè)立行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對不同類別的公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施歸口監(jiān)管；由于我區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資還處于起步階段，缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，可參照《深圳共用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》，并加以完善。但無論如何，政府的監(jiān)管是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管，必須遵循獨(dú)立性、透明性、公正性、專業(yè)性和可問責(zé)性原則。
　?。ㄗ髡邌挝唬簝?nèi)蒙古興安盟人才服務(wù)中心）