善治善為 開創(chuàng)國(guó)土資源管理工作新局面

　　土地和信貸是宏觀調(diào)控的兩大閘門。國(guó)土資源部肩負(fù)著土地調(diào)控的職能。
　　未來(lái)10年，土地及其相關(guān)問(wèn)題是影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)最重要的因素之一。
　　就最直接的影響來(lái)說(shuō)，包括了地價(jià)與房?jī)r(jià)的關(guān)系、耕地與中國(guó)糧食安全的關(guān)系及土地財(cái)政等問(wèn)題。
　　但就長(zhǎng)期性而言，土地制度尤其是農(nóng)地制度的市場(chǎng)化改革，不僅影響中國(guó)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，也影響幾億中國(guó)農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。
　　如何著眼于全球范圍配置資源，實(shí)施資源全球戰(zhàn)略，積極參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)資源戰(zhàn)略合作，保障能源資源安全和經(jīng)濟(jì)安全，已經(jīng)成為國(guó)土資源管理“十二五”期間重要的戰(zhàn)略任務(wù)。
　　就這些現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)期性重大問(wèn)題，《經(jīng)濟(jì)》雜志于近期專訪了國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史。
　　“雙?！被狻皟呻y”
　　《經(jīng)濟(jì)》：“十一五”期間，國(guó)土資源部在參與宏觀調(diào)控過(guò)程中，做了哪些重要的工作？
　　徐紹史：在“十一五”國(guó)土資源改革發(fā)展實(shí)踐中，我們堅(jiān)持以構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線，既抓頂層設(shè)計(jì)、又抓業(yè)務(wù)基礎(chǔ)，統(tǒng)籌工作布局，為國(guó)土資源事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，堅(jiān)持統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源，有效服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。
　　具體來(lái)說(shuō)，“十一五”期間，國(guó)土資源系統(tǒng)在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、抗擊汶川地震等特大自然災(zāi)害、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展等方面工作成效顯著。
　　一是國(guó)土資源保障能力和服務(wù)水平不斷提升。全國(guó)共批準(zhǔn)新增建設(shè)用地3300多萬(wàn)畝。單位GDP建設(shè)用地消耗下降29%。全國(guó)土地出讓收入近7萬(wàn)億元。新增石油、天然氣地質(zhì)儲(chǔ)量56億噸和3萬(wàn)億方，新增煤炭資源儲(chǔ)量3380億噸、鐵71億噸、銅1656萬(wàn)噸、鉛鋅3345萬(wàn)噸、鋁土礦5.1億噸、金2226噸。主要礦產(chǎn)品產(chǎn)量持續(xù)增加，石油近10億噸、天然氣超過(guò)3800億立方、煤炭140億噸、鐵礦40億噸。
　　二是國(guó)土資源保護(hù)和監(jiān)管秩序持續(xù)向好。堅(jiān)守18億畝耕地紅線，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在15.6億畝以上。全國(guó)農(nóng)村土地整治面積6000多萬(wàn)畝，新增耕地2000多萬(wàn)畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提高10%-20%。完成了125萬(wàn)平方公里農(nóng)用地分等定級(jí)評(píng)估和165萬(wàn)平方公里54種土壤微量元素測(cè)評(píng)分析。整合礦區(qū)6574個(gè)，減少礦業(yè)權(quán)2.6萬(wàn)多個(gè)。土地礦產(chǎn)違法違規(guī)形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)，尤其是近三年來(lái)，違法建設(shè)用地宗數(shù)、面積和占用耕地面積平均分別下降25%、24%和26%，無(wú)證勘查開采礦產(chǎn)資源案件發(fā)生率下降32%。
　　三是國(guó)土資源維護(hù)民生力度不斷加大。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高30%以上，2500多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障。保障性住房供地超過(guò)68萬(wàn)畝。應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害的能力不斷提高，在全國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）1000多個(gè)縣開展了地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)警預(yù)報(bào)，成功避讓地質(zhì)災(zāi)害3000多起，避免人員傷亡近19萬(wàn)人，避免直接經(jīng)濟(jì)損失20多億元。幫助缺水地區(qū)解決了1000多萬(wàn)人飲水問(wèn)題。
　　四是國(guó)土資源發(fā)展后勁日益增強(qiáng)。國(guó)土資源規(guī)劃體系逐步完善，土地、礦產(chǎn)、地質(zhì)勘查和地災(zāi)防治四項(xiàng)基礎(chǔ)規(guī)劃全面完成。依法行政不斷加強(qiáng)，土地、礦產(chǎn)“兩法”修改穩(wěn)步推進(jìn)。第二次全國(guó)土地調(diào)查成果的重要作用日益顯現(xiàn)，礦產(chǎn)資源三項(xiàng)調(diào)查取得積極成果，利用科技手段創(chuàng)新國(guó)土資源管理工作力度不斷加大。全國(guó)1∶5萬(wàn)區(qū)調(diào)和航磁工作程度分別達(dá)到23%和39%。全系統(tǒng)隊(duì)伍建設(shè)不斷加強(qiáng)，執(zhí)行力、戰(zhàn)斗力不斷增強(qiáng)，部門公信力不斷提升。
　　《經(jīng)濟(jì)》：從國(guó)內(nèi)形勢(shì)來(lái)看，“十二五”期間，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)，土地和礦產(chǎn)資源需求將持續(xù)上升，國(guó)土資源管理形勢(shì)依然嚴(yán)峻。您如何看待土地管理的兩難局面？
　　徐紹史：土地管理是社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)焦點(diǎn)，也是我們工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)。由于多因素疊加，土地管理的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。
　　2010年土地市場(chǎng)總體運(yùn)行平穩(wěn)，全年實(shí)際建設(shè)用地642萬(wàn)畝，同比增長(zhǎng)34.2%。四季度來(lái)，全國(guó)105個(gè)重點(diǎn)城市地價(jià)總水平2882元/平方米，同比增長(zhǎng)8.6%，住宅用地價(jià)格同比上漲11%，房地產(chǎn)用地調(diào)控面臨較大壓力。2010年全國(guó)土地出讓成交總價(jià)款突破2萬(wàn)億元，城市發(fā)展對(duì)土地的依賴有增無(wú)減，利益分配不合理，社會(huì)矛盾突出，土地出讓制度亟待進(jìn)一步改革完善。2011年，雖然中央要求在“十二五”開局之年要防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，但各地加快發(fā)展的勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，土地需求十分旺盛。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速推進(jìn)、16個(gè)國(guó)家級(jí)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、社會(huì)民生項(xiàng)目、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等用地需求將明顯增加。與此同時(shí)，土地供給相對(duì)不足與土地利用粗放浪費(fèi)并存，節(jié)約集約用地的難度很大。
　　近幾年，各地在國(guó)土資源領(lǐng)域進(jìn)行了大量的改革探索，取得了積極進(jìn)展，但已經(jīng)觸及一些深層次的問(wèn)題，深入推進(jìn)的難度加大。從土地管理來(lái)看，農(nóng)村土地管理制度改革、城市低效利用土地的二次開發(fā)、征地制度改革等，需要進(jìn)一步探索推進(jìn)。審批制度、管理方式的改革，還需要持續(xù)推進(jìn)。改革創(chuàng)新，既不能等、要積極探索，又不能急、要穩(wěn)妥有序，更不能亂、要依法依規(guī)。改革創(chuàng)新需要在協(xié)調(diào)配合中不斷凝聚共識(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。土地執(zhí)法形勢(shì)總體向好，但違法違規(guī)用地依然總量大、比例高，從2009年度土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結(jié)果看，重點(diǎn)工程項(xiàng)目用地和部分行業(yè)用地違法問(wèn)題嚴(yán)重，問(wèn)責(zé)壓力大。土地管理“兩碰頭、一憂慮”的局面沒有根本改變，形勢(shì)更為復(fù)雜。
　　面對(duì)復(fù)雜的形勢(shì)，對(duì)照中央的要求，我們要準(zhǔn)確把握國(guó)土資源工作在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的方位、承擔(dān)的職責(zé)和肩負(fù)的使命，更加準(zhǔn)確地定向、定位、定思路，堅(jiān)持改革創(chuàng)新，善治善為，變壓力為動(dòng)力，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇，切實(shí)有效推進(jìn)國(guó)土資源管理的各項(xiàng)工作。
　　土地制度創(chuàng)新方向
　　《經(jīng)濟(jì)》：2010年國(guó)土資源部、監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部正式啟動(dòng)了土地違法問(wèn)責(zé)制，對(duì)土地利用違規(guī)的地方負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。這一制度，目前運(yùn)行如何?
　　徐紹史：2010年底，部里約談了12個(gè)市、縣政府的負(fù)責(zé)同志。2011年初，北京督察局、上海督察局、武漢督察局等也都約談了當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)用地比例較高的市、縣政府負(fù)責(zé)同志。
　　土地違法違規(guī)問(wèn)責(zé)的是當(dāng)?shù)卣?，通過(guò)這件事進(jìn)一步推動(dòng)建立國(guó)土資源“大家管、大家用”的共同責(zé)任機(jī)制。2010年是第三次約談，前兩年被約談的市、縣中，有的增加了執(zhí)法隊(duì)伍編制，有的增建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所，有的黨政領(lǐng)導(dǎo)一起抓，相關(guān)部門一起抓，取得了很好的效果。
　　《經(jīng)濟(jì)》：閑置土地是房地產(chǎn)領(lǐng)域的一個(gè)突出現(xiàn)象。在督促地方政府落實(shí)地產(chǎn)調(diào)控責(zé)任上采取了哪些監(jiān)管措施？
　　徐紹史：近年來(lái)，按照國(guó)務(wù)院加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的一系列政策部署，我們督促地方政府落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)土地調(diào)控責(zé)任，做了大量工作。
　　一是加強(qiáng)了對(duì)保障性住房用地的監(jiān)管，督促地方科學(xué)編制和執(zhí)行住房用地供應(yīng)計(jì)劃，確保各地保障性住房用地計(jì)劃比例達(dá)到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。
　　二是督促地方政府清理處置閑置土地，嚴(yán)格落實(shí)閑置土地處置政策，依法加快處置房地產(chǎn)閑置用地。持續(xù)跟蹤國(guó)土資源部公開掛牌督辦的閑置土地的處置情況。向30個(gè)?。▍^(qū)、市）人民政府發(fā)出整改意見書，督促地方依法加快整改處置閑置房地產(chǎn)用地。
　　三是積極參與房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治。根據(jù)我部在全國(guó)開展房地產(chǎn)用地專項(xiàng)整治的工作部署，各派駐地方的國(guó)家土地督察局已經(jīng)把房地產(chǎn)用地供應(yīng)開發(fā)和利用情況作為監(jiān)督檢查重點(diǎn)，嚴(yán)厲打擊違法違規(guī)用地行為，切實(shí)將房地產(chǎn)市場(chǎng)土地調(diào)控政策監(jiān)管到位。
　　《經(jīng)濟(jì)》：市場(chǎng)機(jī)制被引入到土地資源的配置之中。目前我國(guó)土地資源配置的市場(chǎng)化程度有多高？下一步還會(huì)有哪些具體的市場(chǎng)化推進(jìn)安排？
　　
　　徐紹史：我國(guó)土地資源配置從改革開放前單一的“無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)”的行政配置方式成功地過(guò)渡到了以“有償、有限期、有流動(dòng)”的市場(chǎng)配置為主、行政配置為輔的方式。2010年，全國(guó)土地出讓總面積437.27萬(wàn)畝，占土地供應(yīng)總量的68.1%，同比增長(zhǎng)2.6個(gè)百分點(diǎn)，土地有償配置比例進(jìn)一步提高。
　　我們將逐步實(shí)現(xiàn)從政府主導(dǎo)的土地資源配置方式向以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)配置方式轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
　　近期，我們將著重開展兩方面工作，一是落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》要求，修訂發(fā)布《國(guó)有建設(shè)用地劃撥目錄》，進(jìn)一步縮小劃撥用地范圍，首先推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施有償使用，然后按《土地管理法》修訂確定的原則，推進(jìn)其他用地的有償使用。
　　二是在近年來(lái)試點(diǎn)探索的基礎(chǔ)上，按照十七屆三中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革的精神，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償使用，促進(jìn)農(nóng)村土地資源節(jié)約集約高效利用。
　　《經(jīng)濟(jì)》:“十一五”以來(lái)，土地管理制度改革和創(chuàng)新主要表現(xiàn)在哪些方面？
　　徐紹史：黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)土資源工作高度重視，近年來(lái)出臺(tái)了一系列重大政策措施，對(duì)國(guó)土資源工作做出了全面部署。
　　為落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于土地管理制度改革的部署，積極應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的重大變化，支持地震災(zāi)區(qū)重建，解決涉及土地征收中的矛盾和糾紛等，我們建立了一系列制度，進(jìn)行了相應(yīng)的改革。如建立國(guó)家土地督察制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府用地行為的監(jiān)管。對(duì)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地和城市建設(shè)用地審查辦法進(jìn)行改革，報(bào)件由35 件減到10件，時(shí)間縮減到1個(gè)月內(nèi)；探索推進(jìn)差別化的建設(shè)用地計(jì)劃管理，建立遙感監(jiān)測(cè)“一張圖”和批供用補(bǔ)查綜合監(jiān)管平臺(tái)。
　　我部與監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)文構(gòu)建追究土地違法行為責(zé)任機(jī)制；與證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)建立信息共享、房地產(chǎn)企業(yè)上市融資審核等部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。共同責(zé)任機(jī)制和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制獲得重大進(jìn)展，部分地方探索建立耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。
　　對(duì)國(guó)有土地有償使用也進(jìn)行了制度改革。在繼續(xù)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣掛牌的同時(shí)，全面推行工業(yè)用地招拍掛，研究提出了擴(kuò)大土地有償使用范圍的改革方案。
　　與發(fā)展改革委、統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合制定《單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核辦法》，全面推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，廣東、合肥等地開展節(jié)約集約用地示范建設(shè)，進(jìn)一步完善節(jié)約集約用地制度。
　　積極開展國(guó)家綜合改革試驗(yàn)區(qū)土地管理專項(xiàng)改革，參與研究制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套政策，與26個(gè)省份簽訂相關(guān)合作協(xié)議。目前，《土地管理法》修訂工作也正在積極推進(jìn)。
　　“十二五”著力“轉(zhuǎn)方式”
　　《經(jīng)濟(jì)》：2011年是“十二五”開局之年，國(guó)土資源管理工作從哪些方面入手來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變？
　　徐紹史：國(guó)土資源管理工作已經(jīng)站在新的起點(diǎn)上?！氨＝?jīng)濟(jì)發(fā)展，保耕地紅線”年度行動(dòng)是我們落實(shí)保障發(fā)展和保護(hù)資源的重要平臺(tái)，我們將持續(xù)抓好，不斷深化，著力促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。具體將做以下幾方面工作：
　　建立差別化供地政策。一是按照國(guó)家宏觀調(diào)控要求，因地因時(shí)制宜制定政策，強(qiáng)化落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，提高政策的有效性和執(zhí)行力。二是積極探索不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)差別化用地政策。探索實(shí)行精細(xì)化、差別化管理。三是系統(tǒng)總結(jié)在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和國(guó)際金融危機(jī)等特殊時(shí)期以及改革試驗(yàn)中臨時(shí)性應(yīng)急措施和特殊政策，及時(shí)規(guī)范上升為制度性政策。
　　加強(qiáng)和改善房地產(chǎn)用地調(diào)控。科學(xué)編制和實(shí)施房地產(chǎn)用地供應(yīng)計(jì)劃，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%，確保1000萬(wàn)套保障性住房用地供應(yīng)。堅(jiān)持和完善土地招拍掛出讓制度。認(rèn)真總結(jié)、規(guī)范和完善“限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)”、“雙向競(jìng)價(jià)”、“綜合評(píng)標(biāo)”等多種房地產(chǎn)用地出讓模式，推動(dòng)工業(yè)用地彈性出讓和租賃制，推動(dòng)土地供應(yīng)由“價(jià)高者得”的單一目標(biāo)向完善市場(chǎng)、保障民生等多目標(biāo)管理轉(zhuǎn)變。繼續(xù)加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)和開發(fā)利用的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，大力推進(jìn)閑置土地整治清理，加大違規(guī)違法房地產(chǎn)用地信息公開和查處力度。
　　大力推進(jìn)資源節(jié)約集約利用。認(rèn)真總結(jié)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)，開展開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等各類園區(qū)節(jié)約集約用地情況的調(diào)查清理。組織實(shí)施好礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)，開展礦產(chǎn)資源綜合利用現(xiàn)狀調(diào)查，加強(qiáng)礦山企業(yè)“三率”考核，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段激勵(lì)礦山企業(yè)提高礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用水平。積極推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，建設(shè)一批礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用基地。深入推進(jìn)國(guó)土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動(dòng)，全面開展達(dá)