晚清新聞法制的誕生及其社會(huì)影響

　　摘要：晚清新聞法制在戊戌變法時(shí)期開始醞釀制定，新政時(shí)期正式形成，具有不容忽視的社會(huì)價(jià)值。它不僅提高了新聞從業(yè)者的社會(huì)地位，而且改善了新聞媒體與政府的關(guān)系，同時(shí)還減輕了對違法行為的處罰，最終促進(jìn)了近代報(bào)業(yè)的快速發(fā)展。但囿于時(shí)代限制，晚清新聞法制具有強(qiáng)烈的封建色彩和濃厚的半殖民地色彩，在執(zhí)法時(shí)隨意執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在。
　　關(guān)鍵詞：新聞法制　法制現(xiàn)代化　新聞業(yè)
　　
　　晚清新聞法制是國人辦報(bào)熱潮興起的必然要求，是清末修律的重要部分，與清末憲政運(yùn)動(dòng)息息相通。本文擬就晚清新聞法制的創(chuàng)設(shè)過程以及它的社會(huì)影響作出探討。
　　
　　晚清新聞法制的艱難創(chuàng)設(shè)
　　
　　晚清新聞法制建設(shè)是從戊戌變法運(yùn)動(dòng)開始的，隨著近代新聞業(yè)的發(fā)展而逐步創(chuàng)制的。它的發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了以下三個(gè)階段。
　　戊戌變法時(shí)期新聞法制的萌芽。中國近代新聞業(yè)是西學(xué)東漸的產(chǎn)物。在戊戌變法之前，由于報(bào)刊尚未形成威脅晚清政府統(tǒng)治的社會(huì)力量，以及晚清政府對外國人的懼怕，因此晚清政府很少干預(yù)當(dāng)時(shí)的辦報(bào)辦刊活動(dòng)。戊戌變法期間，全國興起了第一次國人辦報(bào)的高潮。與此前國人辦報(bào)相比，維新時(shí)期“報(bào)刊宗旨、內(nèi)容主要為近代的政治變革服務(wù)，報(bào)刊成了政治斗爭的工具”，直接威脅到晚清政府的政治統(tǒng)治。因此，在其創(chuàng)辦的《官書局報(bào)》的章程中就明確規(guī)定“不準(zhǔn)議論時(shí)政，不準(zhǔn)臧否人物，專譯外國之事”，開始限制官報(bào)言論。1898年7月，工部尚書孫家鼐在議復(fù)是否將《時(shí)務(wù)報(bào)》改為《時(shí)務(wù)官報(bào)》時(shí)，提出針對報(bào)館的三條官報(bào)章程，對報(bào)館主筆、刊載內(nèi)容、開辦經(jīng)費(fèi)進(jìn)行限制，進(jìn)一步擴(kuò)充了對官報(bào)言論的限制。光緒帝認(rèn)為孫家鼐“所擬章程三條，均尚周妥，著照所請，將《時(shí)務(wù)報(bào)》改為官報(bào)，派康有為督辦其事，所出之報(bào)，隨時(shí)呈進(jìn)”。光緒帝的批復(fù)。使孫家鼐提出的三條官報(bào)章程具有了法的性質(zhì)。從某種意義上說，它標(biāo)志著近代新聞法制的萌芽。
　　針對這三條官報(bào)章程，為保障維新派報(bào)刊的出版和言論發(fā)揮，限制不利于變法的言論，1898年8月，康有為提出采譯各國報(bào)律，交孫家鼐進(jìn)呈御覽。孫家鼐認(rèn)為該事可行，便上折光緒帝。同日，康有為在《請定中國報(bào)律折》中直接提出在翻譯西方各國報(bào)律的基礎(chǔ)上制定中國報(bào)律：“酌采外國通行之法，參以中國情形，定為中國報(bào)律。”當(dāng)日，光緒帝批準(zhǔn)二人奏折，對制定中國報(bào)律發(fā)出上諭：“泰西律例，專有報(bào)律一門，應(yīng)由康有為詳細(xì)譯出，參以中國情形，定為報(bào)律，送交孫家鼐呈覽。”不久，維新運(yùn)動(dòng)失敗，由康有為草擬的中國報(bào)律胎死腹中，但“報(bào)律”一詞為官方文件所認(rèn)可。
　　新政時(shí)期對新聞法制的探索。1901年1月，慈禧太后在逃亡途中發(fā)布上諭，詔令全國變法，以“務(wù)求中外通行”為指導(dǎo)方針的清末修律正式展開，制定新聞法制再次列入晚清政府的立法日程。當(dāng)年，晚清政府頒布了《大清律例增修統(tǒng)纂集成》，其刑律盜賊類“造妖書妖言”條完全繼受了《大清律例》中刑律盜賊類“造妖書妖言”條的內(nèi)容。但晚清新聞法制是否適用于外報(bào)在半殖民地半封建社會(huì)的中國是個(gè)重大問題。早在戊戌變法期間，康有為就主張“洋人在租界內(nèi)開設(shè)報(bào)館者”應(yīng)遵守中國報(bào)律。但“《蘇報(bào)》案”的發(fā)生，該問題再次被提出來。據(jù)1903年10月20日《申報(bào)》載，有御史奏請明定報(bào)律，頒給各報(bào)館一律遵守，規(guī)定無論華洋商人在中國各府廳州縣開設(shè)報(bào)館，均須先至商務(wù)部稟請存案。待該報(bào)律草擬出來以后，外務(wù)部提出了反對意見，認(rèn)為報(bào)律未對租界外埠各報(bào)館明定辦法，施行起來徒生麻煩，主張從緩。民政部法部在其《會(huì)奏報(bào)律草案折》也持基本相同觀點(diǎn)。
　　同盟會(huì)成立前后，革命派在廣東掀起辦報(bào)高潮，發(fā)表革命言論，主張抵制美貨，抨擊時(shí)政，這使得當(dāng)?shù)卣植话?。在中央政府沒有頒行報(bào)律計(jì)劃的情況下，迫于形勢發(fā)展需要，廣東等一些地方政府開始了新聞法制的先試先行。他們決定對報(bào)館采取措施，予以限制。1906年5月，南海縣率先頒布了南?？h報(bào)律，從論說、公件、駁議、實(shí)事、訪聞、傳疑、錄報(bào)、來函等8個(gè)方面對報(bào)刊登載內(nèi)容作了具體規(guī)定。而兩廣總督則致電中央政府，要求“擬訂暫行報(bào)律”。制定新聞法制的客觀條件逐漸成熟。
　　晚清新聞法律的相繼頒布。1906年6月，奉旨出洋考察憲政的五大臣相繼回國。他們十分推崇君主立憲國的言論自由方面的法律，認(rèn)為“集會(huì)、言論、出版三者，諸國所許民間之自由，而民間亦以得自由為幸?！?，因此在給晚清政府的奏報(bào)中提出了“定集會(huì)、言論、出版之律”的建議。載澤等五大臣的意見得到了晚清政府的認(rèn)可，《大清印刷物專律》(1906年7月)、《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》(1906年10月)等一批管理報(bào)刊出版的專門法律陸續(xù)被頒布。
　　在相繼制定5個(gè)近代意義上的新聞法規(guī)期間，晚清政府還頒布了與新聞法制相關(guān)的其他法律法規(guī)。如《著作權(quán)章程》、《電報(bào)總局傳遞新聞電報(bào)減收半價(jià)章程十條》、《重訂收發(fā)電報(bào)辦法及減價(jià)章程》等。1908年8月，晚清政府在《欽定憲法大綱》中允諾給臣民以言論、著作、出版、集會(huì)、結(jié)社等多項(xiàng)權(quán)利。它們的制定與頒布，標(biāo)志著中國近代新聞法律制度的初步形成，對于中國近代新聞業(yè)的發(fā)展具有重要意義。
　　
　　晚清新聞法制的社會(huì)價(jià)值
　　
　　晚清新聞法制的出臺(tái)既是晚清政府對新聞報(bào)刊屬性的重新認(rèn)識(shí)與新聞業(yè)發(fā)展的結(jié)果。又是清末修律運(yùn)動(dòng)中言論出版自由在法律上的具體體現(xiàn)。對于長期處于封建專制制度下的中國來說，它的社會(huì)價(jià)值是不容忽視的。
　　晚清新聞法制提高了新聞從業(yè)者的社會(huì)地位。新聞自由是言論自由的重要內(nèi)容，它既是推動(dòng)民主與憲政發(fā)展的重要條件，又是衡量民主與憲政發(fā)展程度的重要尺度。基于“報(bào)紙之啟迪新機(jī)，策勵(lì)社會(huì)，儼握文明進(jìn)行之樞紐”的認(rèn)識(shí)，晚清新聞法制誕生以后，新聞從業(yè)人員的社會(huì)地位得以承認(rèn)和提高。比如，在新聞法制頒布后，批準(zhǔn)進(jìn)行司法審判時(shí)為記者添設(shè)專席，1允許新聞?dòng)浾邊⒓幼勺h局和資政院會(huì)議。有些地方的記者還獲得了特殊待遇，如廣東巡警總局特邀記者每周一次列席巡官會(huì)議，以謀求“民間之信任”和“報(bào)界之監(jiān)督”。這與此前新聞從業(yè)者的“文人之末路”的社會(huì)地位相比，發(fā)生了天翻地覆的變化。
　　晚清新聞法制改善了新聞媒體與政府的關(guān)系。新聞媒體與政府的關(guān)系不但是新聞自由度的反映，而且還是民主與專制的試金石。在長達(dá)兩千多年的封建專制社會(huì)，皇帝是國家政治權(quán)力的控制者，新聞媒體、教育等思想傳播手段成為政治權(quán)力的附屬物，是進(jìn)行封建統(tǒng)治的工具。晚清新聞法制誕生以后，新聞從業(yè)者的報(bào)刊創(chuàng)辦自由權(quán)、新聞采訪自由權(quán)、報(bào)刊傳遞自由權(quán)和報(bào)道評論自由權(quán)等權(quán)利得到確認(rèn)和保障。從而使新聞媒體具有了相對獨(dú)立性。逐漸不再從屬于政府，成為對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的“第四種力量”。在政府內(nèi)部，也出現(xiàn)了自覺防止報(bào)刊為政府所控制的聲音。
　　晚清新聞法制減輕了對違法行為的處罰。清兵人關(guān)以后，繼續(xù)受中國歷代封建王朝的文化專制政策，在全國范圍內(nèi)大興文字獄，把體現(xiàn)反專制、反滿的思想和言論視為“異端”，稱其為“邪說”、“邪言”或者“妖書”、“妖言”，對其處罰主要體現(xiàn)在《大清律例》中的“造妖書妖言”條中。與明以前王朝不同的是，清朝將該罪列入“十惡”之中，處以重刑?？梢?，封建統(tǒng)治者對言論違法行為的處罰極為嚴(yán)厲。在晚清新聞法制中，對違法行為的處罰以行政處罰和民事處罰為主要防范措施，以刑事制裁為輔助措施，只有“詆毀宮廷之語。淆亂政體之語，損害公安之語”才依照刑律治罪?！霸趯?shí)踐中，《大清報(bào)律》頒行以后，盡管以暴力推翻滿清統(tǒng)治的言論比比皆是，但處以刑罰的案件很少，并且量刑也不重?！?br/>　　晚清新聞法制促進(jìn)了近代報(bào)業(yè)的快速發(fā)展。在深刻的社會(huì)危機(jī)面前，晚清政府宣布實(shí)行“新政”，允許民間辦報(bào)。1906年7月，由商部、巡警部、學(xué)部共同制定并經(jīng)朝廷批準(zhǔn)頒布了《大清印刷物專律》，從而使晚清政府對新聞出版的管理和控制有法可依。1908年3月頒布的《大清報(bào)律》盡管規(guī)定了嚴(yán)格的新聞管制措施，但這部移植日本報(bào)律的法律為報(bào)紙的合法出版提供了法律依據(jù)。它們的出臺(tái)，大大促進(jìn)了近代報(bào)業(yè)的快速發(fā)展，使新聞法制成為促進(jìn)晚清報(bào)業(yè)高潮形成的眾多因素之一。
　　
　　晚清新聞法制的歷史局限
　　
　　晚清新聞法制具有明顯的社會(huì)價(jià)值，體現(xiàn)了相當(dāng)大的進(jìn)步性。但由于脫胎于封建機(jī)體內(nèi)部，它不可避免地帶有一定的歷史局限。
　　晚清新聞法制具有強(qiáng)烈的半封建色彩。創(chuàng)辦報(bào)刊是“開民智”、推行憲政的一種有效手段，需要法律對報(bào)刊的創(chuàng)辦予以鼓勵(lì)和保護(hù)。但晚清時(shí)期的許多報(bào)刊充斥著反清言論，嚴(yán)重威脅著晚清政府的統(tǒng)治，又迫切需要法律對報(bào)刊進(jìn)行約束和規(guī)范。正是在這樣的大背景下，晚清政府力求效法西方，希望制定專門法律來控制言論、出版，維護(hù)搖搖欲墜的統(tǒng)治，正所謂“集會(huì)受警察之稽查，報(bào)章聽官吏之檢視，實(shí)有種種防維之法，非若我國空懸禁令，轉(zhuǎn)得法外之自由。與其漫無限制，益生厲階，何如勒以章程，咸納軌物。宜采取英、德、日諸君主國現(xiàn)行條例，編為集會(huì)律、言論律、出版律，迅即頒行，以一趨向而定民志”。
　　這種變“新聞自由法”為“新聞管制法”的立法目的決定了晚清新聞法制的專制色彩。比如，在創(chuàng)辦報(bào)刊方面，晚清政府廢除了批準(zhǔn)制，規(guī)定實(shí)行注冊登記制，但又附加了保證金制，這與當(dāng)時(shí)普遍廢除保證金制的新聞立法國際潮流背道而馳：在責(zé)任認(rèn)定方面，《大清報(bào)律》的第22條至26條關(guān)于發(fā)行人、編輯人、印刷人連帶責(zé)任的規(guī)定，使晚清新聞法制對責(zé)任認(rèn)定帶有濃厚的株連色彩。這種對新聞自由的既賦予又剝奪，加強(qiáng)了晚清政府對新聞媒體的控制。
　　晚清新聞法制帶有濃厚的半殖民地色彩。前文提到，新聞法制是否適用于外報(bào)在晚清統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部有著不同的認(rèn)識(shí)。從公布的法律文本來看，新聞法制適用于外報(bào)的意見占據(jù)了主導(dǎo)地位。比如，《大清印刷物專律》“時(shí)限”章第1條、《報(bào)章應(yīng)守規(guī)則》第9條、《大清報(bào)律》第43條、《欽定報(bào)律》“附條”第1條都明確規(guī)定中國政府對在華所有報(bào)刊都有管轄權(quán)。但實(shí)際上，報(bào)律頒布后，“各報(bào)館概不遵行，外人所設(shè)者尤甚”?！氨热纭洞笄鍒?bào)律》頒布以后，外國報(bào)館先以該報(bào)律“未得各國公使允可”，后又以其自身有治外法權(quán)且報(bào)律對其無明文規(guī)定為由拒不遵行。對外國人在華的辦報(bào)活動(dòng)，晚清政府在執(zhí)行新聞法制時(shí)只能采取聽之任之的放任政策，反映出當(dāng)時(shí)的中國社會(huì)包括新聞法制在內(nèi)都帶有濃厚的半殖民地色彩。
　　
　　晚清新聞法制隨意執(zhí)行的現(xiàn)象普遍存在。由于晚清新聞法制只是籠統(tǒng)地規(guī)定了禁載內(nèi)容，沒有規(guī)定禁載內(nèi)容的具體標(biāo)準(zhǔn)和律例條文的解釋機(jī)構(gòu)，因此執(zhí)法官吏只能依據(jù)自己對律文的理解來判定所載內(nèi)容或行為是否合律，為擅斷留下了極大的操作空間，增強(qiáng)了執(zhí)行報(bào)律的隨意性。此外，一些經(jīng)常受到報(bào)館評論指責(zé)的部門以及官員個(gè)人往往先羅織好罪名。指控報(bào)館違律，直接咨請民政部和飭令地方督撫傳令該管巡警官署從嚴(yán)懲處。民政部和地方督撫接到咨(飭)文后或傳令該管巡警官署遵照執(zhí)行(如1908年8月《江漢日報(bào)》案)，或指令該管巡警官署詳加調(diào)查，酌情處理(如1908年11月的北京《大同日報(bào)》和《北京日報(bào)》案)。其實(shí)在晚清新聞法制的實(shí)施過程中，任意羅織罪名殘害新聞人士、摧殘新聞事業(yè)的現(xiàn)象比比皆是。(本文為河南工業(yè)大學(xué)博士基金項(xiàng)目的成果，項(xiàng)目編號(hào)：2009BS005)
　　(作者單位：河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院)
　　編校：張