農(nóng)業(yè)水利化“重建設(shè)輕管理”困局之解

　　水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨中央、國務(wù)院連續(xù)發(fā)出8個(gè)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的一號文件，農(nóng)業(yè)水利化建設(shè)成為了黨和國家高度重視的問題。今年6月，水利部黨組書記、部長陳雷在《人民論壇》雜志發(fā)表了題為《開創(chuàng)水利建設(shè)與管理新局面》的特稿文章，指出“要深化水利建設(shè)管理體制改革，全面落實(shí)以項(xiàng)目法人責(zé)任制為核心的‘三項(xiàng)’制度，嚴(yán)格基本建設(shè)程序。創(chuàng)新建設(shè)管理機(jī)制，規(guī)范中小型水利工程項(xiàng)目法人組建，積極推行集中組建項(xiàng)目法人、集中建設(shè)管理等建設(shè)管理模式?！边@對如何深入推進(jìn)水利建設(shè)管理體制改革提出了明確要求。水利建設(shè)管理體制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，它包括產(chǎn)權(quán)制度改革、監(jiān)管機(jī)制改革等多方面內(nèi)容。只有在建設(shè)農(nóng)田水利工程項(xiàng)目的同時(shí)，加強(qiáng)管理水平、健全運(yùn)行機(jī)制，才能從根本上扭轉(zhuǎn)我國水利建設(shè)明顯滯后的局面。
　　
　　“重建設(shè)輕管理”思維定勢之根源
　　
　　“重建設(shè)輕管理”是農(nóng)業(yè)水利化建設(shè)中長期普遍存在的現(xiàn)象。就小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣而言，不少水利工程項(xiàng)目在興建時(shí)耗費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，表面上看起來大張旗鼓、轟轟烈烈，但在招投標(biāo)、監(jiān)管和后期維護(hù)的過程中卻疏于管理。管理不善一方面使得水利設(shè)施缺乏合理、規(guī)范的興修和保養(yǎng)，亂建、亂堆、亂放、亂占等違章情況屢見不鮮；另一方面使得許多隱患問題不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)并加以解決，一旦日積月累發(fā)生重大故障或是碰到洪澇災(zāi)害，便由于損毀嚴(yán)重而不得不重新建設(shè)。而相對于“防微杜漸”的管理費(fèi)用而言，重建所要耗費(fèi)的成本則遠(yuǎn)高得多。為此，深究“重建輕管”的根源，建立健全農(nóng)村水利建設(shè)和管理的新機(jī)制，成為了福建省農(nóng)村水利部門的重要任務(wù)。
　　“重建輕管”一是與小型農(nóng)田水利化設(shè)施的產(chǎn)權(quán)問題密不可分。不少工程項(xiàng)目建成后產(chǎn)權(quán)歸屬是國家、集體還是個(gè)人，有關(guān)部門并未加以明確。由此導(dǎo)致的主體責(zé)任方的缺失，必然引起用而不管、維護(hù)不力等種種不良后果。二是一些小型農(nóng)田水利工程無論是在建設(shè)還是后期維護(hù)的過程中，都缺乏切實(shí)有效的機(jī)制加以監(jiān)管，存在主體不清、經(jīng)費(fèi)不足、人員流失等問題，這些都有礙于小型農(nóng)田水利工程得到良好的興建和修繕。第三，建設(shè)可以說是“政績工程”，屬于硬性、階段性的指標(biāo)，具有立竿見影的效果。而管理則是彈性、長期性的指標(biāo)，需要在較長時(shí)間內(nèi)持之以恒地加以鞏固，效果并不那么顯現(xiàn)，因而往往不能引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和部門的足夠重視，這也在某種程度上造成了“重建輕管”的思維定勢。
　　
　　農(nóng)田水利建設(shè)要“重建重管”
　　
　　對于福建省的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，許多小型水利工程建于上世紀(jì)60、70年代，工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高，老化失修問題普遍。特別是近幾年連年遭受臺風(fēng)暴雨襲擊，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴(yán)重，既給八閩大地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活造成一定的損失，同時(shí)也凸顯了福建省在小型農(nóng)田水利管理機(jī)制上存在的不足和缺陷。自1991年開始，福建省決心下大力度加強(qiáng)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此拉開了初級水利化縣建設(shè)的序幕，通過股份合作、承包、租賃等方式，明晰所有權(quán)、落實(shí)管理權(quán)、放開使用權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)，基本摸索出一套能自我維護(hù)的經(jīng)營管理體制。2009年，中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)全面啟動，福建省得到了國家財(cái)政部、水利部的大力支持。幾年來，由“點(diǎn)”到“面”，從10個(gè)重點(diǎn)縣發(fā)展到30個(gè)，大力推進(jìn)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，并從實(shí)踐中總結(jié)出一整套行之有效的工作模式和管理方法。
　　首先，管好小型農(nóng)田水利工程，必須制度先行。對于福建省來說，上至省級，相繼出臺了《福建省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理辦法》、《福建省小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績效考評實(shí)施細(xì)則》、《福建省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》等一系列文件。下至各縣市，如武平、古田、龍海等地也紛紛制定了有關(guān)專項(xiàng)資金、報(bào)賬制度、績效考評、驗(yàn)收監(jiān)管的實(shí)施細(xì)則。這就使得小型農(nóng)田水利工程從開工到驗(yàn)收再到維修有法可依、有章可循。
　　其次，明確資金使用的流程和管理，是確保小型農(nóng)田水利工程良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。據(jù)悉，在資金來源方面，福建省重點(diǎn)落實(shí)省級和縣級的配套資金（每個(gè)重點(diǎn)縣平均獲省級配套資金800萬元，縣級400萬元），而且構(gòu)建了小型農(nóng)田水利建設(shè)資金整合平臺。在資金使用管理方面，每個(gè)重點(diǎn)縣都成立了專戶，將國家各級補(bǔ)助資金全部撥入專戶，實(shí)行縣級報(bào)帳制管理。同時(shí)，規(guī)范該項(xiàng)資金的使用審批程序，做到專戶核算、專帳管理、專款專用。不少縣市還定期在村兩委的公告欄張榜公布資金使用、籌資籌勞等情況，接受群眾監(jiān)督，促使小型農(nóng)田水利專項(xiàng)資金一“進(jìn)”一“出”都公開化、透明化。
　　再則，落實(shí)小型農(nóng)田水利工程的監(jiān)管組織，是確保小型農(nóng)田水利工程有序開展的切實(shí)保障。福建省的有效做法是“誰用誰監(jiān)管”，充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會的監(jiān)督作用，讓農(nóng)民們在使用中監(jiān)管，在監(jiān)管中督促改進(jìn)和提高。針對農(nóng)村用水戶可能存在的工程監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足、技術(shù)水平不高等問題，福建省水利廳農(nóng)村水利處還組織農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督員進(jìn)行了崗前培訓(xùn)，使他們初步掌握現(xiàn)場監(jiān)督的知識和要領(lǐng)，保證每一個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)至少有一名受益片區(qū)的群眾進(jìn)行工程現(xiàn)場監(jiān)督。
　　最后，“四制”的不斷健全，促使小型農(nóng)田水利化管理逐步邁上有序進(jìn)程。所謂“四制”，指的是項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制。其中，項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制是明確水利項(xiàng)目的責(zé)任方；招標(biāo)投標(biāo)制能夠有效確保參建方資質(zhì)合格、參建程序合規(guī)；建設(shè)監(jiān)理制是保障質(zhì)量安全的必要環(huán)節(jié)；合同管理制有助于明確有關(guān)各方的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)。例如莆田市涵江區(qū)建立了三級質(zhì)量監(jiān)管體系：一級是通過競爭談判的方式，選定建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理單位，設(shè)總監(jiān)1名，現(xiàn)場監(jiān)理1名；二級是區(qū)水務(wù)局派駐工管股的項(xiàng)目責(zé)任人為施工現(xiàn)場代表；三級是區(qū)質(zhì)監(jiān)分站每月不少于一次實(shí)行不定期對工程進(jìn)行現(xiàn)場抽查。這些措施的制定和實(shí)施遵循了市場經(jīng)濟(jì)及科學(xué)管理的客觀規(guī)律，因而在推進(jìn)當(dāng)?shù)匦⌒娃r(nóng)田水利建設(shè)和管理中發(fā)揮了良好作用。
　　近年來，福建省在小型農(nóng)田水利建設(shè)過程中既重視建設(shè)，同時(shí)也重視管理，從制度規(guī)范、資金統(tǒng)籌、監(jiān)管組織、體制機(jī)制等多角度發(fā)力，構(gòu)建了多維、立體化的小型農(nóng)田水利管理新機(jī)制。在建設(shè)中總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，用管理指導(dǎo)建設(shè)更好的開展。這種良性循環(huán)能夠有效避免“重建輕管”帶來的“年年修，年年憂”局面，促使農(nóng)村水利化建設(shè)走上健康、有序的發(fā)展道路。
　?。ㄗ髡邽楦＝ㄊ∷麖d農(nóng)村水利處處長）
　　責(zé)編/高源 美編/石玉