“土地腐敗”的制度分析

　　政治體制根源：地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大
　　
　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)依然是管制型經(jīng)濟(jì)，管制型經(jīng)濟(jì)使政府承擔(dān)雙重角色。一方面，政府作為公共利益的代表者，制定政策，調(diào)控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)裁判員。政府壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)、房地產(chǎn)等項(xiàng)目的審批權(quán)，這些項(xiàng)目的建設(shè)都需要土地，而土地又控制在政府手里，想要獲得土地，只能向政府官員尋租。
　　另一方面，政府又掌握數(shù)量龐大的資源，直接作為一個(gè)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，充當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。各個(gè)地方政府都肩負(fù)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的重任，中央在對(duì)地方政府官員的政績(jī)考核中，GDP是最關(guān)鍵的指標(biāo)，這加劇了他們經(jīng)營(yíng)土地的沖動(dòng)。因?yàn)樗麄冎挥蝎@得土地，才能用它來招商引資、興辦工業(yè)園區(qū)、進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在這些活動(dòng)中，土地資源的定價(jià)權(quán)掌握在相關(guān)官員手中。土地批給誰不批給誰，以什么價(jià)格給，都是官員說了算，即便是土地公開招標(biāo)拍賣也無法完全克服其中的利益輸送。
　　另外，層級(jí)制的行政管理結(jié)構(gòu)，使地方政府一把手和分管土地的直接領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過大，缺乏監(jiān)督和制衡機(jī)制。我國(guó)的土地主管部門是各級(jí)國(guó)土部門，但國(guó)土部門只是政府的一個(gè)下屬部門。國(guó)土局長(zhǎng)要受分管副市長(zhǎng)、市長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，分管副市長(zhǎng)又要受市長(zhǎng)和書記的領(lǐng)導(dǎo)。分管副市長(zhǎng)、市長(zhǎng)和書記如果繞過國(guó)土局長(zhǎng)直接批地或者干預(yù)土地交易，國(guó)土部門是無法有效約束的，紀(jì)檢、監(jiān)察等部門在查處時(shí)也會(huì)遇到困難和阻力。因土地腐敗而落馬的高官，基本上都是分管土地、城建或者重大建設(shè)項(xiàng)目的副市長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)。權(quán)力不受約束，自然導(dǎo)致腐敗。
　　
　　土地制度根源：征地的成本低廉，征地“效益”巨大
　　
　　所謂二律背反是指兩個(gè)法律或規(guī)則之間相互矛盾。中華人民共和國(guó)憲法有關(guān)中國(guó)征地制度和土地所有制的規(guī)定之間存在著一個(gè)二律背反：
　　一方面，憲法規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國(guó)家的征地行為（即把農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地）來滿足；而另一方面，憲法又強(qiáng)調(diào)，國(guó)家只有出于公共利益的需要，才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。
　　很明顯，要滿足前一種要求，就會(huì)違反后一種規(guī)定；而要堅(jiān)持后一種規(guī)定，又不能滿足前一種要求。
　　正是因?yàn)橄嚓P(guān)的法律并沒有對(duì)公共利益作出嚴(yán)格的界定，而政府出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)等非公益性需要也必須征用農(nóng)民的土地，盡管個(gè)別地方政府的征地違規(guī)違法，但司法部門通常對(duì)政府違規(guī)征地引起的法律訴訟不予受理，這就在一定程度上為地方政府的官員的土地腐敗提供了法律上的保護(hù)。
　　現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，使征地的成本低廉，征地“效益”巨大。國(guó)家對(duì)以公共利益的名義征收的土地，只是按照土地原有用途補(bǔ)償，這使得獲取土地的代價(jià)很小。政府把低價(jià)從農(nóng)民那里征得的土地，轉(zhuǎn)手以招拍掛的形式出售給開發(fā)商從事非農(nóng)建設(shè)，獲取了巨大的利益。而這二者之間的巨大差額，自然為腐敗官員尋租設(shè)租和不法商人行賄，提供了巨大的空間。
　　政府壟斷了建設(shè)用地的供給市場(chǎng)。由于除了少數(shù)存量的國(guó)有土地外，所有新增的城市建設(shè)用地都必須經(jīng)過征地獲得，征地的主體又只有政府，村莊集體土地的流轉(zhuǎn)被嚴(yán)格限制在農(nóng)業(yè)用途（比如政府不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性），因此政府就壟斷了建設(shè)用地的供給。在需求不斷上升的情況下，開發(fā)商們明白，只有搞定了政府官員，才能以較低成本獲得土地。這就是為什么會(huì)有那么多政府官員前仆后繼倒在土地違法路上。壟斷土地供給，給腐敗官員利用土地牟取非法利益制造了制度空間。
　　
　　財(cái)稅體制根源：地方政府靠土地生財(cái)、聚財(cái)
　　
　　分稅制使中央財(cái)政拿走過多，促使地方政府靠土地生財(cái)、聚財(cái)。1994年分稅體制實(shí)施之后，中央財(cái)政迅速居于主導(dǎo)地位，集中能力越來越強(qiáng)，集中比例越來越高，占稅收總收入的比例一直保持在55%左右。中央財(cái)厚、地方財(cái)薄，但中央和地方的事權(quán)劃分格局并沒有多少改變。地方政府用45%左右的相對(duì)財(cái)政收入，支撐著75%左右的相對(duì)支出責(zé)任。這誘使地方政府不斷從預(yù)算外尋找收入來源。9kSN/UsN5kKs1r5CJw79yw==當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)土地是重要的生財(cái)之道后，就開始出賣土地為自己籌集財(cái)政收入。
　　分稅制的稅種劃分，也使得地方政府有激勵(lì)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，不斷推高房?jī)r(jià)。根據(jù)分稅制安排，城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地增值稅、國(guó)有土地有償使用收入等稅種歸地方征收。因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)越是活躍，這部分稅收收入就越增加。這就激發(fā)了地方政府發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)的沖動(dòng)，把大量的農(nóng)地征收過來發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的同時(shí)，控制土地的政府官員的口袋也就越“發(fā)達(dá)”。
　　土地批租收入沒有納入財(cái)政預(yù)算管理，地方政府存在濫用土地的強(qiáng)烈沖動(dòng)。2005年全國(guó)87個(gè)開發(fā)區(qū)有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地。有些地方為了“招商引資”，在國(guó)務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下，采取先按國(guó)家規(guī)定簽訂土地出讓合同，再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段，變相低價(jià)出讓土地。這不僅使得官員和企業(yè)相互間進(jìn)行利益輸送，也導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地。把土地收入作為預(yù)算外收入，逃避人大的監(jiān)督，也造就了地方政府對(duì)收入的濫用，大搞形象工程和政績(jī)工程。
　　
　　如何從根本上扭轉(zhuǎn)土地腐敗局面
　　
　　產(chǎn)生土地腐敗現(xiàn)象的原因復(fù)雜深刻，要從根本上扭轉(zhuǎn)這種局面，還必須多管齊下，從體制、法制和機(jī)制入手，對(duì)土地制度、財(cái)稅體制和政治體制進(jìn)行改革，同時(shí)引入和完善外部監(jiān)督，把土地資源配置權(quán)力交給市場(chǎng)、法律和制度。為此，提出以下建議。
　　加快政治體制改革。要斬?cái)嗾賳T伸向土地的揩油之手，首先要從體制上減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，特別要從根本上改變政府利用土地聚財(cái)、斂財(cái)、生財(cái)?shù)男袨?，取締土地?cái)政，國(guó)有土地出讓金一律納入財(cái)政預(yù)算。要建立官員的財(cái)產(chǎn)、收入申報(bào)制度，對(duì)于超出法定收入以上的部分和消費(fèi)，除非能夠說明來路，否則一律確定為非法所得。
　　打破政府對(duì)建設(shè)用地供給的壟斷。要允許農(nóng)村建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下直接進(jìn)入市場(chǎng)，同時(shí)允許農(nóng)業(yè)用地在列入規(guī)劃后自行進(jìn)行非農(nóng)流轉(zhuǎn)，增加建設(shè)用地的供給主體。土地供給的主體增加了，在擴(kuò)大城市土地供給的同時(shí)，也容易形成平等競(jìng)爭(zhēng)的局面。政府設(shè)租的權(quán)力小了，尋租的空間就會(huì)減少。
　　改革征地制度，嚴(yán)格劃定公共利益的邊界。嚴(yán)格規(guī)定征地程序，即使是公益性征地，也要提高公共利益征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)被征地農(nóng)民給予合理公平的補(bǔ)償，使農(nóng)民分享到工業(yè)化城市化的成果。對(duì)非公益性用地，政府不要再征收或征用，而要在符合規(guī)劃的前提下，由用地單位與農(nóng)民直接協(xié)商議價(jià)，通過市場(chǎng)來解決。以此提供土地利用的成本，縮小腐敗官員設(shè)租尋租的空間。
　　強(qiáng)化對(duì)土地管理部門和政府主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)管和約束。孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗(yàn)?！焙?jiǎn)單的道德說教是不行的，必須在機(jī)制上引入各種社會(huì)力量（特別是群眾和新聞媒體）來監(jiān)督官員的權(quán)力，加強(qiáng)土地交易的透明性。規(guī)范土地招拍掛出讓程序，明確交易規(guī)則，完善市場(chǎng)運(yùn)作。
　　改變中央和地方的利益分配格局。要使中央政府與地方政府各自的事權(quán)和財(cái)權(quán)相對(duì)應(yīng)，扭轉(zhuǎn)地方政府借地生財(cái)?shù)膬?nèi)在動(dòng)力。改革現(xiàn)行分稅體制，對(duì)現(xiàn)行共享稅的分配比例進(jìn)行重新劃分，適度提高地方政府（增值稅等稅種）的分享比例，盡早把營(yíng)業(yè)稅納入中央與地方的共享范疇。提高地方政府的財(cái)力。
　　（作者為清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）
　　責(zé)編/王慧 美編/李祥峰