論財政收入的風險管理

　　【摘要】 隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，財政收入總量劇增，由此引起的各種風險也在加大。文章從風險管理視角解讀8萬億財政收入，探討一些由此引起的值得關(guān)注的風險以及相關(guān)控制。
　　【關(guān)鍵詞】 財政收入； 風險； 內(nèi)部控制
　　
　　一、2010年國家財政收入概述及引言
　　
　　在全球金融危機影響下，就在發(fā)達國家財政收入以1%左右低速增長甚至負增長時，2010年我國財政收入達到83 080億元，比上年增長21.3%，成為全球僅次于美國的第二大財政收入經(jīng)濟體?！?萬億財政收入”確實是一件揚眉吐氣的大事，因為經(jīng)歷了“大躍進”、“文化大革命”和“十年浩劫”等前30年的折騰，迎來了快速發(fā)展的改革開放30年，財政收入突破8萬億確實不易。但是，不必對8萬億財政收入過分沾沾自喜！而且還必須“居‘收’思?！钡厮紤]與反??！這是筆者解讀《企業(yè)風險管理——整合框架》油然而生的另類思緒。
　　
　　二、風險管理理論概述
　　
　　《企業(yè)風險管理——整合框架》精辟之處在于陳述并論述“風險管理的基礎(chǔ)性前提是每一個主體的存在都是為它的利益相關(guān)者提供價值。所有的主體都面臨不確定性，管理當局所面臨的挑戰(zhàn)就是在為增加利益相關(guān)者價值而奮斗的同時，要確定承受多大的不確定性。不確定性可能會破壞或增加價值，因而它既代表風險，也代表機會。風險管理使管理當局能夠有效地應對不確定性以及由此帶來的風險和機會，增強創(chuàng)造價值的能力。當管理當局通過制訂戰(zhàn)略和目標，力求實現(xiàn)增長和報酬目標以及相關(guān)的風險之間的最優(yōu)平衡，并且在追求所在主體的目標的過程中高效率和有效地調(diào)配資源時，價值得以最大化?！?
　　
　　三、從風險管理理論角度看我國財政收入的風險管理問題
　　
　　也許某些專家學者會說，風險管理是針對支出項目或事件的管理，只有支出才有風險，如收不敷支、開支失控、“小金庫”等，而收入則越大（多）越好；更何況國家何同企業(yè)，怎能把國家8萬億財政收入套讀《企業(yè)風險管理——整合框架》或風險管理？甚至風馬牛不相及！而在筆者看來，收入同樣存在風險管理問題。就國家而言，其風險程度遠大于企業(yè)。8萬億財政收入至少可以折射出如下風險管理問題。
　?。ㄒ唬┩饨伙L險
　　這是一種國際性的風險?！柏斦杖胧澜绲诙币褜崿F(xiàn)，“世貿(mào)”戰(zhàn)略和各種各樣國際性外交談判策略，是討價還價還是百依百順？是鋒芒畢露還是韜光養(yǎng)晦？在西方國家看來，中國發(fā)展了富有了強大了，對他們造成了巨大的威脅，而且國富了理應承擔更多國際性義務。而實際上，西方國家（如美國）具有“百年發(fā)達”之根基，而我國近代史上一直受到“三座大山”之壓迫和殖民帝國主義的掠奪，屬于在千瘡百孔、百業(yè)待興中崛起的追趕型發(fā)展中國家，要把薄弱的經(jīng)濟基礎(chǔ)改變?yōu)閲幻駨?、繁榮昌盛，非幾代人努力不可。
　?。ǘ┱唢L險，主要包括收入政策風險和支出政策風險
　　1.收入政策風險
　　8萬億財政收入中有多少稅收或非稅收入不合理？而且從現(xiàn)實情況看來，如果加上各種各樣沒納入財政預算的一些非稅收入，恐怕實際財政收入絕不是簡單的8萬億。我們追求的目標不是財政收入的第一。如果把財政收入第一當作管理當局（國家）制訂戰(zhàn)略和目標“壓倒一切的任務”或“風險偏好”，那是一種國策失誤和國家災難！因為這勢必挖空心思、想方設法地增加稅收，從而加重公民的負擔。以稅收政策中的個稅為例，目前我國個稅收入大部分來自工薪階層，而這一群體絕大部分收入并不高；相反，收入高的富裕階層的個稅占整個個稅的比例卻很小。如果我們的政策設計只是一味追求財政收入和稅收增長，而不是想辦法解決稅收政策的不合理，那么，這樣的財政收入無論有多高的增長，都難以令人高興。再以非稅收入政策為例，為了完成層層上繳目標任務，地方政府也“想方設法”向非稅收入單位伸手。以廣西梧州市為例，在財政投入和辦學經(jīng)費嚴重不足的前提下，當?shù)卣笏诘馗咝Ｃ磕臧凑諏W雜費收入的15%上繳“政府統(tǒng)籌金”——梧州市財政收入（非稅收入）。而按照國家有關(guān)規(guī)定，各級政府不能以各種名義或形式截留高校學雜費收入。要求高校上繳政府統(tǒng)籌金，是一項不合理的地方非稅收入政策，而這一政策來源多多少少卻是為了實現(xiàn)全國“8萬億財政收入”而設計的。
　　2.支出政策風險
　　我們關(guān)心“8萬億財政收入”渠道與來源的風險承受度的同時，更關(guān)注這“8萬億財政收入”怎么花？是否“取之于民用之于民”？是否透明、公平、公正？是否人人共享發(fā)展成果？目前的“財政收入世界第二”相對應的“財政支出”狀況令人不滿意甚至擔憂。比如，中國行政成本高居世界第一，每年小汽車使用費3 000多個億，考察費用3 000多個億，吃喝玩樂3 000多個億，這三項加起來就是1萬個億！約占財政支出的百分之三十五，幾乎等于貴州省4年的GDP總和。此前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，行政管理費用在國家財政支出中的比重，美國（2000年）9.9%，德國（1998年）2.7%，英國（1999年）4.2%，而中國（2000年）高達25.7%。中國民生支出世界倒數(shù)第一，2006年媒體報道，據(jù)中央黨校教授吳忠民測算，我國在基本民生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒數(shù)第一，甚至比非洲貧窮國家還低。
　　（三）地方政府債務風險
　　據(jù)估算，2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。地方政府債務規(guī)模驚人！從現(xiàn)實情況看來，地方政府債務沉重原因較多，其中一個原因與“8萬億財政收入”脫不了關(guān)系。目前，中央與地方的財權(quán)和事權(quán)界定含糊不清，地方政府與中央政府在財政上繳比例、權(quán)限與審批、資金與項目、經(jīng)濟增長速度、社會保障制度等多方面存在利益博弈。盡管地方財政可支配財力有限和債務負擔沉重，但在服從國家利益（如“8萬億財政收入”）這個大局的前提下，唯有“利益妥協(xié)”。當財政收入增長速度遠遠超過GDP的增長速度時（2005年至2010年年均增長達20%），就一定有人勒緊褲腰帶了，那就是企業(yè)、個人，包括地方政府，是這些“利益相關(guān)者”尤其是地方政府的貢獻和犧牲使我們的國家變得更富了。
　　（四）維穩(wěn)風險
　　居民收入和公共服務支出是關(guān)注民生的兩個最大熱點。面對“8萬億財政收入”“國富”的超風險承受度（如個稅）和“民窮”（缺乏社會保障等）尤其是計劃生育國策下的“4+2+1”家庭正在大規(guī)模形成的多重壓力下，民怨隱患在所難免，社會安全穩(wěn)定壓力和維穩(wěn)風險也在不斷增大。
　　當然，除了上述風險外，“8萬億財政收入”還隱藏著制度風險、法律風險、道義風險、市場風險等風險管理問題。
　　
　　四、基于風險管理下我國財政收入管理的建議
　　
　　一是從審時度勢和韜光養(yǎng)晦視角冷靜看待財政收入增長和“國富”。在看到國家財力不斷增強的同時，也必須清醒地認識到，我國財政收入占GDP的比例和人均財力水平在世界上仍處于偏低水平。從國際經(jīng)驗來看，發(fā)達國家和發(fā)展中國家財政收入占GDP的比例平均分別在45%和35%左右，我國這一比例約20%。因此，我們不必為實現(xiàn)“8萬億財政收入”和“成為全球第二大財政收入經(jīng)濟體”而固步自封和得意忘形。正如財政部部長謝旭人所說“我國是擁有13億人口的發(fā)展中大國，區(qū)域、城鄉(xiāng)之間發(fā)展很不平衡，經(jīng)濟社會發(fā)展中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)亟待加強，今后一個時期財政收支緊張的矛盾仍然比較突出。”
　　二是深化財稅體制改革，優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，提高財政收入質(zhì)量，合理調(diào)整收入分配關(guān)系。按照“正稅清費”和“分類規(guī)范”原則，不斷強化非稅收入管理；通過調(diào)整增值稅和營業(yè)稅征收范圍，合理調(diào)整消費稅范圍及稅率結(jié)構(gòu)，逐步建立健全綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，全面實施資源稅改革，研究推進房地產(chǎn)稅改革等舉措；按照財力與事權(quán)相匹配的要求，進一步理順各級政府間的財政分配關(guān)系，積極構(gòu)建有利于科學發(fā)展的財稅體制，努力提高地方政府和居民的可支配財力，使“國富”與“民富”和諧共生。
　　
　　三是制定兼顧“國富”與“民富”利益相關(guān)者的公共財政政策。風險管理理論要求“每一個主體的存在都是為它的利益相關(guān)者提供價值……力求實現(xiàn)增長和報酬目標以及相關(guān)的風險之間的最優(yōu)平衡，并且在追求所在主體的目標的過程中高效率和有效地調(diào)配資源時，價值得以最大化”，即國家制定政策或制度設計的原則或價值取向必須充分考慮風險承受力與目標報酬的最優(yōu)平衡，并在追求目標實現(xiàn)中為利益相關(guān)者提供價值并最大化，即風險與報酬的優(yōu)化，“國富”與“民富”良化，反對盲目追求財政收入和GDP最大化。因此，以科學規(guī)范的財稅體制為基礎(chǔ)的公共財政政策任重道遠。
　　四是健全公共財政預算，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，貫徹落實“取之于民，用之于民”的財政宗旨。財政天平應統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“利益相關(guān)者”各方利益關(guān)系，消除財政收入管理風險，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，嚴格控制“三公”經(jīng)費，加大對“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化體育、保障性住房等重點領(lǐng)域的投入，重視并解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，進一步加大保障和改善民生力度，切實維護好公民的根本利益，確保公民“學有所教”、“勞有所得”、“病有所醫(yī)”、“老有所養(yǎng)”、“住有所居”，切實做到優(yōu)先保障和改善民生，真正做到發(fā)展成果由公民共享，促進社會和諧。
　　五是發(fā)揮財政拉動內(nèi)需的政策功能，積極為消費、投資、出口以及促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變起支撐作用。內(nèi)需不足是我國當前宏觀經(jīng)濟的主要矛盾。根據(jù)經(jīng)濟學理論，投資每增長1個百分點，能拉動經(jīng)濟0.2%，而消費每增長1個百分點，能拉動經(jīng)濟0.8%，是投資的4倍?？梢姡M對經(jīng)濟的影響和貢獻程度。目前，必須繼續(xù)把擴大內(nèi)需作為首要的政策重點，建立健全財政調(diào)節(jié)內(nèi)需的制度基礎(chǔ)和機制平臺，充分發(fā)揮財政政策在吸收流動性、擴大內(nèi)需、平衡供求、抑制通脹等方面的作用。
　　六是建立健全財政收入風險管理評估機制和財政預算績效評估體系。從財政收入的制度設計、收入來源、收入結(jié)構(gòu)、收入質(zhì)量以及收入分配等方面對財政收入風險管理進行科學評價，不斷加強財政收入風險管理和內(nèi)部有效控制。同時，建立健全財政預算（支出）績效評估體系。圍繞科學發(fā)展與社會和諧這個主題，財政預算績效評估體系應著眼于績效評價的主導理念，即變短期為長期、變靜態(tài)為動態(tài)、變經(jīng)濟效益為社會效益等方面的綜合評價，從財政投入、過程、產(chǎn)出和效果等方面以5E（經(jīng)濟economy、效率efficiency、效果effectivenss、公平equity、環(huán)保environmental protection）為標準對財政預算績效進行評價考核，作為進一步完善綜合部門預算管理的重要依據(jù)。
　　
　　【參考文獻】
　?。?］ 關(guān)于2010年中央和地方預算執(zhí)行情況與2011年中央和地方預算草案的報告［R］.
　　［2］ （美）COSO發(fā)布.企業(yè)風險管理——整合框架（第1版）［M］. 方紅星，王宏，譯.東北財經(jīng)大學出版社，2005.
　?。?］ 全國人大常委會辦公廳研究室特約研究員王錫鋅在央視《新聞1＋1》節(jié)目提供.
　　［4］ 張貴峰.“財政收入世界第二”不相匹配的財政支出［N］.趙燕都市報，2010-06-28.
　?。?］ 地方政府債務規(guī)模驚人 據(jù)估算已達財政收入3倍［EB/OL］.新華網(wǎng)，2010-07-05.
　?。?］ 魏乾梅.科學發(fā)展與社會和諧的財政政策體系創(chuàng)新研究［J］.會計之友，2010（2）：35.
　?。?］ 魏乾梅.高等院校財務績效評價研究［J］.財會通訊，2008（1）：65.