加強(qiáng)我國政府內(nèi)部控制的思考

　　【摘要】 政府部門內(nèi)部控制作為政府管理的組成部分，是政府履行職責(zé)的基礎(chǔ)，是成功財(cái)務(wù)管理的基石。因此，加強(qiáng)政府內(nèi)部控制有利于政府部門切實(shí)加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高公共資金的使用效益，更好地履行公共受托責(zé)任。文章擬就如何加強(qiáng)我國政府內(nèi)部控制提出相應(yīng)的對策建議。
　　【關(guān)鍵詞】 政府部門； 內(nèi)部控制； 對策建議
　　
　　政府部門內(nèi)部控制是否健全有效，不僅影響政府部門的行政效率和效果，而且影響社會(huì)公共資源的配置效率。當(dāng)前，我國正值轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，資源浪費(fèi)現(xiàn)象，政府部門執(zhí)法不公，行政不作為、亂作為等問題比較突出，加強(qiáng)政府內(nèi)部控制是進(jìn)一步深化改革，提高制度建設(shè)質(zhì)量，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行，提高資源利用效率的重要舉措之一。
　　
　　一、強(qiáng)化對行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約
　　2004年，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織修改了《公共部門內(nèi)部控制指南》，不僅擴(kuò)大了政府內(nèi)部控制的主體范圍，而且明確了各主體的內(nèi)部控制責(zé)任。指南認(rèn)為，內(nèi)部控制的責(zé)任主體對政府部門內(nèi)部來說，不僅包括管理層，而且包括政府內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)和全體員工；對政府部門外部組織而言，不僅包括最高審計(jì)機(jī)關(guān)和民間組織，而且包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他組織。也就是說，加強(qiáng)政府內(nèi)部控制需要建立多層次的監(jiān)督體系。
　　（一）社會(huì)各界參與的外部監(jiān)督
　　作為立法機(jī)構(gòu)，全國人民代表大會(huì)要把有關(guān)政務(wù)公開的立法提上重要議程，堅(jiān)持以公開為原則，不公開為例外，把公開透明作為政府工作的基本制度；進(jìn)一步完善公眾參與政府立法的機(jī)制，保證人民群眾的意見得到充分表達(dá)；對事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益和社會(huì)普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問題，應(yīng)要求各級政府部門主動(dòng)向同級人大常委會(huì)報(bào)告，接受全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督檢查，以調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性、維護(hù)公平正義、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為宗旨，促進(jìn)權(quán)力運(yùn)作的公開、透明，促進(jìn)各級政府部門建立健全內(nèi)部控制制度，提高行政效率，增加全體國民的福祉。
　　財(cái)政部門是內(nèi)部控制的主管部門，負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)各級政府部門建立、健全內(nèi)部控制制度，并提供經(jīng)費(fèi)支持。國家審計(jì)部門作為最高層次的政府監(jiān)督體系，應(yīng)負(fù)責(zé)評價(jià)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效性，及時(shí)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的重大缺陷，提出切實(shí)可行的改進(jìn)建議，并進(jìn)一步完善整改跟蹤制度，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，及時(shí)督促各級政府管理層持續(xù)改進(jìn)內(nèi)部控制，更好地履行公共受托責(zé)任。
　　此外，各級政府部門還應(yīng)采取多種形式強(qiáng)化群眾監(jiān)督。在作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面的意見，意見采納情況及其理由要以適當(dāng)方式反饋或者公布。為此，應(yīng)建立健全重大決策聽證制度，擴(kuò)大聽證范圍，保證聽證參加人具有代表性，并進(jìn)一步規(guī)范聽證程序。在決策執(zhí)行過程中，要進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，完善群眾舉報(bào)投訴制度，了解社會(huì)公眾對決策實(shí)施的意見和建議，及時(shí)對決策進(jìn)行調(diào)整。對群眾舉報(bào)投訴、新聞媒體反映的問題，有關(guān)行政機(jī)關(guān)要認(rèn)真調(diào)查核實(shí)，及時(shí)依法作出處理，并將處理結(jié)果向全社會(huì)公布。陽光是最好的防腐劑，社會(huì)公眾的訴求為政府部門完善內(nèi)部控制制度提供了重要參考。
　?。ǘ└骷壵块T加強(qiáng)自律
　　在注重外部監(jiān)督的同時(shí)，也不能忽視政府內(nèi)部控制的自律，應(yīng)講求自律與他律并重。在政府組織內(nèi)部，各級管理層應(yīng)注意營造和維護(hù)積極的內(nèi)部控制環(huán)境，良好的內(nèi)部控制環(huán)境既是其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)，也是內(nèi)部控制成功的基石。因此，上級行政機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，及時(shí)糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?。對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)、一個(gè)部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法、依紀(jì)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束政府機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。同時(shí)，各級政府部門還應(yīng)進(jìn)一步完善重大決策風(fēng)險(xiǎn)評估制度，凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大決策項(xiàng)目，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點(diǎn)是進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)評估。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，應(yīng)建立由部門論證、專家咨詢、公眾參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)測評相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，通過抽樣調(diào)查、重點(diǎn)走訪、會(huì)商分析等方式，對決策可能引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、綜合分析，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)降低處置預(yù)案，并將風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果作為決策的重要依據(jù)。未經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估的，一律不得作出決策，對違反決策規(guī)定、出現(xiàn)重大決策失誤、造成重大損失的，要嚴(yán)肅追究相關(guān)人員的責(zé)任。
　　
　　二、加強(qiáng)政府內(nèi)部控制的法制建設(shè)
　?。ㄒ唬┐_立內(nèi)部控制的法律地位
　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織成員國中的大多數(shù)國家，均通過法律或在法律范圍內(nèi)確定政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制責(zé)任。我國自20世紀(jì)90年代以來陸續(xù)出臺了一系列法律、法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，對政府部門政務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、信息處理技術(shù)等方面的內(nèi)部控制進(jìn)行了規(guī)范。而且，從2003年起，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)陸續(xù)發(fā)布了一系列準(zhǔn)則，對政府機(jī)構(gòu)建立、完善內(nèi)部控制具有積極的指導(dǎo)作用。但總的來說，我國目前還沒有一部專門針對政府內(nèi)部控制的立法，已有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件大多只是停留在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制層面上，與現(xiàn)代管理需要和國際慣例有較大差距。因此，建立健全政府內(nèi)部控制的法律規(guī)制勢在必行。
　　首先，應(yīng)通過立法確定政府內(nèi)部控制的目標(biāo)和總體要求，明確各級政府部門管理層對建立和維護(hù)有效內(nèi)部控制系統(tǒng)的責(zé)任。至于各部門具體的內(nèi)部控制內(nèi)容，則可以通過法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等作出規(guī)定，并根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況靈活進(jìn)行調(diào)整。
　　其次，應(yīng)強(qiáng)化政府管理層的內(nèi)部控制責(zé)任，使政府部門對各級人民代表大會(huì)和廣大納稅人更加負(fù)責(zé)。要求每個(gè)政府部門都必須記錄、評估和監(jiān)督內(nèi)部控制制度，政府組織中的每個(gè)人都對內(nèi)部控制承擔(dān)責(zé)任，不斷積累經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造條件，逐步實(shí)行內(nèi)部控制定期報(bào)告制度，即政府機(jī)構(gòu)每年測評、報(bào)告內(nèi)部控制情況，并通過獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)公布財(cái)務(wù)狀況審計(jì)報(bào)告，以此促進(jìn)各級政府持續(xù)改進(jìn)公共管理實(shí)務(wù)，更好地履行公共受托責(zé)任。
　　（二）盡快建立內(nèi)部控制規(guī)范體系
　　目前，我國尚沒有一部完整、規(guī)范的政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則，各級政府部門的各項(xiàng)控制活動(dòng)均以標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定和說明作為執(zhí)行的依據(jù)，無法將內(nèi)部控制根植于政府組織的持續(xù)運(yùn)營中。令人欣慰的是，財(cái)政部已在企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)下，專門設(shè)立了政府及非營利組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)咨詢專家組，正在進(jìn)行相關(guān)課題的研究工作。2010年4月，中國財(cái)政部、審計(jì)署、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)五部委聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》、《企業(yè)內(nèi)部控制鑒證指引》，至此，完整的企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范體系已經(jīng)建立。在制定政府內(nèi)部控制規(guī)范時(shí)，可以參照最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織的《公共部門內(nèi)部控制指南》，以及國際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)提出的《公共部門治理——管理層視角》的報(bào)告，合理吸收企業(yè)內(nèi)部控制的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國國情，從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及監(jiān)督五個(gè)方面建立相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，并陸續(xù)制定內(nèi)部控制應(yīng)用指引、評價(jià)指引、鑒證指引，進(jìn)而形成系統(tǒng)、完整的政府內(nèi)部控制規(guī)范體系。
　　
　　三、逐步向信息化全面控制轉(zhuǎn)變
　　隨著電子信息技術(shù)的快速發(fā)展，電子政務(wù)迅速普及，政府部門內(nèi)部控制的形態(tài)、方式、流程、環(huán)節(jié)、信息載體及溝通渠道、溝通方式均發(fā)生了較大變化。2006年，COSO委員會(huì)明確提出將信息技術(shù)列為控制活動(dòng)之一，并指出信息技術(shù)的設(shè)計(jì)與執(zhí)行應(yīng)切實(shí)有效并有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)報(bào)告的目標(biāo)。與此同時(shí)，政府內(nèi)部控制也從會(huì)計(jì)控制、管理控制轉(zhuǎn)向信息化全面控制，內(nèi)部控制測評重點(diǎn)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)移，更加關(guān)注信息技術(shù)環(huán)境下的控制環(huán)節(jié)，如增加業(yè)務(wù)有效性測試環(huán)節(jié)；增加記錄接觸控制測試環(huán)節(jié)；減少職責(zé)分離控制測試層次等。由于我國政府內(nèi)部控制起步較晚，一些地方政府的內(nèi)部控制仍局限于傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)領(lǐng)域，較少觸及管理領(lǐng)域，因此，當(dāng)務(wù)之急是加強(qiáng)管理控制，包括財(cái)務(wù)管理控制、業(yè)務(wù)管理控制、決策控制等，同時(shí)關(guān)注信息技術(shù)的應(yīng)用與控制，投入人力、物力、財(cái)力進(jìn)行研發(fā)，逐步轉(zhuǎn)向信息化全面控制。
　　
　　
　　四、充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的防護(hù)作用
　　內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部控制又是內(nèi)部審計(jì)部門的工作對象之一，內(nèi)部審計(jì)的作用不僅是查錯(cuò)防弊，而且是興利和增值共存。實(shí)踐表明，內(nèi)部審計(jì)對提高政府內(nèi)部控制質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性
　　從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，政府部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是保證其作用發(fā)揮的先決條件。以美國為例，正是由于確保了督察長的獨(dú)立性，政府內(nèi)部審計(jì)工作才取得了顯著成效。督察長辦公室的報(bào)告不僅促進(jìn)了增收節(jié)支，而且提出了一系列改進(jìn)財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部控制的建議，逐步奠定和鞏固了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在政府內(nèi)部控制中的重要地位。但是，由于我國內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)起源于行政命令，許多政府部門對內(nèi)部審計(jì)的作用及其獨(dú)立性特征認(rèn)識不足。有些政府部門的內(nèi)部審計(jì)職能是由若干部門共同履行的，致使職責(zé)分散混亂，內(nèi)部審計(jì)的作用無從發(fā)揮。有些政府部門雖設(shè)立了獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但由于在人員、經(jīng)費(fèi)等方面受制于部門領(lǐng)導(dǎo)，難以獨(dú)立工作，審計(jì)結(jié)果也未受到重視。因此，加強(qiáng)政府部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性刻不容緩。
　?。ǘ┩卣箖?nèi)部審計(jì)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域
　　目前，我國還有相當(dāng)一部分政府內(nèi)部審計(jì)主要從事財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面的檢查，相當(dāng)于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的自審過程，對經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等管理領(lǐng)域的關(guān)注不夠。而在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟國家，政府內(nèi)部審計(jì)的工作領(lǐng)域已從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)領(lǐng)域擴(kuò)大到政府內(nèi)部管理領(lǐng)域，又從政府內(nèi)部管理領(lǐng)域擴(kuò)大到政務(wù)領(lǐng)域。伴隨著我國行政改革從政企分開向依法行政的不斷發(fā)展，由政府越位、錯(cuò)位和缺位引發(fā)的預(yù)算執(zhí)行和財(cái)務(wù)收支不規(guī)范問題、政府行為合法性控制不力問題等，理應(yīng)成為政府內(nèi)部審計(jì)關(guān)注的重點(diǎn)。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門與其他部門的溝通與協(xié)調(diào)
　　內(nèi)部審計(jì)工作范圍廣、涉及的部門多，很多時(shí)候需要借助于其他機(jī)構(gòu)和人員的參與。例如，內(nèi)部控制自我評估就是請具體執(zhí)行某項(xiàng)內(nèi)部控制的相關(guān)人員，就內(nèi)部控制制度本身及其執(zhí)行效果發(fā)表意見，指出存在的缺陷并提出改進(jìn)建議。另外，內(nèi)部審計(jì)人員提出的審計(jì)建議也需要相關(guān)主體的理解和支持才能得到貫徹實(shí)施?？梢姡瑑?nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮，在很大程度上取決于管理層、被審計(jì)單位以及其他職能部門對內(nèi)部審計(jì)工作的認(rèn)識和態(tài)度。為了達(dá)到預(yù)期的工作效果，內(nèi)部審計(jì)人員要加強(qiáng)與組織其他部門的溝通與協(xié)調(diào)，取得相關(guān)部門的支持與配合，保證內(nèi)部審計(jì)工作的順利進(jìn)行。具體而言，內(nèi)部審計(jì)人員可以事先制定溝通計(jì)劃，列出需要了解資料的清單，注意溝通的時(shí)機(jī)、環(huán)境等因素，根據(jù)不同交流對象的特點(diǎn)運(yùn)用適當(dāng)?shù)臏贤记膳c方法等。
　　
　　【參考文獻(xiàn)】
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