混合所有制改革中的國企管理體制與競爭機制創(chuàng)新

池峰

【摘要】混合所有制改革需要調(diào)整國有企業(yè)管理體制，實現(xiàn)國有資本投資人、國企管理機關(guān)、國企監(jiān)督機構(gòu)之間的職、責、權(quán)平衡。同時，通過創(chuàng)造有利于企業(yè)發(fā)展的競爭環(huán)境與競爭機制，在資本、高管、員工三個關(guān)鍵領(lǐng)域推動資源的市場化配置，以此實現(xiàn)混合所有制對國企改革的實質(zhì)性推動。

【關(guān)鍵詞】國企管理體制 競爭機制 混合所有制 國民投資基金

【中圖分類號】F12 ? ? ? ? ?? ?【文獻標識碼】A

混合所有制改革是激發(fā)市場活力的重大決策，也是推動國有企業(yè)改革的關(guān)鍵步驟。國有企業(yè)經(jīng)歷了放權(quán)、承包、多種所有制并存、國有控股等漸進式改革，終于進入最為艱難的股權(quán)混合與資本協(xié)作階段。目前，國資委已經(jīng)啟動混合所有制試點，各省也陸續(xù)出臺了指導性意見，但是，國有企業(yè)的遲疑與民營企業(yè)的懷疑給出了并不一致的預期，學界和公眾對已經(jīng)進行了混合所有制改革的企業(yè)也提出了疑問，民營企業(yè)更是顧慮重重。一些希望進行價值投資的民企擔心被國企控制，而另一些民企則借混合所有制改革與國企迅速聯(lián)姻，再次引發(fā)了人們對國有資產(chǎn)流失的擔憂。

混合所有制改革中可能的道德風險與逆向選擇將構(gòu)建出一個檸檬市場：如果缺乏良好的機制和監(jiān)督，通過混合所有制激發(fā)市場活力的初衷只能迎來投機資本或權(quán)貴資本，改革將走向反面。混合所有制改革無異于一場改革攻堅戰(zhàn)，一方面需要通過試點積累經(jīng)驗，另一方面需要完善頂層設(shè)計，防范可能出現(xiàn)的風險。當前應盡快改革理順國有企業(yè)的管理體制，實現(xiàn)國有資本投資人、國企管理機關(guān)、國企監(jiān)督機構(gòu)之間的職、責、權(quán)平衡，同時，在資本市場和勞動力市場建立有利于國企發(fā)展的競爭環(huán)境與競爭機制。

改革國有企業(yè)管理體制

當前，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)、人事任命權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、投資決策權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)分散在國資委、財政部、組織部、發(fā)改委、工信部等多個部門，看似制衡了權(quán)力，但運行效率不高，且沒有明確的機構(gòu)對國有企業(yè)和國有經(jīng)濟負責。這是頂層設(shè)計上的職、責、權(quán)不對等，在運行過程中國企借機放大了這種趨利避責的制度扭曲。改革國有企業(yè)管理體制需要做好以下幾方面工作：

國企管理應職責明晰、權(quán)責對等。如果將各類國企看成一個整體，有必要對這個整體建立一種所有權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約的國企管理體制，從國家層面平衡國企管理的責權(quán)利關(guān)系。筆者建議，賦予國有資本投資公司出資人職責，歸口財政部管理;由國資委負責國企管理，增加人事權(quán)，擴大決策權(quán);由人大下設(shè)國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)與工會聯(lián)合行使監(jiān)督權(quán)，國資委的監(jiān)督職能轉(zhuǎn)化為內(nèi)部審計職能。國企管理體制改革是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)改善的前提，只有如此，企業(yè)才能回歸價值最大化的目標，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)才有實施的空間。如果僅以股權(quán)結(jié)構(gòu)變化應對改革，不但國企舊的弊端難以改變，民企中的不良文化也會進一步侵襲。

“三權(quán)”的分工與協(xié)作。財政部所屬國有資本投資公司致力于國有資本增值保值，其按照國家發(fā)展戰(zhàn)略在全社會尋找投資機會，對投資收益負責。進一步的改革舉措中，財政部可以成立多家資本投資公司以促進競爭，各省也可以成立資本投資公司，出資人代表參加企業(yè)的股東大會或董事會，行使相應的權(quán)力。

國資委對全轄國企實施基礎(chǔ)性管理與規(guī)范性管理，改善國企治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范國企運營制度。以往，效益不好的國企依靠政策保護存活，增加了政府的財政負擔和公共事務(wù)承擔，效益好的國企則依靠政策保護維持壟斷，并在企業(yè)內(nèi)實施高福利，減少紅利上繳，降低了政府的收入。國企在“軟預算約束”之下產(chǎn)生道德風險，并對經(jīng)濟的運行形成負外部性①?，F(xiàn)在，改革過程中國資委的職責就是要將國有企業(yè)改造成為獨立、健全的市場主體，破除壟斷，優(yōu)勝劣汰。國企具有公共企業(yè)性質(zhì)，不管是否為上市公司，都應該接受出資人代表和職工的監(jiān)督。人大和工會代表了全國人民及職工權(quán)力和利益，筆者建議在人大設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)，改變當前國資委自我監(jiān)督的現(xiàn)狀，同時改革調(diào)整工會職責，擴大工會職權(quán)，與人大一起形成上下結(jié)合的監(jiān)督制度。只有在管理機構(gòu)職、責、權(quán)對等，管理體制科學有效的前提下，國有企業(yè)才有可能實現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)清晰、責權(quán)明確、政企分開、管理科學”，混合所有制改革才能夠有效實施。

創(chuàng)新競爭環(huán)境與競爭機制

優(yōu)秀的企業(yè)是競爭機制篩選出來的，而不是設(shè)計與保護的結(jié)果。不當保護不但影響企業(yè)的公平與活力，而且會形成壟斷，抑制創(chuàng)新。國企改革的重心不應該聚焦在“一企一策”，而是要從制度設(shè)計上促進企業(yè)競爭，以優(yōu)勝劣汰機制激發(fā)企業(yè)內(nèi)生動力?？梢钥紤]在資本、國企高管、國企員工三個層面實施“暢通工程”，即資本進出暢通、高層進退暢通、員工流動暢通。

資本進出暢通，用以解決投資者在場內(nèi)“用手投票”和場外“用腳投票”的問題，使資本配置到高效率的領(lǐng)域?；旌纤兄圃诠蓹?quán)主體上是多元的，在股權(quán)結(jié)構(gòu)上是動態(tài)的，沒有資本通暢，市場選擇與優(yōu)勝劣汰的法則就無法生效。

高層進退暢通，用以解決管理層專業(yè)化和職業(yè)化的問題，吸引更多優(yōu)秀人才為國效力。優(yōu)秀的企業(yè)家是稀缺資源，必須通過競爭機制培養(yǎng)并留住。如果國企依舊是半個政府，依然在“謀人”與“謀事”之間消耗精力，則無法贏得競爭優(yōu)勢。

員工流動暢通，用以解決國家利益高于集體利益的問題，給予全社會勞動者公平的機會。國企區(qū)隔了勞動力市場，產(chǎn)生了部門利益和團體利益，這種利益與“軟預算約束”形成粘性，降低了人才活力，阻隔了勞動力市場的配置效率。

如果在上述三方面無法以創(chuàng)新的競爭環(huán)境與競爭機制促使企業(yè)充分競爭，以市場為主導的資源配置機制就難以形成，倉促實施混合所有制，國企必將積累更多、更大的困難。

資本市場的規(guī)范與創(chuàng)新

規(guī)范資本市場建設(shè)。資本進出暢通要做到產(chǎn)權(quán)清晰、主體平等、規(guī)則公正。其中，產(chǎn)權(quán)清晰是首要條件。國有資本應明確代理人，職責清晰，考核清楚，國有資本投資公司的成立是一個良好的開端，但仍無法解決代理問題。如果公共資產(chǎn)的對應關(guān)系依然是模糊的，那么就依然不能激發(fā)民眾對國有資產(chǎn)保值增值的關(guān)心。

資本主體平等是資本暢通的必要條件。國有資本和社會各類資本在公開市場上投資有價值的企業(yè)，應獲得同等機會，但當前對資本的約束與保護措施尚不完善，民營資本頗有顧慮。此外，改革開放以來擴大的貧富分化導致民營資本的財富集中度較高，普通民眾無法進入門檻頗高的股權(quán)交易市場，分化帶來的對立情緒不利于社會公平公正地對待資本權(quán)利。

規(guī)則公正是資本進出通暢的保障。民營資本對股權(quán)等問題的顧慮，都是源自于規(guī)則的缺失。國企股權(quán)集中度高，民企不愿成為配角，而讓民資控股又會出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的擔憂，市場規(guī)則必須要能保證價格公開、交易公正、同股同權(quán)，否則“摸著石頭過河”就會演變成“攪混了水摸魚”。

創(chuàng)設(shè)國民投資基金。能否進一步明確與細化公有產(chǎn)權(quán)，通過構(gòu)建新的投資主體協(xié)同資本權(quán)益，并作為混合所有制改革的重要力量？筆者建議構(gòu)造新的投資工具來改善資本與分配關(guān)系。

第一，創(chuàng)設(shè)含有國民權(quán)益的投資基金。國有資本投資公司雖然使國資不再虛位，但所有者依然虛化。公有制包含了平等的所有權(quán)，也應包含平等的投資權(quán)。投資國有資產(chǎn)是國民經(jīng)濟權(quán)益的組成部分，每個人的投資限額在數(shù)量上等于全部國有資產(chǎn)除以全國人口數(shù)，個人在限額內(nèi)自由出資，即可形成“國民投資基金”?；鹂捎扇舜笫跈?quán)的機構(gòu)管理，參與混合所有制改革，履行出資人職能。

基金購入國企股份后，既保留了“公有”之名，又有了對應的所有者。參照農(nóng)村土地改革“可以確權(quán)確股不確地”②的政策，國民投資基金同樣可以實現(xiàn)“確權(quán)確股不確企”?；鹪试S贖回和申購，只分紅，不轉(zhuǎn)本，不允許轉(zhuǎn)讓與抵押。新生兒自動獲得基金認購權(quán)，亡故后國民權(quán)益相應消失，個人賬戶贖回銷戶。

第二，基金的募集規(guī)模。基金分國家與省區(qū)兩級，募集規(guī)模由兩級國有資產(chǎn)總額確定。以財政部及銀監(jiān)會公開數(shù)據(jù)測算，2013年末中央國企凈資產(chǎn)26.6萬億元，地方國企凈資產(chǎn)20.4萬億元，這即為當前兩級基金的募集規(guī)模。以13.3億人測算，全國每人能認購的國家級基金上限約2萬元，各省由于國資規(guī)模不同，認購上限各異。由于并非每人都有意愿或足夠的積蓄購買基金，假設(shè)首批認購額為募集規(guī)模的20%，則國家級基金可募集約5.32萬億元，省級基金可募集約4.08萬億元，合計9.4萬億元的基金將產(chǎn)生巨大的投資效應。

第三，基金投資與管理規(guī)則。國民投資基金專門投資于能源、金融、通訊、交通、公共服務(wù)等重點國有企業(yè)，不投資于政府融資平臺公司、資產(chǎn)處理公司等非實體企業(yè)。為體現(xiàn)資本主體平等，國企股份出讓時，必須1：1吸納國民投資基金與非公資本，確保機會相同、價格相同、額度相同。以后的股權(quán)變動也須保持基金與社會資本的持股比例相同，當某股東持股比例超過國有資本投資公司時，經(jīng)基金管理人授權(quán)可以獲得相對控股權(quán)。理論上國有股可多次出讓直至最后1股，這1股是否出售、出售給誰，由人大最終決定。

國民投資基金的作用與意義?；鹉軌騾f(xié)同國有資本與非國有資本，是國企股權(quán)交易的“參照系”?；旌纤兄聘母锖螅顺鰢蟮膰匈Y本實施再投資時，能夠繼續(xù)吸納基金和社會資本，成倍地帶動社會直接投資，并減少依靠貨幣投放帶來的金融風險?；饎?chuàng)設(shè)后，國有經(jīng)濟的引導與調(diào)控能力將進一步增強，控制力進一步擴大。此外，國家與各省基金之間合作競爭，還能夠減少重復投資與市場分割。

基金還提供了一個全民投資的機會。按測算，一個三口之家能認購兩類基金合計約6～10萬元。分紅能夠形成新的財產(chǎn)性收入，并使公眾成為國企的利益攸關(guān)者，增加公眾監(jiān)督的范圍與力度。同時，由于基金業(yè)績直接而連續(xù)地反映了國企改革成效，可以將其作為國有經(jīng)濟改革及管理者考核的量化指標。

國企高管的管理與改革

實施“政企單行道制度”。資本市場改革針對的是“政資不分”，高管改革針對的是“政企不分”。國企管理者中長期缺乏優(yōu)秀的企業(yè)家，一直以來，國企高管與公務(wù)員間幾乎是相通的，不僅在級別上也有部級、局級、處級、科級之分，而且近年來國企高管調(diào)任政府要職的現(xiàn)象也屢見不鮮。相比之下，國企管理者與職業(yè)經(jīng)理人市場之間卻沒有正常的任職途徑，民企和外企的職業(yè)經(jīng)理人很難逾越行政級別的“龍門”，進入國企高層。

混合所有制改革中，可以嘗試設(shè)置“政企單行道制度”。國有企業(yè)要按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善治理結(jié)構(gòu)，合理增加管理人員市場化選聘比例，建立市場化退出機制，探索建立職業(yè)經(jīng)理人制度，以便在更大范圍內(nèi)選拔人才。同時，要在長期考察基礎(chǔ)上，選拔實績優(yōu)秀的國企總經(jīng)理進入公務(wù)員隊伍，嚴格控制公務(wù)員空降為高管。公務(wù)員在國企掛職鍛煉只能在中低層短期進行，如愿意入職，必須先辭去公務(wù)員任職，再參加國企公開招聘。

成立相對獨立的國資干部系統(tǒng)。建議國資委對國資系統(tǒng)干部單獨管理，建立適應國有企業(yè)發(fā)展的人力資源體系，完善國企人才隊伍的選拔、培養(yǎng)、聘任、考核與薪酬制度，破除國企干部與公務(wù)員行政級別的對應關(guān)系。選人、推薦人、考核人都由國資委獨立完成，這有助于構(gòu)建責權(quán)對等的管理制度。獨立的國資干部系統(tǒng)提供合理的篩選機制，選拔最優(yōu)秀的高管治理國家，選擇優(yōu)秀的管理人才留在國企穩(wěn)步晉升（或成為職場精英、創(chuàng)業(yè)企業(yè)家），篩選淘汰不合格的管理者。

系統(tǒng)解決“能上不能下”問題?！澳苌喜荒芟隆眴栴}有四方面原因：一是行政級別對應關(guān)系，二是治理結(jié)構(gòu)缺陷引起的管理者尋租，三是“彼得效應”導致的外部競爭力不足，四是在職消費過多，即期收益過大。解決這個問題，首先，國資系統(tǒng)應全面規(guī)劃人力資源工作，堅決實施“政企單行道”制度，建立科學的選人、用人機制。其次，指導督促企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建既相互支持又相互制約的管理制度。第三，改革高管的薪酬與福利制度，充分考慮貢獻與報酬，制定基礎(chǔ)薪酬、績效獎勵與期權(quán)激勵;考慮高管平滑消費的需求，取消職務(wù)消費與特權(quán)，實現(xiàn)待遇貨幣化，并有條件地實行補充年金制度、“金色降落傘”制度、提前退休等制度，讓高管“上得精彩、下得坦然”。

國企員工流動的舉措與建議

將員工管理作為混合所有制改革配套方案加以重視。流動暢通是勞動力資源合理配置的前提，如果員工“難進難出”，則對外形成人才壁壘，對內(nèi)造成活力喪失。國企的用工“進入代價高，在職保障高，退出成本高”，員工管理一方面成為國企頑癥，另一方面又成為既得利益群體延緩改革的交集。改革不能頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，員工管理必須制定一攬子改革方案并加以實施，不能將歷史障礙交給某一位總經(jīng)理去化解。

進行人力資源綜合規(guī)劃。在國資委統(tǒng)籌管理下，首先，國企應破除員工身份差異，以同工同酬釋放人才活力。其次，授予經(jīng)理人足夠的權(quán)限，改革國企內(nèi)部的官僚體制，形成不拘一格降人才的制度。第三，規(guī)范考核與獎懲制度，使勞資雙方在公平規(guī)則面前雙向選擇。第四，取消隱性福利與保障，實行市場化薪酬福利政策。第五，實施員工保障計劃，通過完善企業(yè)年金制度維護員工利益，比如采取級差提取制度、跨行業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移制度等等。同時，建立工會失業(yè)救助基金，用于階段性救助。

員工持股宜緩行。有人曾建議以員工持股實現(xiàn)混合所有制，筆者認為這種方式當前并不可行，國企員工身份差別較大，持股只會強化部分員工的特權(quán)，并不能對全員產(chǎn)生激勵，既不利于人才競爭，又不利于人員流動。再者，員工持股的購買價格往往遠低于市值，這不是真正的激勵措施，而是變相侵吞國有資產(chǎn)。

總之，十八屆三中全后的混合所有制改革進入了資本融合的新階段，作用重大，意義深遠。三十多年前的改革需要摸著石頭過河的勇氣，今天更需要一份清晰的頂層設(shè)計與制度安排，以科學決策與穩(wěn)步實踐確保改革成功。

（作者為安徽審計職業(yè)學院副教授;本文系2013年安徽省高等學校省級質(zhì)量工程項目“資產(chǎn)評估與管理教學團隊”成果之一，項目編號：2013jxtd098）

【注釋】

①劉瑞明：《國有企業(yè)的雙重效率損失與經(jīng)濟增長》，上海：格致出版社，2013年。

②喬金亮：“讓土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展”，《經(jīng)濟日報》，2014年10月18日。

責編 / 于巖（實習）