程序視野下的民主集中制

　　[摘要]民主集中制是黨的根本組織制度和領導制度，也是理解黨內(nèi)決策機制的樞紐，其本質(zhì)上是一種程序過程。貫徹民主集中制應解決好決策程序的科學化、規(guī)范化和透明化等技術難題，應從權力運行程序的各個環(huán)節(jié)加強民主集中制建設。
　　[關鍵詞]民主程序民主集中制權力運行
　　
　　民主集中制在本質(zhì)上是一種程序過程
　　
　　程序是現(xiàn)代民主政治的重要范疇，其重要追求是科學民主決策，而如何實現(xiàn)科學民主決策是無產(chǎn)階級政黨建設的主要內(nèi)容之一。自列寧創(chuàng)立民主集中制以來，我們黨逐漸引入了這一黨內(nèi)決策機制。在黨的歷史上，對民主集中制的民主與集中的關系有過激烈的爭論，其主要原因是對該原則的本質(zhì)認識不清。從本質(zhì)上看，民主集中制應是一種程序過程。
　　首先，民主集中制的決策過程顯示了現(xiàn)代民主程序的基本功能。在現(xiàn)代民主政治中，程序的作用主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一是控權，即將權力運行的過程、方式和邊界分解為若干過程和環(huán)節(jié)，每一個過程與環(huán)節(jié)都有其標準和時空限制，從而使權力按照既定的軌道運行，這樣就克服了權力的隨意性，增強了權力運行結果的可預見性。而按照民主集中制，我們黨內(nèi)決策的基本過程為：確定議題或方案、召開適當會議充分討論、實行表決、作出決策、制定執(zhí)行方案和措施以及明確分工、檢查監(jiān)督和厲行賞罰。這一決策過程的各個環(huán)節(jié)都可以控制權力的運行。第二是避害，即通過平等基礎上的協(xié)商、妥協(xié)等使問題得到解決，協(xié)調(diào)各種利益關系，增強人們對結果的認同，減少沖突的發(fā)生。民主集中制的基礎正是黨員的平等協(xié)商、參與，通過各種程序參與決策，認同和服從決策。第二是修正，即按照程序做出的決策如果發(fā)生錯誤，可以迅速得到修正，而民主集中制的原則本身在各個層面上蘊含了監(jiān)督糾錯機制。
　　其次，民主集中制涵蓋了程序的基本前提和標準。民主集中制的一個重要隱含前提就是，每一黨員都必須遵守在平等基礎上按照多數(shù)原則做出的決策，而這正是現(xiàn)代程序的基本前提。同時，民主集中制也體現(xiàn)了現(xiàn)代民主程序的基本標準：第一，民主集中制體現(xiàn)了黨員之間的政治平等，每一個黨員是平等的決策主體；第二，民主集中制可以保證每一名黨員有效參與決策的全過程，其可以影響決策的最終階段；第三，民主集中制使每一名黨員都有機會獲得足夠的信息，以發(fā)現(xiàn)最有利的決策；第四，民主集中制體現(xiàn)了決策的授權來自于全體黨員。概括起來就是，民主集中制涵蓋了現(xiàn)代程序所要求的政治平等、有效參與、開明理解和包容性的標準。
　　第三，民主集中制體現(xiàn)了程序的獨立價值特征，民主程序不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代民主的實質(zhì)性要求，而且它本身具有獨立的價值。民主集中制不僅體現(xiàn)了黨內(nèi)民主的實質(zhì)價值，而且體現(xiàn)了通過程序正義，實現(xiàn)人的尊嚴和道德自主及黨內(nèi)正義分配的制度設計要求，因而具有自身的獨立價值。
　　
　　貫徹民主集中制應破解的程序性技術難題
　　
　　民主集中制作為一種程序過程，從目前來看，要更好地實現(xiàn)科學決策，必須針對其在實踐中的缺陷破解以下技術性難題：
　　
　　一是破解程序的科學化難題。首先，任何決策程序都要堅持實事求是的思想路線。設置程序和執(zhí)行程序要堅持實事求是，大力調(diào)查研究，盡可能多地獲取信息。同時，要重視程序的效益，必須進行程序成本的嚴密核算，對風險有一個客觀的評估，成本必須是最低的。當程序不可避免地損害某些人的利益時，必須選擇最為低廉，損失最小的程序。其次，程序的設置必須具有切實的可操作性，堅持剛性原則。堅持剛性原則最重要的就是程序要有強制性。源起于法律程序的民主程序只有相關強制性的法規(guī)的支撐，才具有權威性，沒有強制性的程序規(guī)則就沒有真正的民主。所謂程序的強制性，就是程序一日確立必須執(zhí)行，違反了程序，行為應視為無效，并被追究責任。同時，程序一旦作出并生效，即使可以重新解釋，如果沒有另一個正當合法程序的認定，決不能撤回推翻。是要堅持群眾路線。堅持群眾路線，掌握民情、民意，讓群眾或者其代表參與決策過程，給他們充分的發(fā)言權和決定權。
　　
　　　二是破解程序的規(guī)范化難題。不規(guī)范程序會造成結果的隨意性。例如，如果會議在A、B、c三個方案之間進行表決，如果某領導支持A，那么他可能會首先要求在B、c之間進行淘汰表決，從而增加A獲勝的機會，最后進行A與獲勝者之間的表決。為什么我們經(jīng)常會遇到“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象?主要原因在于，我們的程序缺乏嚴謹合理的具體程序的設定或存在漏洞，不規(guī)范，可操作性差。調(diào)查表明，當前絕大多數(shù)腐敗的產(chǎn)生，其重要原因就是權力運行在程序不完整、欠規(guī)范上。促進程序的規(guī)范性，主要的就是把不同權力的運行通過法律規(guī)章確定下來，納入法制化、程序化軌道，做到分工明確、各司其職，同時還要保證程序的可監(jiān)督性。
　　是破解程序的透明化難題。程序透明化既可以讓當事人親眼看到?jīng)Q策及正義的實現(xiàn)過程，對當事人和社會公眾具有提示、感染和教育作用，又提供了對程序過程的可監(jiān)督性。民主的程度越高，程序的透明化越高，反之亦然。那么，如何實現(xiàn)民主程序的透明化呢?首先，要提高程序的參與性。尤其是當權力行使可能對當事人的權利、義務產(chǎn)生不利影響時，必須提供某種形式的表達意見和為自己辯護的機會。在決策信息獲得(或被告知)與傳遞上機會平等。其次，要提高程序的公開性。程序的每一階段和步驟都應當以當事人和社會公眾看得見的成文方式公布。當程序以一種透明、公開的方式運行時，其結果即是人們理性的決定，從而也就具有了合理性。第三，要提高程序的及時終結性，即程序必須包含行為的明確時效和期限要求。
　　　按力運行程序加強民主集中制
　　
　　民主集中制的核心是黨內(nèi)權力運行問題。而權力的運行主要包括權力的賦予、權力的行使、權力的監(jiān)督等幾個環(huán)節(jié)。據(jù)此，按照權力運行程序加強民主集中制，實現(xiàn)科學決策，應重點做好以下工作：
　　首先，從權力賦予上要真正確立廣大黨員權力來源及運行的主體地位，確保其依照程序有效參與決策。確保對被授權者的制約是民主政治的關鍵，其關鍵環(huán)節(jié)是嚴格的授權程序。依據(jù)黨章，黨的各級組織的權力是通過全體黨員以選舉等形式委托產(chǎn)生的，黨員是權力的主體。只有確保黨員的權力主體地位，才能真正維護其基本權利，監(jiān)督主要黨員干部的行為，保證黨員對事關黨的命運等重大事項上有最終決定權，防止決策失誤。應依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》、《中國共產(chǎn)黨黨員權力保障條例》等法規(guī)，建立領導人定期通報黨內(nèi)重要事務的制度，尤其是發(fā)揮和擴大黨內(nèi)質(zhì)詢力度，讓主要領導干部定期回答廣大黨員提出的問題并及時匯報解決情況，把質(zhì)詢作為一種定期的制度固定下來。也可以利用信息化平臺，積極開展建言獻策等活動，使廣大黨員的意見和建議及時得到反饋。
　　其次，從權力行使角度上要培養(yǎng)和增強廣大黨員干部的程序民主意識，打破潛規(guī)則的困擾。應教育黨員善于利用程序監(jiān)督主要領導干部的權力行使，看其有沒有遵守程序，有沒有破壞程序的規(guī)范性、完整性。一是要確立程序面前人人平等的意識；二是要確立程序參與意識；三是要確立程序公開透明意識；四是要確立決策改變必須經(jīng)過另一程序的意識。樹立程序意識，還必須破除潛規(guī)則的困擾。潛規(guī)則大多和權錢交易緊密相聯(lián)，敗壞了社會公平正義與效率，它是和各種正常的民主程序在根本精神上是背道而馳的。一個執(zhí)政黨內(nèi)如果潛規(guī)則盛行，將極大地破壞其執(zhí)政的合法性基礎，降低執(zhí)政效率，敗壞黨的形象。
　　其三，從權力監(jiān)督角度上加強黨內(nèi)的程序監(jiān)督。黨內(nèi)民主程序包含選舉程序、立法程序、行政程序、司法程序、監(jiān)督程序等多個方面，監(jiān)督程序?qū)嵸|(zhì)是修正程序。加強程序監(jiān)督，應注意三個重要方面：一是完善紀委功能設計。十七屆四中全會提出，要加強領導干部特別是主要領導干部的監(jiān)督，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。程序的最低標準原則包括“由無偏見的法官審判”、“平等防御”、“程序公開”等。據(jù)此，如何提高和有效運行紀委的權力，防止某些主要黨員干部既當運動員又當裁判員的現(xiàn)象，應該是今后探索的重點。二是抓好干部選拔任用監(jiān)督程序。極少數(shù)領導干部插手黨內(nèi)干部選拔以及選拔任用中的程序混亂敗壞了民主風氣、挫傷了廣大黨員積極性和創(chuàng)造性，削弱了黨組織戰(zhàn)斗力。在干部選拔任用中干部缺乏知情權、參與權、選擇權，民主推薦、民主測評、民主公開選拔成為遮羞布的現(xiàn)象是存在的。如何把干部的日常表現(xiàn)和能力素質(zhì)通過科學有效的監(jiān)督程序體現(xiàn)出來，并把它作為選擇干部的依據(jù)極為重要。只有讓有素質(zhì)有能力的干部可以清晰地預見個人的進步，干部隊伍建設才能趨向良性循環(huán)。三是推進黨務公開，確保知情權。黨務公開是實現(xiàn)監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。十七屆四中全會提出，要“推進黨務公開，健全黨內(nèi)情況通報制度，及時公布黨內(nèi)信息，暢通黨內(nèi)信息上下互通渠道。”當前，信息技術的發(fā)展既為黨務公開提供了物質(zhì)手段，又逼迫我們進行黨務公開。今年以來，黨內(nèi)新聞發(fā)言人制度等黨務公開制度的確立，為黨內(nèi)監(jiān)督注入了新的活力，也樹立了我黨民主、親民的形象。(作者為解放軍西安政治學院軍隊黨的建設學系博士研究生、空軍第十三飛行學院講