走向公共政策民主

　　公共政策既是民主的產(chǎn)物，同時(shí)又是民主的反映，是公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的政治產(chǎn)品。要實(shí)現(xiàn)公共政策民主，走向公共政策的科學(xué)化、民主化和制度化，就必須開展公共政策調(diào)查、公共政策聽證和公共政策咨詢，廣泛收集和表達(dá)民意，引導(dǎo)和動(dòng)員公民參與公共決策。
　　公共政策的本質(zhì)是個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排。公共政策是現(xiàn)代生活的重要政治成果，是公共意志和理性選擇的產(chǎn)出。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。公共政策要實(shí)現(xiàn)“公共”的圖景，就必須進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度、決策責(zé)任制度。所有重大公共政策決定都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，由集體討論決定。如今，城市管理中的治堵費(fèi)、停車費(fèi)、房產(chǎn)稅、車船稅、拆遷條例等一系列公共政策的出臺(tái)，無不涉及群眾最切身的利益，其制定也必須充分征求民意，使群眾的意見得到切實(shí)反映。那么，要征集和反映民意、實(shí)現(xiàn)公共政策民主，就必須開展公共政策調(diào)查、公共政策咨詢和公共政策聽證。
　　
　　公共政策調(diào)查
　　
　　公共政策調(diào)查是基于特定的政策問題、政策對(duì)象，圍繞所形成的或?qū)⒁纬傻恼咦h案而開展的社會(huì)調(diào)查活動(dòng)。公共政策調(diào)查是公共政策理論聯(lián)系實(shí)際的主要途徑，是考察公共政策運(yùn)行狀況的重要方式，是形成公共政策的路徑依賴。公共政策調(diào)查根據(jù)政策研究對(duì)象的范圍，可分為全面調(diào)查和非全面調(diào)查。全面調(diào)查即普遍調(diào)查，非全而調(diào)查就是對(duì)調(diào)查對(duì)象總體中一部分所進(jìn)行的調(diào)查，如典型調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查、個(gè)別調(diào)查、抽樣調(diào)查等。典型調(diào)查就是從調(diào)查對(duì)象中選擇具有代表性的對(duì)象作為典型，并由典型推及一般的調(diào)查；重點(diǎn)調(diào)查是指對(duì)某種社會(huì)現(xiàn)象比較集中的、對(duì)全局具有決定作用的一個(gè)或幾個(gè)對(duì)象所進(jìn)行的調(diào)查；個(gè)別調(diào)查即個(gè)案調(diào)查，是指為了解決某一具體問題對(duì)特定的個(gè)別對(duì)象所進(jìn)行的調(diào)查；抽樣調(diào)查是從調(diào)查對(duì)象的總體中抽取一部分對(duì)象作為樣本，并以對(duì)樣本進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果來推斷總體的調(diào)查。公共政策調(diào)查是公共政策形成與完善的重要途徑，也是開展公共政策研究的重要方法。從一定意義上講，以公共政策議程為中心所開展的調(diào)查研究更加促進(jìn)了公共政策決策系統(tǒng)的民主化和科學(xué)化，從而提高公共政策系統(tǒng)及其運(yùn)行的質(zhì)量。公共政策調(diào)查一般采用以下方法：
　　觀察法。觀察法是一種直接調(diào)查方法，是公共政策資料獲取的一個(gè)重要來源。觀察能幫助我們獲得對(duì)政策問題的深入了解，觀察能夠提供對(duì)一個(gè)政策制定情況或一群人、一個(gè)組織所經(jīng)歷的問題的迅速洞察。通過觀察所收集的資料包括路邊調(diào)查、機(jī)械性的點(diǎn)數(shù)(例如交通量的點(diǎn)數(shù))、選擇商品和物件的偏好、類似表面磨損或腐蝕之類的物理力量，甚至包括通過衛(wèi)星傳輸?shù)膱D像。觀察法要堅(jiān)持客觀性原則，從實(shí)際出發(fā)，按照政策事實(shí)的本來面目正確認(rèn)識(shí)；堅(jiān)持全面性原則，考察對(duì)象的不同側(cè)面、不同角度、不同層次；堅(jiān)持深入性原則，進(jìn)行深入、細(xì)致的觀察，不能走馬觀花、浮光掠影；堅(jiān)持持久性原則，進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間而不是短暫的考察。在觀察時(shí)，要注意以下一些問題：選擇觀察的對(duì)象和環(huán)境；選準(zhǔn)觀察的時(shí)間和場(chǎng)合；靈活安排觀察的程序；努力減少觀察活動(dòng)對(duì)被觀察者的影響；及時(shí)作好觀察記錄。
　　訪談法。訪談法就是訪問者通過口頭交談等方式向被訪問者了解實(shí)際情況的方法，是面對(duì)面的直接調(diào)查，是獲取公共政策信息的口頭調(diào)查。訪談可以分為直接訪問和間接訪問(如電話)、集體訪談和個(gè)別訪談、標(biāo)準(zhǔn)化訪談和非標(biāo)準(zhǔn)化訪談等類型。在政策研究和分析中經(jīng)常使用精英訪談，作為一種迅速、基本的資料收集方法。在許多情況下分析者都要依賴于這種方法，特別是對(duì)短期項(xiàng)目、新的主題以及在很少或幾乎沒有文獻(xiàn)的場(chǎng)合。在這種情況下，被采訪者不愿意將某些答案寫出來，大量的資料難以獲得，被雇用的采訪者也可能對(duì)突然出現(xiàn)的政策問題的復(fù)雜性感覺遲鈍。在這些情況下，政策分析者要獲得專家的洞見，包括機(jī)關(guān)的全體職員、規(guī)劃的參與者以及有機(jī)會(huì)接觸未被發(fā)表的材料的人。在訪問調(diào)查過程中，應(yīng)注意下列問題：準(zhǔn)備好詳細(xì)的訪問提綱，選準(zhǔn)訪談的具體對(duì)象；要選好訪談的具體時(shí)間、地點(diǎn)和場(chǎng)合；要建立良好的人際關(guān)系，表明來意，消除疑慮；掌握語言技巧和非語言信息交流的技巧；做好訪談?dòng)涗洝?br/>　　問詢法。問詢法即問卷調(diào)查法，是調(diào)查者運(yùn)用統(tǒng)一設(shè)計(jì)的問卷向被調(diào)查者了解情況或征詢意見的方法。問卷調(diào)查是標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查，一般都是間接調(diào)查、書面調(diào)查。根據(jù)問卷的傳遞方式不同，問卷調(diào)查可分為報(bào)刊問卷、郵政問卷、送發(fā)問卷和訪問問卷；根據(jù)問卷的填答者不同，可分為自填問卷和代填問卷。問卷調(diào)查的一般程序是：設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，選擇調(diào)查對(duì)象，分發(fā)問卷，回收問卷和審查問卷。其中問卷設(shè)計(jì)是關(guān)鍵性階段，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬蠜Q定著問卷調(diào)查的回答質(zhì)量、回復(fù)率、有效性。問卷一般包括前言、主體和結(jié)語三個(gè)部分。前言是對(duì)調(diào)查的目的及有關(guān)事項(xiàng)的說明，包括調(diào)查目的和意義、對(duì)被調(diào)查者的希望和要求、問卷調(diào)查的匿名性和保密性、回復(fù)時(shí)間與方式、組織單位及個(gè)人身份等；主體是問卷的主要組成部分，包括調(diào)查的問題、回答的方式及其說明等內(nèi)容，其中選擇調(diào)查問題必須符合實(shí)情，必須圍繞案例所需要的問題，必須符合被調(diào)查者回答問題的能力及考慮其真實(shí)回答的可能性；結(jié)語是對(duì)被調(diào)查者的合作表示真誠(chéng)感謝之類的部分，也可征詢被調(diào)查者對(duì)問卷設(shè)計(jì)和問卷調(diào)查的看法和感受。
　　在對(duì)調(diào)查對(duì)象進(jìn)行調(diào)查之后，要進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和調(diào)查資料分析，并形成分析報(bào)告。最后的分析報(bào)告應(yīng)該包括如下一些內(nèi)容：摘要、問題界定、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、替代性選擇方案、分析與比較、結(jié)論。但從目前來看，相當(dāng)多的公共政策調(diào)查流于形式，對(duì)調(diào)查對(duì)象的廣泛性、層次性和優(yōu)先性缺乏認(rèn)識(shí)，調(diào)查手段單一，調(diào)查方法貧乏，因而未能充分地收集民意和表達(dá)民意。
　　
　　公共政策咨詢
　　
　　公共政策咨詢是政策咨詢?nèi)藛T根據(jù)政策主體或?qū)ο蟮男枰?，以其專門的知識(shí)，運(yùn)用現(xiàn)代分析方法和手段進(jìn)行調(diào)查、研究、分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，客觀地、獨(dú)立地提供最佳的或幾種可供選擇的公共政策方案，為咨詢者提供服務(wù)的活動(dòng)。公共政策咨詢主要針對(duì)綜合性、戰(zhàn)略性、全局性的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)問題提出建議、對(duì)策或進(jìn)行論證。它是幫助決策者做出最佳決策的有力保障。具體來說，公共政策咨詢的主要作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：幫助決策者準(zhǔn)確地判斷公共政策問題，確定決策目標(biāo)；幫助決策者科學(xué)地?fù)穸ü舱叻桨?，并?duì)公共政策方案的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控；有效地保證公共政策效果，減少?zèng)Q策失誤。公共政策咨詢是實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性與有效性的重要保障。
　　在面臨全球化沖擊的現(xiàn)代社會(huì)中，公共政策問題不僅繁多，而且涉及的領(lǐng)域廣闊，因此，僅僅憑政府的公職人員掌握的有限知識(shí)和技術(shù)，已經(jīng)無法滿足制定和實(shí)施各種繁雜政策的需要。要解決公共政策制定和實(shí)施中專業(yè)知識(shí)和技術(shù)緊缺的困難，就需要政府或非政府的公共機(jī)構(gòu)在政策制定和執(zhí)行中大量依靠公共機(jī)構(gòu)外的專業(yè)人才和他們的智慧。在美國(guó)，聯(lián)邦、州、市(縣)三級(jí)政府都非常重視公共政策決策過程中的專家咨詢和公眾咨詢?？▋?nèi)基基金會(huì)、布魯金斯學(xué)會(huì)和美國(guó)企業(yè)研究所等一批致力于運(yùn)用專業(yè)知識(shí)分析的專家咨詢機(jī)構(gòu)，能夠通過專業(yè)分析幫助決策者和公眾了解各種政策選擇的可能后果和影響。我們知道，公共政策專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)是意見交換和政策理解的促進(jìn)場(chǎng)所，多數(shù)政治家經(jīng)過和專家的互動(dòng)，可以參與分享這些專家在政策問題上的觀點(diǎn)，能為決策者提供多方案的政策選擇，并對(duì)不同的選擇作出專業(yè)的評(píng)估、比較和分析，從而彌補(bǔ)政策制定者和決策者專業(yè)知識(shí)深度和廣度上的不足。同時(shí)，通過對(duì)政策制定過程、決策、執(zhí)行過程和效果的分析、評(píng)論，專業(yè)的政策咨詢機(jī)構(gòu)可以幫助社會(huì)公眾對(duì)政策作出公正評(píng)價(jià)，幫助政府檢討得失和提高決策能力，幫助公眾深入了解公共政策議題。美國(guó)政府提交的政策方案往往會(huì)附有專家的咨詢意見和評(píng)估報(bào)告，以便公眾對(duì)政策方案有更全面、更專業(yè)的認(rèn)識(shí)。
　　專家咨詢正是由于公眾對(duì)獨(dú)立、客觀、公正的專業(yè)政策分析的需求才成為了公共政策決策過程中一個(gè)不可或缺的環(huán)節(jié)。在中國(guó)，政策研究室、調(diào)研室、參事室、研究中心等成為了政府系統(tǒng)內(nèi)部常設(shè)的咨詢機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的職能主要是圍繞各級(jí)黨委和政府的中心工作和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的重大問題進(jìn)行調(diào)研，為決策提供情況、報(bào)告和政策建議。有些地方政府成立了專門的咨詢委員會(huì)，匯聚了地方專業(yè)技術(shù)拔尖人才、高等院校教授、有豐富領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)圍繞地方政府的中心工作，有計(jì)劃、有組織地開展咨詢活動(dòng)，參與重大公共決策的可行性研究、論證和設(shè)計(jì)，參與重大項(xiàng)目方案的制定和實(shí)施。這種專家咨詢支持下的公共政策決策流程其中有兩個(gè)重要的環(huán)節(jié)：一是委托或部署專家進(jìn)行研究，一是專家對(duì)研究結(jié)果進(jìn)行論證、檢查、驗(yàn)收。但是，獨(dú)立咨詢機(jī)構(gòu)的缺乏和決策流程的簡(jiǎn)單化容易導(dǎo)致政策結(jié)果成為“空中樓閣”或者只為少數(shù)人服務(wù)。
　　眾所周知，專家咨詢既是公共決策對(duì)技術(shù)理性的追求，又是決策民主化的重要形式，但是這種民主化的形式不應(yīng)該代替公眾的參與。由于專家行為的自利性存在，當(dāng)決策結(jié)果與專家個(gè)體利益或價(jià)值偏好具有聯(lián)系時(shí)，專家有可能利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化，而不是最大限度地增進(jìn)公共利益。當(dāng)專家咨詢制度被過度使用而忽略公眾對(duì)公共決策的參與，便會(huì)損害公共決策的公共性和民主性。過分地強(qiáng)調(diào)理性、技術(shù)和專業(yè)知識(shí)的技術(shù)路線，容易形成官僚精英和知識(shí)精英聯(lián)手的“知識(shí)一權(quán)力”壟斷體制，或多或少地會(huì)使公共決策偏離公共價(jià)值和公共利益取向，因此公眾咨詢也顯得不可或缺。
　　美國(guó)聯(lián)邦、州、市(縣)各級(jí)政府都非常重視公共政策制定和公共決策過程中的公眾咨詢。法律都有明確的法定程序讓社會(huì)公眾對(duì)公共政策有全面的知情權(quán)和參與政策制定過程的表達(dá)權(quán)，典型的公眾咨詢形式是公眾聽證會(huì)、利益團(tuán)體的公開游說游行活動(dòng)、新聞媒體的政策辯論等。雖然任何一項(xiàng)公共政策不可能100％為所有的團(tuán)體和個(gè)人帶來均等的利益，但是總有利益分配不均衡存在。因此，美國(guó)各級(jí)政府在公共政策制定和決策過程中不反對(duì)利益團(tuán)體和個(gè)人的游說活動(dòng)，而且還提供各種渠道鼓勵(lì)公眾積極表達(dá)自己的意見和主張，以便在政策制定過程中更好地平衡各方面的利益。由于公眾咨詢?cè)诿绹?guó)公共生活中的重要作用，美國(guó)各級(jí)政府非常重視在政策方案制定和評(píng)估中多途徑、多形式地聽取并吸收公眾意見，盡可能地使政策方案趨于完善。
　　
　　公共政策聽證
　　
　　公共政策聽證就是在公共政策出臺(tái)之前或?qū)嵤┲?，就公共政策問題、公共政策方案或公共政策效果等方面聽取相關(guān)人員的意見。聽證一詞，本意為訴訟上應(yīng)聽取他方當(dāng)事人意見的制度。也就是說，法院在審查事實(shí)或法律問題時(shí)，要以公開舉行的方式聽取證人和當(dāng)事人的意見，以保證審判的公平，從而實(shí)現(xiàn)正義。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，公共決策領(lǐng)域愈來愈感覺到有移植的必要，于是科學(xué)而民主的決策聽證制度應(yīng)運(yùn)而生了。聽證作為公眾參與的決策制度，正在走進(jìn)中國(guó)普通百姓的生活。
　　公共政策聽證制度是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是公共決策科學(xué)化和民主化的客觀要求。公共政策聽證制度有三個(gè)方面的重要意義：首先，它可以在相當(dāng)程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策聽證過程本身就是一個(gè)利益相關(guān)者參與決策的過程，是一個(gè)民主的過程，它能夠在相當(dāng)程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺(tái)后面臨多數(shù)利益相關(guān)者的反對(duì)和抵觸；最后，它可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策在實(shí)施過程中的重要不足，以便不斷調(diào)整和完善相關(guān)政策。聽證制度是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行的制度，重大的內(nèi)外政策出臺(tái)之前必須經(jīng)過相應(yīng)的聽證，必須經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的論辯。因此，公共政策的形成過程就是利益相關(guān)者的博弈過程，是就各方利益的公共政策論辯過程，反應(yīng)了一定程度的公共政策民主。
　　重大公共事務(wù)決策要求遵循客觀求實(shí)和信息完備的原則，要求運(yùn)用并服從人類的知識(shí)和理性。但實(shí)際上處理大多數(shù)決策時(shí)，決策者擁有完全的信息是不可能的，一方面因?yàn)闆Q策本身的復(fù)雜性，另一方面因?yàn)闆Q策者知識(shí)和能力的有限性，這也說明公共決策“公共”參與的必要。同時(shí)，階層意識(shí)、行業(yè)意識(shí)、社團(tuán)意識(shí)、地域意識(shí)等所導(dǎo)致的利益分化和多元格局的存在，因而，聽證過程基于信息的不對(duì)稱和利益的非均衡必然就會(huì)出現(xiàn)“針尖對(duì)麥芒”的激烈爭(zhēng)論。從形式上講，公共政策聽證就是公共政策論辯。
　　但從目前現(xiàn)實(shí)實(shí)際情況來看，以價(jià)格聽證為例，透明度不高、公正性不足、平等性缺位現(xiàn)象的存在，致使當(dāng)下的一些價(jià)格聽證成為非對(duì)稱的、不充分的論辯，嚴(yán)格地說來還不能稱之為“論辯”。在價(jià)格聽證會(huì)上，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的談判或論辯地位是否平等主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，聽證會(huì)是否能夠保證雙方發(fā)言的機(jī)會(huì)均等，這又表現(xiàn)在發(fā)言的人數(shù)和每個(gè)人發(fā)言的時(shí)間是否相同；其二，雙方是否都能夠提出舉行價(jià)格聽證會(huì)的請(qǐng)求。從第一方面來講，在已有的聽證場(chǎng)合中，每個(gè)代表的發(fā)言機(jī)會(huì)是均等的且每個(gè)人的發(fā)言時(shí)間被限制在五分鐘之內(nèi)，表面上看來是平等的。但由于消費(fèi)者掌握的信息不充分和時(shí)間的相對(duì)限定性，難以掌握一些行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的真實(shí)情況，只能從感性認(rèn)識(shí)方面發(fā)表意見，致使雙方話語權(quán)淪為事實(shí)上的不平等，論辯地位呈現(xiàn)非對(duì)稱狀況，甚至出現(xiàn)消費(fèi)者“虛位”現(xiàn)象。從第二方面來講，按照《政府價(jià)格決策聽證辦法》，三類機(jī)構(gòu)可以要求舉辦聽證會(huì)：一類是欲調(diào)價(jià)的經(jīng)營(yíng)者，一類是欲調(diào)價(jià)的政府主管部門，還有一類就是消費(fèi)者。但實(shí)際上，單個(gè)的消費(fèi)者沒有足夠的激勵(lì)去提出舉行價(jià)格聽證會(huì)的請(qǐng)求，提出申請(qǐng)的基本上是前兩類。而經(jīng)營(yíng)者在提出申請(qǐng)之前就已經(jīng)做好了詳細(xì)的準(zhǔn)備工作，消費(fèi)者只有在聽證會(huì)組織者發(fā)出公告之后才知道聽證會(huì)要舉行，他們能用來作準(zhǔn)備的時(shí)間比申請(qǐng)者要少得多。因此，這種情形下的公共政策聽證只能是一種非對(duì)稱的公共政策論辯。
　　要使公共政策聽證成為真正意義上的對(duì)稱性公共政策論辯，體現(xiàn)充分的公共政策民主，需要做好以下幾個(gè)方面的工作：第一，建構(gòu)多方參與、互相制約的公共決策格局。要完善聽證代表產(chǎn)生機(jī)制，形成經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者、咨詢者等多方制約格局，建立代表咨詢、專家論證、民意調(diào)查的決策系統(tǒng)，特別是針對(duì)某一公共政策議題的相關(guān)專家和律師代表的組成顯得很有必要的；第二，盡可能多地獲取公共政策聽證相關(guān)信息。獲得充分信息的好處，就是獲得充分的發(fā)言權(quán)，為此就要求多花時(shí)間、多花精力去進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛聽取不同行業(yè)、不同階層、不同地域等各方面的意見，以使自己的發(fā)言更全面、更充分、更有代表性、更符合實(shí)際；第三，提高公共政策聽證的透明度。要增強(qiáng)公共政策聽證的內(nèi)容和程序的公開和透明，這既有利于提高公眾的認(rèn)同度和參與度，又有利于聽證相關(guān)利害人獲取充分的信息，同時(shí)也能夠使公共政策決策成本和執(zhí)行成本大大降低，因而聽證舉辦者或監(jiān)管者有必要把聽證方案提前一個(gè)月交給參與者，也有必要通過多種新聞媒體把聽證方案公之于眾，并能現(xiàn)場(chǎng)直播或跟蹤報(bào)道；第四，作為監(jiān)管者的政府及其主管部門要保持獨(dú)立性。要求廉潔自好，作出公正的決策，不能偏坦任何行業(yè)和任何利益集團(tuán)。(作者為中南大學(xué)政治學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博