考量有效參與公共政策過程的三個維度

　　公共政策過程中的公共參與可以分三個維度來考量，即參與的廣度、參與的深度和參與的效度。參與廣度主要依賴參與人數(shù)的累加來實現(xiàn)；參與深度指參與者對公共政策實質(zhì)和內(nèi)容的把握深入準(zhǔn)確、辯論深入、意志獨立；參與效度指的是參與的可控狀態(tài)。只有將這三者綜合起來加以分析才能深入認(rèn)識公共政策過程中的公共參與問題。
　　
　　公共政策的參與廣度
　　
　　公共政策過程，按照卷入人數(shù)的多寡，可以構(gòu)成一個連續(xù)譜，在連續(xù)譜的一端是最低限度的參與，即一個人決策；在連續(xù)譜的另一端是最高程度的參與，即所有人決策。但在現(xiàn)實中，這兩種決策的方式都很難實行。因為即使是極端的個人獨裁，也要依靠少數(shù)人構(gòu)成的智囊；即使是極端的全體決策，最后的選擇權(quán)仍然屬于一部分人——不管這部分人是多數(shù)，還是少數(shù)，而不可能是全體。由于人的社會性的存在——社會性的根本是“差別”，任何全體意志的達(dá)成都不可能。歷史上的思想家，都討論過所謂“全體意志”問題，但他們討論的“全體意志”至多不過是一種邏輯的抽象，而不可能是現(xiàn)實的存在。如果在現(xiàn)實社會中，“全體意志”容易達(dá)成，那就意味著公共政策過程是同樣容易的事，但實際給出的卻始終是相反的回答。
　　因此，在現(xiàn)實社會中，一般情形下公共政策過程總會有不等數(shù)量的人參與，包括公共政策過程的所有環(huán)節(jié)——公共政策制定、執(zhí)行、評估和監(jiān)督等，都是如此。即是說，公共政策過程的參與程度總會落入上述所謂“連續(xù)譜”兩端中間段的任何一個點上。一般地說，人們認(rèn)為，越多的人參與公共政策過程，則公共政策過程價值度就越高、就越符合大多數(shù)人的利益訴求，所獲得的政治合法性也就越強(qiáng)。這就是所謂“民主決策”的通常含義。這樣的討論一般意義上說，是沒有問題的。因為顯然，越多人參與公共政策過程，就意味著越多人的愿望得到滿足、越多的價值要求被包含進(jìn)來，越多的利益訴求被予以重視，越多的智慧被加入，越多的意見被采納；因此，也就意味著越少犯錯誤、越少矛盾、越少緊張、越少沖突。這也是為什么人們越來越重視“政策民主”或“民主決策”，并予以倡導(dǎo)和實行的根本原因了。
　　事實說明，沒有一定廣度的公共參與，公共政策過程就仍然只是個別人或少數(shù)人的事。最根本的，缺乏一定廣度的公共參與，公共政策過程的權(quán)力就會落入少數(shù)人或個別人手中，所形成的公共政策，必然反映和代表少數(shù)人、少數(shù)階層、少數(shù)集團(tuán)的價值和利益，因此，必然排斥多數(shù)人的價值要求和利益訴求。這種以“公共”名義制定出來的政策，就可能最終喪失公共性，“公共”則自然成了“私益”的代名詞。危險還在于，即使少數(shù)人是誠心誠意代表人民，滿腔熱情為人民服務(wù)，但這并不能保證他們在處理復(fù)雜公共問題時智力上的優(yōu)越。因為，一般地說，在智力相當(dāng)?shù)那樾蜗?，顯然少數(shù)人犯錯誤的幾率相應(yīng)地會更大。在公共政策過程中，利用參與人數(shù)的累加，擴(kuò)大智慧容量，使得公共政策“聰明”程度得到相應(yīng)提升，仍然是首選的辦法。
　　但是，問題在于，用這種擴(kuò)大公共政策參與廣度的辦法，也即利用累加參與人數(shù)的辦法，并不必然保證公共政策的切實和有效。原因是，即使是1000個人在一起做出的決定，也不必然比10個人在一起做出的決定要出色。這是因為，即使討論和決定公共政策的會場坐滿了1000人，而這1000人卻三緘其口，毫無主意，那么這樣的公共政策命運(yùn)就可想而知了：或者根本達(dá)不成所謂公共政策，或者公共政策的決定權(quán)仍然會落到一些“冒險者”或“勇敢者”手中，即現(xiàn)實的“領(lǐng)導(dǎo)”或“領(lǐng)袖”手中。在此情形下，表面看來，公共決策是1000個人參與者制定的，但實際上這1000個人中則可能99％都只不過是“木偶”或“傀儡”。當(dāng)然，即使是會場上的這1000人每人都踴躍發(fā)言，卻仍然不能保證做出的公共政策的切實和有效。原因在于，這1000人或者對問題的性質(zhì)和內(nèi)容一無所知，其發(fā)言和表達(dá)實在是一種“裝佯”，或者按照事先的安排，表達(dá)相似的看法。
GE1rXuIKkE7M4+rUjauDh9/b1lPY/nRBpJSSj7ptz3I=　　因此，利用參與人數(shù)累加實現(xiàn)公共政策的“民主化”，或片面強(qiáng)調(diào)公共政策過程的參與廣度，是解決不了公共政策民主化的目標(biāo)問題的。當(dāng)然，最理想的狀態(tài)是，參與討論和制定公共政策的這1000人，都對所討論議題有相當(dāng)理解，都能充分表達(dá)自己意見，并獨立行使決定權(quán)。但問題是，大多數(shù)情形下，所有利益相關(guān)者都參與問題的討論和決定，其時間成本和交易成本之高，足以讓人們放棄這種選擇。這是最廣的公共參與和“全體意志”難以達(dá)成的另外一個原因。
　　相反，由10個人參與制定的公共政策倒有可能真正做到切實有效，原因在于他們對公共政策過程的參與可能滿足了如下條件：一是這些人確實對該項政策的性質(zhì)和內(nèi)容有透徹的了解，對政策要達(dá)到的目標(biāo)，所涉及的問題有深入的認(rèn)識，并且他們獲得的有關(guān)該項政策的信息是完備和準(zhǔn)確的；二是這些人的道德品質(zhì)足以讓人信賴，即他們抱著真誠為大眾服務(wù)的愿望，并能保證自己行為的公正不倚；三是這些人具有足夠的判斷、分析和解決問題的能力，即他們的智力水準(zhǔn)和相關(guān)知識足以保證有效介入議題；四是這些人的判斷和選擇是獨立做出的，即他們有不受他方控制的意志表達(dá)自由。假使參與討論和制定公共政策的少數(shù)人都能滿足以上條件，那么，他們做出的公共政策決定，即使不是最優(yōu)，也必然是次優(yōu)了。這就是現(xiàn)代民主的真正含義。意思是，既然在一個廣大的共同體中，所有人參與決策要么什么決定也得不到——因為時間成本和交易費(fèi)用的問題，要么得到只是反映少數(shù)人價值要求和利益訴求的決定——1％的人做決定，99％的人是傀儡。這就是民主制為什么從古典的參與——最廣的全體參與，演變到現(xiàn)代的“適度”或“有限”參與的原因，也即現(xiàn)代民主之所以采取“代表制”或“代議制”的現(xiàn)實原因。
　　
　　公共政策的參與深度
　　
　　最廣大的“潛在參與者”選擇部分“現(xiàn)實參與者”，即選擇一部分代表參與公共政策的決定，之所以被認(rèn)為是明智的并且是可行的，主要在于，采取這種方式，就能以“參與的深度”有效克服參與廣度的不足。既然全體利益相關(guān)者參與公共政策過程是不可能的，并且即使全體參與也有可能得到只是最差的結(jié)果，那么還不如選擇利益相關(guān)者中的部分人，通過充分的調(diào)查研究、集思廣益、深入辯論、反復(fù)比較，從而做出即使各方未必充分滿意，但也能部分滿意的決定?？梢?，公共參與的深度，是考量公共政策過程民主化的另一個重要維度。這一維度實際上內(nèi)含了公共政策的科學(xué)化，因為人們選擇的有權(quán)做決定的人，是被期望在道德、智力和知識上都值得信賴的人，因此，他們做出的決定一般也被期望是明智的、適當(dāng)?shù)暮涂尚械摹?br/>　　當(dāng)然，在參與的廣度和深度問題上，關(guān)鍵在于能否以兩者各自所長，彌補(bǔ)兩者各自所短。假使公共政策問題涉及到1000人，這1000個意志獨立的人，在道德上和智力上相當(dāng)，都愿意承擔(dān)進(jìn)行討論和做出決定的成本，并都愿意承擔(dān)時間成本和交易成本增加所帶來的犧牲，那么他們經(jīng)過辯論和評議所做出的決定就是最佳的——即使據(jù)外人的判斷看來也許并不如此。因為這是最廣的參與，也是最深的參與，即對這1000人來說，這就是最優(yōu)公共政策。
　　但是，如上所述，這種全體參與在一個大共同體中一般難以實現(xiàn)，就必然要求限制參與的廣度，但要以增加參與的深度為條件，即參與的深度足以克服參與廣度削減所帶來的不足。當(dāng)部分人所做出的決定，既能最大限度滿足參與廣度的要求，又能最大限度滿足參與深度的要求時，所獲得的公共政策結(jié)果就仍然是最佳的——在代表性和有效性上，這樣的公共決策與充分條件下全體參與所做出的公共決策是等量等質(zhì)的。但是由于在現(xiàn)實生活中，人們一般很難準(zhǔn)確判定在參與廣度和深度上的最佳平衡值在哪，因此，一般認(rèn)為，作為現(xiàn)實參與者被選擇出來的代表們所做出的決定是次優(yōu)的。
　　選擇部分人，也即選擇代表為全體利益相關(guān)者做決定，這是受現(xiàn)實條件限制被迫做出的選擇，因此，民主制下的公共參與是有著重大缺陷的選擇或制度安排。原因在于，一是人們無法完全保證所選擇的現(xiàn)實參與者，即代表們的道德水準(zhǔn)、智力水平和知識狀況是優(yōu)秀的，即使選出的代表中部分人確實是優(yōu)秀的，但卻保證不了這些代表們整體上是優(yōu)秀的；二是人們無法確定代表們一直都如他們所聲稱那樣，保證以最廣大群體利益為重，真誠為大眾服務(wù)并信守公正；即使確如他們所聲稱的那樣，他們做到了，但一時做到，并不保證能永遠(yuǎn)如此；三是現(xiàn)實條件無時無刻不在發(fā)生變化，外界環(huán)境變化的誘導(dǎo)，內(nèi)在期望改變的影響，足以讓代表們中的一些人改變初衷，因此價值選擇和利益要求上的不穩(wěn)定，對現(xiàn)實參與者，即代表們來說始終是一種嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，因而最終會危及代表們對公共決定的選擇；四是人們無法保證代表們獨立的意志自由，現(xiàn)實的參與者或代表們稍有不慎，就會被現(xiàn)實存在的各種勢力所控制和捕獲。首先，他們?nèi)菀妆粡?qiáng)勢力量所捕獲，因為強(qiáng)勢力量所釋放的能量極其巨大，所形成的壓力和威脅在一些情形下，是難以抵擋的，參與者是否屈從于這種壓力和威脅是難以預(yù)料的；其次，代表們還容易被自身所關(guān)聯(lián)的利益方所俘獲，因為參與者要面對眾多的利益差別團(tuán)體，從與自己最近的利益團(tuán)體——家庭親屬團(tuán)體，到全體利益所在的最高共同體——國家和社會，其利益的分立和差別及其內(nèi)含的沖突實在太大太廣了，選擇站在哪個群體的立場上，對于包括代表們在內(nèi)的任何社會人來說，都是艱難的，并極易偏離初始立場。
　　
　　公共政策的參與效度
　　
　　作為有限參與的代表制，也最終不能保證公共政策過程的民主和公正，并且不能保證公共決策的切實可行。這是因為，如果代表們的立場可以改變，即他們的價值要求和利益訴求并不能保證與選擇他們的“潛在參與者”，即全體或至少是大部分選民們保持一致，即使他們在智力和知識上仍然是可靠的，但已不能指望他們在公共政策過程中帶來公正了。相反，可能現(xiàn)實參與者們越是聰明，則他們做出的公共決策越不可信賴，因為基于偏離了大眾初衷的政策選擇，越是容納了高度個人算計或小團(tuán)體利益考量的“智慧”，這樣的政策選擇可能就越是不公、越是不切實、越是不可行。如果說，這樣的政策是切實可行的話，那也只是對他們偏離了大眾初衷所代表的那一部分人群和勢力來說的，而對于最初選擇他們的潛在參與者來說，作為現(xiàn)實參與者的代表們所制定的公共政策已經(jīng)變成了“公共惡果”。因此，公共政策過程中的公共參與必須引入第三個維度，即“參與的效度”。
　　這里所說的公共參與效度并不僅僅指公共參與的有效。因為，少數(shù)人或部分人基于偏離公眾初衷所制定的公共政策可能是有效的，但卻不能滿足我們所說的公共參與的效度要求。公共參與的效度，是指公共政策過程的公共參與一直處于可控的狀態(tài)，即全體潛在參與者對現(xiàn)實參與者，即代表們的道德水準(zhǔn)、價值立場、知識狀態(tài)有著充分的把握。如果潛在的參與者對現(xiàn)實的參與者在上述諸方面，是充滿疑慮和沒有把握的，那就表明，這種狀態(tài)下的公共參與是無效的，即是這樣的公共參與是滿足不了潛在公共參與者的價值要求和利益訴求的，因而就失去了最初他們所設(shè)定的參與價值和目標(biāo)。因此，引入公共參與的效度概念，對于公共政策過程中的公共參與來說，有著極其重要的意義。因為，這一概念的引入，立即使我們超越了，參與的廣度和深度的靜態(tài)框架，從而以新的動態(tài)視角觀察和考慮問題。在最終意義上，公共參與的廣度和深度都不能代替公共參與的效度。原因在于，參與的廣度擴(kuò)張與深度拓展，都不能保證公共參與處在一種可控制狀態(tài)——不管參與公共決策的人數(shù)多寡，都不能保證他們不會偏離大眾愿望和初衷。
　　因此，公共參與的效度問題，要解決的正是人們所常常談?wù)摰谋O(jiān)督和制約問題。如果潛在的參與者不能發(fā)現(xiàn)或發(fā)明對現(xiàn)實參與者的監(jiān)督和制約機(jī)制，則現(xiàn)實參與者就會超越大眾最初設(shè)定的參與目標(biāo)和要求，轉(zhuǎn)而追求自我價值的實現(xiàn)和自我利益的滿足。因此，這些參與者們所制定出的公共政策，就不再是充分意義上的公共政策了不可否認(rèn)，公共政策就是在不同價值和利益之間的選擇和調(diào)適，但這種公共選擇如果是隨意的、飄忽的和不可控制的，那么，對于大眾來說，這樣的公共選擇則極大可能會演變成失敗的公共政策。
　　
　　結(jié)論
　　
　　只有從參與的廣度、深度和效度三個維度出發(fā)，考量公共政策過程中的公共參與問題，才能全面把握和理解問題的實質(zhì)，并在實踐中切實加以改進(jìn)。
　　對于現(xiàn)實中國公共政策過程的公共參與而言，無論是參與的廣度、深度或效度，都有加強(qiáng)的必要。無可否認(rèn)，中國公共政策過程中的公共參與受到越來越多的重視，國家創(chuàng)設(shè)了各種公共參與的渠道，廣泛利用在政策過程中舉行的各種類型的聽政會、專家咨詢會、征求意見座談會、民意調(diào)查問卷、政策說明會、反映意見和建議的電話和網(wǎng)絡(luò)熱線等形式拓展參與渠道，傾聽群眾呼聲。但是，由于受到傳統(tǒng)行政習(xí)慣和僵化行政體制的影響和約束，中國公共政策過程中的公共參與遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平。原因在于，即使公共參與渠道是暢通的、健全的、形式多樣的，但并不必然保證公共政策過程就容納了充分的公共參與。首先遇到的一個問題就是，公共政策議程的設(shè)定者是如何看待公共參與的。假使公共政策議程設(shè)定者的初衷只是將公共參與看作是上級要求必須經(jīng)過的程序和過場，只是想讓公共政策顯得更加具有“合法性”，那么，即使參與議案討論和決定的人再多，也不能保證公共參與的有效。其次，即使公共政策過程在形式上吸納了眾多的參與者，在信息封閉，對問題的了解和認(rèn)識受到極大局限，有關(guān)問題的論辯無法深入的情況下，公共參與則仍然難以達(dá)到預(yù)期效果。最后，隨著我國改革開放的深入，社會利益分化加速進(jìn)行，政策過程中的參與者出現(xiàn)了明顯的分化，一些強(qiáng)勢利益群體比一般民眾獲得了更多的公共信息資源和話語資源，因此獲得了更多的影響公共政策制定過程的權(quán)利，這些群體就必然在更大程度上影響公共政策制定過程。
　　因此，對于中國公共政策過程而言，從參與的廣度來說，需要容納更多數(shù)量的參與人群，以便將不同價值要求和利益訴求納入公共政策過程。從參與的深度而言，需要在制度和機(jī)制創(chuàng)新上下更大功夫，以使參與者更加充分了解信息、介入問題、進(jìn)行辯論、表達(dá)意愿。在參與的效度問題上，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，或引入第三方機(jī)制，以對公共參與進(jìn)行評估和監(jiān)督。(作者為對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院院長、教授、博