社會(huì)政策咨詢:非誠(chéng)勿擾

　　公眾參與是社會(huì)政策的基石。我國(guó)的社會(huì)政策咨詢時(shí)間短，公開(kāi)方式簡(jiǎn)單，缺乏有效組織，咨詢的結(jié)果不公開(kāi)、不透明。政策咨詢要抱著“聞過(guò)而喜”的態(tài)度聽(tīng)取不同意見(jiàn)；擴(kuò)大政策咨詢的渠道；聘請(qǐng)獨(dú)立的“第三方”機(jī)構(gòu)整理匯總意見(jiàn)；公開(kāi)咨詢意見(jiàn)，尤其是要對(duì)不同的意見(jiàn)作出解釋?zhuān)卮鸸姷囊蓡?wèn)。
　　
　　公眾參與社會(huì)政策制定的必要性
　　
　　以社會(huì)政策的視角看問(wèn)題，公眾參與是社會(huì)政策的基石。北京大學(xué)的王思斌教授指出：認(rèn)真地說(shuō)，公民參與是社會(huì)政策的精髓。這是因?yàn)?，任何社?huì)政策都是涉及廣大民眾的，特別是社會(huì)的弱勢(shì)群體，社會(huì)政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的。同時(shí)，民眾也是社會(huì)政策運(yùn)行的主體，社會(huì)政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對(duì)象之間的密切合作。既然社會(huì)政策是為民眾或社會(huì)弱勢(shì)群體的，那么沒(méi)有他們的參與就無(wú)法形成社會(huì)政策。由于上述原因，民眾參與社會(huì)政策的制定過(guò)程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對(duì)政策意義的理解，而且會(huì)使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態(tài)。這顯然會(huì)增加他們配合政策運(yùn)行的自覺(jué)性，對(duì)提高政策效率的意義也是不言而喻的。
　　道理其實(shí)很簡(jiǎn)單，既然社會(huì)政策是為社會(huì)大眾制定的，那么在制定政策的過(guò)程中充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)應(yīng)該是順理成章的事。但是，實(shí)際上各個(gè)階層、各個(gè)群體所擁有的經(jīng)濟(jì)資源、權(quán)力資源和信息資源是不均衡、不對(duì)稱(chēng)的，弱勢(shì)群體的利益因?yàn)槠洹皠?shì)弱”而常?？赡鼙缓鲆暋Ｋ哉绕鋺?yīng)該注意聽(tīng)取他們的意見(jiàn)。我國(guó)公眾參與政策制定的歷史變遷
　　上個(gè)世紀(jì)80年代以后，社會(huì)政策界常常借用市場(chǎng)化的語(yǔ)言來(lái)表示這種與時(shí)俱進(jìn)的新理念，譬如將社會(huì)政策看作是政府的“產(chǎn)出”，而政策對(duì)象則是“客戶”。借用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論中將客戶看成“上帝”的說(shuō)法，在政策制定、實(shí)施和評(píng)估(亦即政策的“制造”、“營(yíng)銷(xiāo)”以及“售后服務(wù)”)的過(guò)程中強(qiáng)調(diào)要時(shí)刻傾聽(tīng)“客戶”的聲音。這也意味著，各個(gè)階層、各個(gè)群體在社會(huì)政策制定上為維護(hù)自己的利益而斗爭(zhēng)將成為一種權(quán)利，同時(shí)也更清楚地體現(xiàn)出作為政策實(shí)施主體的政府機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)性質(zhì)。
　　然而，回顧一下計(jì)劃時(shí)代，制定政策被看成是一個(gè)政府昭示并實(shí)現(xiàn)其意志或權(quán)力的過(guò)程。由國(guó)家制定的政策具有絕對(duì)權(quán)威的“指令”，政策常常被看成是對(duì)政策對(duì)象的自上而下的恩賜。到了文革年代，與老百姓切身利益相關(guān)的政策，一來(lái)因?yàn)椤罢螔鞄洝焙汀耙噪A級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，所以政策的政治意義總是大于社會(huì)意義；二來(lái)因?yàn)槲镔|(zhì)財(cái)富的極度匱乏，政策的結(jié)果常常是對(duì)老百姓不利的。所以，在計(jì)劃時(shí)代，總的來(lái)說(shuō)，政策制定的特點(diǎn)是不公開(kāi)、神秘化，政策實(shí)施的特點(diǎn)是強(qiáng)迫性、一刀切。
　　改革開(kāi)放以后，隨著政治體制改革的逐漸深入，社會(huì)政策的制定過(guò)程也開(kāi)始強(qiáng)調(diào)公平、公正、公開(kāi)、透明。但是，因?yàn)檎误w制改革的不徹底，政策是政府的意志和權(quán)力的理念仍然頑固地盤(pán)踞在相當(dāng)一部分官員的腦中，因而導(dǎo)致“征求公眾意見(jiàn)”常常只是一個(gè)走過(guò)場(chǎng)的“秀”。
　　一度非常流行的“聽(tīng)證會(huì)”，現(xiàn)在已被公眾當(dāng)作茶余飯后的談資笑料。有人總結(jié)，凡涉及物價(jià)的“聽(tīng)證”，規(guī)律是逢聽(tīng)必漲。唯一的一次例外，是因?yàn)槟谴巍奥?tīng)證”的是個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)(扣除額)，結(jié)果不漲反跌。
　　當(dāng)然，也有各種各樣的專(zhuān)家咨詢會(huì)，但中國(guó)的專(zhuān)家多多，總能找到“聽(tīng)話”的。近年來(lái)似乎有所改變，不求“一致通過(guò)”了，也找?guī)讉€(gè)持不同意見(jiàn)的作為點(diǎn)綴，但咨詢的結(jié)果對(duì)政府?dāng)M定的方案以“多數(shù)贊成通過(guò)”還是有絕對(duì)把握的。我國(guó)社會(huì)政策咨詢的特點(diǎn)
　　“十一五”以來(lái)，政府也開(kāi)始嘗試在制定社會(huì)政策時(shí)作更加廣泛的公眾咨詢，常有政策法規(guī)的“草案”或“征求意見(jiàn)稿”在網(wǎng)上公布，但響應(yīng)者似乎不是那么踴躍。最遺憾的是，咨詢的結(jié)果并不公開(kāi)。與國(guó)際慣例相比，中國(guó)的社會(huì)政策咨詢應(yīng)該說(shuō)頗有特色：
　　
　　一是時(shí)間短促。通常都是一個(gè)月，但國(guó)際慣例一般都是半年到一年。這并不意味著中國(guó)政府的效率高，而是誠(chéng)意不夠。近年來(lái)，中國(guó)政府對(duì)社會(huì)政策的出臺(tái)確有加緊加快的意向，但是，不經(jīng)過(guò)充分的討論而制定出來(lái)的政策必然很粗糙。
　　
　　二是公開(kāi)的方式過(guò)于簡(jiǎn)單。通常都是將“草案”或“征求意見(jiàn)稿”在網(wǎng)上公布。中國(guó)雖然號(hào)稱(chēng)網(wǎng)民4億，但大多數(shù)人上網(wǎng)是為了娛樂(lè)和聊天，真正關(guān)心政策動(dòng)向的人還是比較少的。國(guó)際慣例是，政府將方案印刷成小冊(cè)子，任由公眾索取，有的還通過(guò)基層社區(qū)組織散發(fā)到老百姓手中，盡量做到人人皆知。
　　
　　三是整個(gè)過(guò)程缺乏有效組織，咨詢基本上面向“散戶”。國(guó)際慣例會(huì)由社區(qū)或社會(huì)團(tuán)體組織居民就政策方案進(jìn)行討論，然后把集體的意見(jiàn)貢獻(xiàn)給政府。這一類(lèi)的做法本來(lái)應(yīng)該是中國(guó)的“強(qiáng)項(xiàng)”，但現(xiàn)在政府似乎忽視了這方面的工作。
　　
　　四是咨詢的結(jié)果不公開(kāi)、不透明，沒(méi)有將咨詢的結(jié)果公示以滿足公眾的知情權(quán)?，F(xiàn)在是有關(guān)機(jī)構(gòu)搜集咨詢意見(jiàn)以后，政府就又開(kāi)始內(nèi)部操作。國(guó)際慣例是由第三方(大學(xué)、專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)咨詢機(jī)構(gòu))的專(zhuān)家來(lái)整理咨詢意見(jiàn)，最后要將咨詢結(jié)果公諸于眾。如果意見(jiàn)分歧很大，應(yīng)該再行征詢意見(jiàn)。
　　
　　改進(jìn)公眾參與政策咨詢的措施
　　
　　以上所述，可能就是中國(guó)政府的政策咨詢效果不好的主要原因。方法和手段的使用，基于背后的價(jià)值理念。如果決定政策的人還是剛愎自用、我行我素，咨詢就如同住T型臺(tái)上走秀。再者，中國(guó)特色的政策制定和社會(huì)立法都是由相關(guān)的政府部門(mén)“牽頭”的，在政策制定和立法過(guò)程中，大量的時(shí)間都用在“牽頭”部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)的“利益協(xié)調(diào)”上，而對(duì)老百姓的呼聲，說(shuō)好聽(tīng)點(diǎn)是“放在其次”。如果不改變這樣的狀況，其實(shí)不“咨詢”也罷。站在“被咨詢者”的立場(chǎng)說(shuō)句話：要不想讓子彈飛(聽(tīng)取逆耳忠言)，那就非誠(chéng)勿擾!如果政府真有誠(chéng)意做好社會(huì)政策的公眾咨詢，筆者以為，有以下幾個(gè)方面必須得改進(jìn)：
　　
　　其一，現(xiàn)在流行的一句話，就是“態(tài)度決定一切”，這個(gè)態(tài)度其實(shí)是由價(jià)值理念決定的。領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)告訴我們：在沒(méi)有聽(tīng)到不同意見(jiàn)，尤其是反對(duì)意見(jiàn)之前，千萬(wàn)不要作決策。所以，政策咨詢的目的就是要抱著“聞過(guò)而喜”的態(tài)度聽(tīng)取不同意見(jiàn)。
　　
　　其二，聽(tīng)證會(huì)或?qū)＜易稍儠?huì)的方式不是不可以用，關(guān)鍵還是態(tài)度問(wèn)題。一定不要對(duì)寥寥幾十人的意見(jiàn)以定量的方式來(lái)作結(jié)論，因?yàn)椤皹颖尽碧倭?，必然決定了這種聽(tīng)證意見(jiàn)不具備統(tǒng)計(jì)意義。
　　
　　其三，公開(kāi)咨詢的時(shí)間應(yīng)該根據(jù)國(guó)際慣例延長(zhǎng)到半年至一年。被咨詢者也需要時(shí)間進(jìn)入角色，要給他們比較充分的思考和相互交流的時(shí)間。而不要滿足于對(duì)拿出來(lái)咨詢的政策法規(guī)“草案”或“聽(tīng)取意見(jiàn)稿”的簡(jiǎn)單表態(tài)。被咨詢者說(shuō)好，要知道好在哪里；說(shuō)不好，也要弄明白不好在何處。
　　
　　其四，政府應(yīng)該把拿出來(lái)咨詢的政策法規(guī)“草案”或“聽(tīng)取意見(jiàn)稿”印成小冊(cè)子，讓所有的居民，特別是利益相關(guān)者可以隨時(shí)索取。如果采取通過(guò)工作單位派送，或者隨報(bào)刊發(fā)送，也是可行的辦法，總之，目標(biāo)是要讓公眾人人皆知有政策咨詢這回事。
　　
　　其五，可以利用工作單位、社會(huì)組織和社區(qū)，組織人員對(duì)要咨詢的政策法規(guī)“草案”或“聽(tīng)取意見(jiàn)稿”進(jìn)行討論。這種有目標(biāo)的討論常常能使參與者互相啟發(fā)，從而達(dá)到“知無(wú)不言，言無(wú)不盡”的暢所欲言的目的。會(huì)后，相關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)該將群眾的意見(jiàn)整理成書(shū)面文字呈交政府有關(guān)部門(mén)。
　　
　　其六，咨詢期間，可組織專(zhuān)門(mén)的專(zhuān)家隊(duì)伍進(jìn)行調(diào)查研究。可以作以隨機(jī)抽樣的問(wèn)卷調(diào)查為基礎(chǔ)的定量研究，也可以作以深入訪談和焦點(diǎn)小組為基礎(chǔ)的質(zhì)性研究。在調(diào)查中要注意傾聽(tīng)弱勢(shì)群體，尤其是行動(dòng)不便的老年人和殘疾人的聲音。
　　
　　其七，在把意見(jiàn)收集上來(lái)以后，應(yīng)該請(qǐng)獨(dú)立的“第三方”——大學(xué)、專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)的科學(xué)方法來(lái)進(jìn)行意見(jiàn)的整理。必須要客觀地反映公眾的意見(jiàn)，尤其是不要忽視“少數(shù)派”的意見(jiàn)。
　　
　　其八，公開(kāi)咨詢意見(jiàn)，尤其是要對(duì)不同意見(jiàn)作出解釋?zhuān)卮鸸姷囊蓡?wèn)。如果咨詢結(jié)果反映出來(lái)的公眾意見(jiàn)分歧較大，就應(yīng)該由相關(guān)部門(mén)一一作出解答后，再征詢公眾意見(jiàn)。征詢的做法和程序與前相同。(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員、中國(guó)社會(huì)學(xué)會(huì)社會(huì)政策專(zhuān)業(yè)委員會(huì)秘書(shū)