論應(yīng)急預(yù)案的動態(tài)綜合評估

　　【摘要】我國目前對于應(yīng)急預(yù)案的評估缺乏實質(zhì)性規(guī)定，導(dǎo)致評估工作混亂無序。在應(yīng)急預(yù)案編制前、編制過程中、演練后和實施后四個不同的階段，堅持以事件為主導(dǎo)、專業(yè)評估和綜合協(xié)調(diào)的原則，對應(yīng)急預(yù)案展開動態(tài)綜合評估，可以確保預(yù)案的科學(xué)性、完整性和靈活性，保障確定的應(yīng)急策略和方法真正轉(zhuǎn)化為可供操作的具體方案。
　　【關(guān)鍵詞】應(yīng)急預(yù)案 動態(tài)綜合評估 原則 內(nèi)容 重要指標
　　
　　對應(yīng)急預(yù)案進行評估可以保障其實操性。我國目前對于應(yīng)急預(yù)案的評估缺乏實質(zhì)性規(guī)定，沒有統(tǒng)一標準，學(xué)界認識也不一致，導(dǎo)致評估工作混亂無序。要堅持對應(yīng)急預(yù)案進行動態(tài)綜合評估，全面考量應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量和實施效果，及時反饋各種信息，為預(yù)案的修訂提出建議；盡量避免實操性較差的預(yù)案在應(yīng)急處突中反復(fù)使用，造成重復(fù)性的損失；確保突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)急預(yù)案的及時啟動和順利運行，為突發(fā)事件的現(xiàn)場應(yīng)對提供指導(dǎo)，真正減緩?fù)话l(fā)事件帶來的負作用。
　　
　　動態(tài)綜合評估的基本原則
　　
　　以事件為主導(dǎo)原則。動態(tài)綜合評估時要始終回歸突發(fā)事件本身，評估應(yīng)急預(yù)案是否對突發(fā)事件進行了有效梳理；是否按事件本身規(guī)律劃分了處置流程，包括主流程和分支流程；是否按事件發(fā)展的可能性規(guī)定了應(yīng)急響應(yīng)的基本步驟和程序。
　　專業(yè)評估原則。應(yīng)急處置強調(diào)在專業(yè)處置基礎(chǔ)上的綜合協(xié)調(diào)。在動態(tài)綜合評估中，要邀請各個領(lǐng)域中既懂理論又具有實戰(zhàn)經(jīng)驗的專家來參與風(fēng)險評估、事件梳理、資源評估等。避免以行政長官代替專家，確保評估的專業(yè)性和科學(xué)性、合理性。
　　綜合協(xié)調(diào)原則。應(yīng)急處置是一個龐大的系統(tǒng)工程，要依靠政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和各部門的通力合作。堅持綜合協(xié)調(diào)的原則，才能確保依照應(yīng)急預(yù)案構(gòu)建起組織機構(gòu)完備、指揮協(xié)調(diào)高效、縱向垂直協(xié)調(diào)管理、橫向相互溝通交流、覆蓋全地區(qū)范圍的應(yīng)急組織體系，并確保與相關(guān)預(yù)案的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
　　
　　動態(tài)綜合評估的具體步驟與內(nèi)容
　　
　　動態(tài)綜合評估包括四個閉環(huán)、完整的步驟，實現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案從制定到實施，再返回到制定的過程。
　　應(yīng)急預(yù)案編制前的評估。應(yīng)急預(yù)案編制（包括新預(yù)案的編制和已有預(yù)案的修訂更新）前，要組織專家對本地區(qū)的具體情況進行評估，對可能出現(xiàn)的、會造成重大損失的各類突發(fā)事件進行一次詳細梳理和分類。國外非常重視危機風(fēng)險評估程序，有的國家將危機風(fēng)險評估程序作為制定應(yīng)急預(yù)案的首要步驟，有的國家雖視風(fēng)險評估為獨立的程序，但也是將其作為應(yīng)急預(yù)案制定程序的前提來看待。只有做好預(yù)案編制前的風(fēng)險評估，才能明確潛在風(fēng)險和當(dāng)前的脆弱點，從而確定應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面和優(yōu)先級。
　　應(yīng)急預(yù)案編制過程中的評估。一是應(yīng)急處置流程總評估。制定應(yīng)急計劃前要先梳理出一個相對完整、客觀規(guī)律的“事故樹”，區(qū)分主要事件、次生事件和衍生事件，以事件為主導(dǎo)依次制定相應(yīng)的應(yīng)急方案。這些方案對應(yīng)到“事故樹”上會形成一幅相對完整的突發(fā)事件應(yīng)對模式圖。通過對網(wǎng)狀分布的應(yīng)對措施的評估，判斷發(fā)現(xiàn)各項措施和步驟是否齊全，相互之間的邏輯順序是否合理并針對不足及時調(diào)整。這一階段要重點評估對突發(fā)事件預(yù)設(shè)的分級是否合理，以及處置流程中（包括主流程和分支流程）各個操作步驟之間的邏輯關(guān)系，借助專家的專業(yè)判斷，將操作步驟之間存在的影響關(guān)系羅列出來，根據(jù)預(yù)案的設(shè)計目的來對處置流程進行最終的優(yōu)化和選擇。二是應(yīng)急組織體系總評估。根據(jù)已經(jīng)繪制的“事故樹”和應(yīng)對模式圖，評估預(yù)案所要建立的應(yīng)急組織體系是否有效、專業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、指揮機構(gòu)、專家咨詢機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)是否有利于預(yù)案目的的實現(xiàn)。三是應(yīng)急資源總評估。在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，資源能否得到保障十分關(guān)鍵。預(yù)案制定時，要根據(jù)事先梳理出的脆弱點重點對本地區(qū)各類可用于應(yīng)急的資源進行普查、合理評估和整合，確定資源合理的調(diào)度路線。尤其不能忽略對信息暢通的資源保障的評估。四是宣傳方案總評估。如果群眾具備相應(yīng)知識，不僅可以有效配合政府的應(yīng)急處置，還能展開積極自救，降低人員傷亡和財產(chǎn)損失。制定預(yù)案時，必須評估怎樣的宣傳方案更符合實際，更有利于普及常識。確保面向全社會真正做好以預(yù)防、避險、自助、互救、減災(zāi)為主要內(nèi)容的宣傳、教育和培訓(xùn)工作，增強公眾的危機意識和危機管理技能。五是社會動員機制總評估。強調(diào)公眾參與，政府與社會共同合作，共同應(yīng)對突發(fā)事件已經(jīng)成為大勢所趨。在編制應(yīng)急預(yù)案的時候，應(yīng)該評估預(yù)案試圖構(gòu)建的動員機制的有效性和可行性，包括評估怎樣才能妥善、合理地調(diào)配經(jīng)動員后可能參與的各種社會力量。六是獎懲制度總評估。編制應(yīng)急預(yù)案時，需要設(shè)計嚴肅科學(xué)的獎懲制度，促使各部門履行自己的職責(zé)，保障應(yīng)急處置的質(zhì)量。對獎懲制度進行評估，確保規(guī)定的嚴肅性和可行性，以維持嚴整的組織和有序的活動。七是后期處置總評估。應(yīng)急管理旨在通過提高對突發(fā)事件的預(yù)見能力、救治能力以及學(xué)習(xí)能力，及時有效地化解危急狀態(tài)，盡快恢復(fù)正常的生活秩序。因此，預(yù)案編制時，不能遺漏突發(fā)事件結(jié)束后的恢復(fù)重建和調(diào)查評估。這一階段應(yīng)該重點評估預(yù)案擬定的善后恢復(fù)、社會救助、事件調(diào)查報告與總結(jié)改進等措施是否有利于盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)、生活秩序。八是預(yù)案靈活性總評估。客觀事件的發(fā)展變化往往不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移。這就要求科學(xué)評估預(yù)案的靈活性，靈活設(shè)置一些可變通的條款，有效應(yīng)對突發(fā)狀況，做到臨危不亂。
　　應(yīng)急預(yù)案演練后的評估。一是應(yīng)急響應(yīng)時間總評估。通過演練評估第一反應(yīng)人的反應(yīng)是否及時，預(yù)警是否合理，有關(guān)部門接警、出警是否及時，控制事態(tài)發(fā)展、疏散群眾、救助傷員是否迅速。這一階段重點將演練中各步驟所用時間標注在應(yīng)對模式圖上，評估可以提升速度的環(huán)節(jié)，加以改進。二是預(yù)案完整性總評估。通過演練，考量有沒有出現(xiàn)制定時沒有假設(shè)到的突發(fā)情況和特殊場景，重點要考察有沒有出現(xiàn)預(yù)案制定時沒想到的衍生事件，對應(yīng)急預(yù)案進行補充完善。三是應(yīng)急組織體系再評估。觀察各部門在演練中的綜合表現(xiàn)，評估預(yù)案所建立的領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)是否完善有力，能否促進應(yīng)急救援工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和步調(diào)一致，各部門依據(jù)預(yù)案是否分工明確、協(xié)調(diào)配合。這一階段重點評估應(yīng)急組織體系是否超前、兼容、全局、系統(tǒng)，是否能夠解決部門之間關(guān)系松散、責(zé)任沖突等問題。四是應(yīng)急處置流程再評估。通過演練，可以直觀地評估預(yù)案設(shè)置的處置流程各個環(huán)節(jié)是否符合邏輯，操作過程是否專業(yè)。重點評估根據(jù)“事故樹”所預(yù)設(shè)的救援方案的可行性。五是應(yīng)急資源再評估。全面評估依據(jù)預(yù)案整合的資源是否充分，資源布局是否合理；預(yù)設(shè)的調(diào)度路線是否有利于調(diào)配的及時、得當(dāng)；信息收集是否及時準確，信息傳遞是否暢通。六是預(yù)案靈活性再評估。通過演練，真實、客觀地評估應(yīng)急預(yù)案的靈活性，及時發(fā)現(xiàn)其中一些過于死板、不利于操作的規(guī)定并加以完善。
　　應(yīng)急預(yù)案實施后的評估。一是社會動員機制再評估。突發(fā)事件處置結(jié)束后，對社會動員機制進行評估，全面掌握本地區(qū)甚至相鄰地區(qū)各種社會力量實際參與救援的情況，以及他們所擁有的各種資源和能力，以便在應(yīng)急預(yù)案更新時完善動員機制，為今后處置突發(fā)事件提供經(jīng)驗和指導(dǎo)。二是獎懲制度再評估。突發(fā)事件處理完畢后，應(yīng)該嚴格依據(jù)應(yīng)急預(yù)案規(guī)定的獎懲制度進行相應(yīng)的表彰獎勵和處罰懲戒。要理性分析獎懲所引起的社會反響和現(xiàn)實起到的反思、促進效果，客觀地對獎懲制度進行再評估，加以改進和完善。三是后期處置再評估。處置結(jié)束后，全面評估通過及時啟動應(yīng)急預(yù)案，是否有效遏制了突發(fā)事件的繼續(xù)發(fā)展從而減少了經(jīng)濟損失和人員傷亡；預(yù)案的實施是否真正有利于后期處置，能否積極展開重建工作，能否適時安撫民心，減少社會負面影響；是否建立了完善的捐募及發(fā)放系統(tǒng)，能否有效匯集救災(zāi)資源并作出最有效的統(tǒng)籌分配，將賑災(zāi)物質(zhì)及時送達災(zāi)民手中。
　　
　　動態(tài)綜合評估的重要指標
　　
　　針對不同領(lǐng)域和不同事項的應(yīng)急預(yù)案的評估指標顯然各不相同，但在動態(tài)綜合評估工作中，有三個具有普適性的指標需要重點把握。
　　科學(xué)性。科學(xué)性是保證應(yīng)急預(yù)案實操性的重要前提。動態(tài)評估科學(xué)性需要綜合考量：對突發(fā)事件的科學(xué)認識、正確的減災(zāi)認識、科學(xué)的分類分級；各領(lǐng)域?qū)＜业膶嶋H參與；對突發(fā)事件的系統(tǒng)梳理、風(fēng)險評估與脆弱點分析、應(yīng)急預(yù)案體系的科學(xué)編制計劃、預(yù)案的合理銜接；合理的應(yīng)急組織體系、妥善的分工合作、指揮決策科學(xué)；處置程序嚴密且邏輯合理、處置迅速有序；資源布局合理、調(diào)度科學(xué)；信息及時準確、傳遞暢通；獎懲制度嚴肅、科學(xué)等等。
　　完整性。預(yù)案是針對突發(fā)性問題而設(shè)計的，對于問題周全的考慮是整個應(yīng)急預(yù)案的出發(fā)點和落腳點。動態(tài)評估應(yīng)急預(yù)案的完整性需要綜合考量：應(yīng)急預(yù)案組織體系完備；針對情形相對完備；應(yīng)對措施周全等等。
　　靈活性。靈活性可以提高對突發(fā)事件的處置效率，是應(yīng)急預(yù)案實操性的重要保障。動態(tài)評估應(yīng)急預(yù)案的靈活性需要綜合考量：根據(jù)突發(fā)事件級別的變化隨即作出合理的調(diào)整和應(yīng)對；根據(jù)自然條件的變化靈活處置；根據(jù)資源的消耗靈活處置；根據(jù)事件發(fā)展過程中產(chǎn)生的新情況靈活處置；對意料之外的情況有效處置等等。（作者為四川警察學(xué)院副教授；本文系中國人民大學(xué)法學(xué)院莫于川教授主持的國家社科基金項目《突發(fā)社會安全事件應(yīng)急法律機制研究》（課題編號：10BFX030）之子項目《應(yīng)急預(yù)案的法治化》的階段性成果）