論中國兒童生存\\健康和發(fā)展權(quán)的保障

　　安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的普遍獲得是實(shí)現(xiàn)兒童生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本可行能力。根據(jù)對中國五省（區(qū)）4400余個(gè)樣本家庭進(jìn)行的調(diào)查，不安全的飲用水、衛(wèi)生設(shè)施狀況差和能源獲得貧困正威脅著兒童的健康。因此，需要建立兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的快速評估體系以及基于該體系的瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)施有效的公共政策干預(yù)，改善兒童福利狀況。
　　
　　中國政府提出到2020年基本消除絕對貧困現(xiàn)象，建成全面小康社會的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。兒童往往是一個(gè)社會最為脆弱的群體之一，促進(jìn)兒童全面發(fā)展是政府的優(yōu)先工作目標(biāo)之一。安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的普遍獲得是實(shí)現(xiàn)兒童生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本可行能力。無論是基于即將發(fā)布的《兒童發(fā)展綱要（2011－2020）》，還是中國到2020年的國家發(fā)展戰(zhàn)略，兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源都是實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)。本文首先依據(jù)已有的文獻(xiàn)，分析不安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源對兒童健康的威脅；其次，利用“兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目”入戶問卷數(shù)據(jù)，對中國五?。▍^(qū)）兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的情況進(jìn)行描述統(tǒng)計(jì)分析；最后，提出一個(gè)讓兒童普遍獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的政策框架。
　　
　　不安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源對兒童健康的威脅
　　
　　聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)計(jì)劃在2015年之前將無法持續(xù)獲得安全飲用水和基本衛(wèi)生設(shè)施的人口比例減半。《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》明確規(guī)定，“消除疾病和營養(yǎng)不良現(xiàn)象，包括在初級保健范圍內(nèi)利用現(xiàn)有可得的技術(shù)和提供充足的營養(yǎng)食品和清潔飲水，要考慮到環(huán)境污染的危害”。然而，已有的文獻(xiàn)表明，包括兒童在內(nèi)的眾多人口，在獲得清潔水源、基本衛(wèi)生設(shè)施和能源方面面臨巨大挑戰(zhàn)。
　　不安全的飲用水和衛(wèi)生設(shè)施正在威脅著全球兒童的健康。全球現(xiàn)有的證據(jù)表明，缺乏清潔水和衛(wèi)生設(shè)施以及室內(nèi)空氣污染是導(dǎo)致疾病和死亡的兩個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)因素，而受這兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素影響的群體主要是貧困家庭的兒童和婦女。這充分表明，發(fā)展中國家需要制定和實(shí)施環(huán)境健康干預(yù)措施，以改善安全飲用水的獲得，提供充足的衛(wèi)生設(shè)施，改善室內(nèi)外的空氣質(zhì)量。①在發(fā)展中國家，每天超過4000名兒童死亡，僅僅因不能獲得清潔的飲用水。UNICEF（2010）《以均衡的手段實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)》指出，2008年，全球仍有8.84億人不能獲得安全飲用水，84%生活在農(nóng)村。其中，發(fā)展中國家16%的人口不能獲得改善的飲用水，撤哈拉以南非洲這一比例高達(dá)40%。每年由污染水和惡劣衛(wèi)生條件引發(fā)的腹瀉病例達(dá)54億例，死亡人數(shù)160萬，其中大多數(shù)是5歲以下的兒童。②
　　亞行的研究報(bào)告表明，當(dāng)前，亞洲和太平洋地區(qū)有18億人口生活在每天2美元的貧困線以下，9.03億人口生活在每天1.25美元的貧困線以下。亞太地區(qū)，4.02億農(nóng)村人口和9300萬城市人口缺乏充足的水，19億缺乏基本的衛(wèi)生設(shè)施（basic sanitation facilities），大約10億人不能使用上電。③
　　根據(jù)《2010年世界發(fā)展報(bào)告：發(fā)展與氣候變化》，中國尚有35%的人口不能獲得改善的衛(wèi)生設(shè)施。④據(jù)王五一、楊林生等研究，中國約有6300多萬人飲用高氟水；飲用高砷水人口200多萬；此外，還有3800多萬人飲用苦咸水，1100多萬人飲用水受到血吸蟲病威脅。⑤目前，農(nóng)村有1.9億人飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)，華北地區(qū)有50%地下水硝酸鹽含量超標(biāo)。而南方許多地方和東部地區(qū)多以江河湖泊等地表水為飲用水源，由于工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)化學(xué)品的廣泛使用，多數(shù)地表水已經(jīng)喪失飲用水功能。在部分污染嚴(yán)重地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)癌癥、新生兒缺陷等嚴(yán)重健康問題。⑥
　　能源獲得貧困對兒童的健康有著重要的潛在影響。盡管普遍獲得安全、可靠的能源沒有列入千年發(fā)展目標(biāo)，但它卻是人類在現(xiàn)代工業(yè)社會的基本需要。能源對人類實(shí)現(xiàn)諸如取暖、制冷、看電視、獲得飲用水和衛(wèi)生設(shè)施、電話、互聯(lián)網(wǎng)等提高生活水平、改善健康狀況方面的福利指標(biāo)有重要影響。
　　能源獲得貧困包括兩層含義：一層是不能夠獲得電、天然氣、太陽能等清潔能源；另一層是一個(gè)家庭獲得能源的費(fèi)用占家庭消費(fèi)支出的比例太高，從而影響了家庭對能源的有效利用。兒童能源貧困的直接結(jié)果是影響兒童的健康狀況。Mark Kaiser and Allan Pulsipher的研究表明，中等收入和高收入家庭能源支出僅占家庭總收入的5%，而低收入家庭則需花費(fèi)家庭收入的10%，對于特別窮的家庭，則高達(dá)20%。低收入家庭，難以適應(yīng)石油價(jià)格的波動。特別是2008年全球金融危機(jī)以來，石油價(jià)格上漲十分迅速。最近發(fā)生在利比亞等北非和中東國家的沖突，加劇了石油價(jià)格的上漲，給全球貧困家庭特別是兒童獲得能源帶來更大的挑戰(zhàn)。⑦Lauren Smith的研究指出，因支付不起家庭能源，美國馬薩諸塞州40萬以上生活在低收入家庭的兒童的健康和福利受到潛在影響。低收入家庭必須在高能源支出和兒童健康支出之間進(jìn)行權(quán)衡，往往能源負(fù)擔(dān)高的家庭，會相應(yīng)地減少食品和健康支出。當(dāng)家庭面臨高取暖成本時(shí)，往往選擇危害兒童健康和安全的替代資源，如火爐來取暖，使得兒童暴露在一氧化碳的危害中。高的取暖成本，也使得部分家庭不采取取暖措施，從而危害兒童的健康。⑧
　　已有的研究表明，室內(nèi)空氣污染對健康的不利影響雖不及公共污染嚴(yán)重，但每年由室內(nèi)空氣污染造成的呼吸道感染的死亡病例超過了150萬，占到全球死亡病例的2.7%。在發(fā)展中國家，室內(nèi)空氣污染的主要原因是吸煙和使用固體燃料做飯。據(jù)估計(jì)，世界上一半的人口使用固體燃料（柴草和煤）做飯和取暖，這些人口主要分布在發(fā)展中國家。
　　燃燒劣質(zhì)煤和生物燃料（秸稈、薪柴、柴草、風(fēng)干牛羊糞等）是多數(shù)農(nóng)村室內(nèi)空氣污染的主要原因。⑨生物燃料使用過程中會產(chǎn)生大量一氧化碳及煙塵、可吸入顆粒物等。這些會引起慢性支氣管炎、慢性阻塞性肺部疾?。–OPD）。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署警告，室內(nèi)空氣污染每年導(dǎo)致發(fā)展中國家160萬人死亡。中國農(nóng)村呼吸系統(tǒng)疾病的死亡率高，僅次于癌癥、腦血管病的死亡率。中國還有部分地區(qū)的煤中含有較高的氟和砷，導(dǎo)致人發(fā)生燃煤型氟中毒和砷中毒。燃煤型地方性氟中毒在全國14個(gè)省市有不同程度的流行，有氟斑牙患者165萬人、氟骨癥患者108萬人。⑩
　　
　　中國五省（區(qū)）農(nóng)村兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源的狀況
　　
　　本文的分析框架基于以下基本判斷：（1）兒童貧困是對兒童可行能力的剝奪，兒童可行能力包括獲得基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、營養(yǎng)、安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、能源等基本公共服務(wù)。因此，兒童貧困實(shí)質(zhì)上是對兒童上述福利的剝奪；（2）水、衛(wèi)生設(shè)施和能源是兒童應(yīng)該獲得的普遍公共服務(wù)，這些普遍公共服務(wù)的缺失，將導(dǎo)致兒童生活水平的下降和健康權(quán)利的不完整；（3）讓兒童獲得普遍的安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源服務(wù)，是消除兒童貧困、改善兒童福利的基本條件；（4）利于貧困兒童的安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源政策需要在用得上和用得起兩方面做出制度創(chuàng)新。
　　本文所用的數(shù)據(jù)來源于2010年由民政部、聯(lián)合國兒童基金會、北京師范大學(xué)壹基金公益研究院兒童福利研究中心聯(lián)合開展的“兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目”入戶問卷。問卷包括河南（上蔡、洛寧）、山西（聞喜、夏縣）、四川（昭覺、金陽、布拖）、新疆（霍城、伊寧）和云南（瑞麗、隴川、盈江）5個(gè)?。▍^(qū)），有效問卷4462份。其中，河南742戶，占16.63%；山西745戶，占16.70%；四川982戶，占22.01%；新疆771戶，占17.28%；云南1222戶，占27.39%。
　　
　　從人口學(xué)特征來看，4462戶樣本中，18個(gè)家庭為空巢家庭，有1個(gè)孩子的家庭占41.91%，2個(gè)孩子的家庭占41.55%，3個(gè)孩子的家庭占12.33%（表1）。少數(shù)民族家庭占受訪家庭比例55.65%（表2）。需要指出的是，本文所用數(shù)據(jù)為兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目數(shù)據(jù)，是在開展兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目的地區(qū)進(jìn)行的問卷調(diào)查，并不是隨機(jī)抽樣。本文的分析結(jié)論只適用于兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目區(qū)。
　　
　　家中燃料以柴草和煤為主，威脅著兒童健康。根據(jù)五?。▍^(qū)）兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目入戶調(diào)查數(shù)據(jù)，家中使用燃料這一觀察值（表3），有效樣本4462戶，使用柴草作為主要燃料的比例高達(dá)67.79%。四川的樣本戶99.08%的家庭使用柴草做飯，只有0.51%的家庭能夠使用電來做飯。云南使用柴草做飯的比例也高達(dá)87.15%。貧困戶使用柴草做飯的比例占81.48%，非貧困戶使用柴草做飯的比例為62.91%。
　　表4表明，四川省樣本戶（昭覺、金陽、布拖）仍有高達(dá)12.93%的家中沒有通電。對于云南和河南，即使家中已經(jīng)通電的比例高達(dá)99.75%和99.73%，但使用電來做飯的家庭比例僅有5.16%和4.72%。新疆被調(diào)查的771戶，都不使用電做飯，主要用煤和柴草做飯。農(nóng)戶使用電存在兩個(gè)方面的問題：一方面是能否用上電；另一方面是在能用上電的條件下，是否用得起。在五省（區(qū)）調(diào)查中，通電的比例都很高，但用電來做飯的比例很低，說明農(nóng)戶使用電來做飯的成本較高，因而在一定程度上限制了農(nóng)戶用電。
　　部分農(nóng)村家庭不能獲得清潔水源，兒童飲用水安全令人擔(dān)憂。當(dāng)我們把能夠獲得自來水和深度在5米以上的井水視為安全飲用水時(shí)，表5關(guān)于飲用水類型的統(tǒng)計(jì)表明，河南省、山西省、新疆自治區(qū)和云南省樣本區(qū)的兒童基本能夠獲得安全飲用水。四川87.17%的兒童暴露在飲用水不安全的條件下（表5）。
　　彝族家庭和貧困戶兒童獲得安全飲用水困難。表6表明，彝族家庭兒童難以獲得安全飲用水。在本次調(diào)查中，彝族家庭樣本戶980戶，占21.96%。表6顯示，藏族家庭100%使用其他水源，但樣本只有1戶，不具有代表性。貧困戶獲得安全飲用水的比例遠(yuǎn)低于非貧困戶。貧困戶使用其他水源（雨水收集、地表水與未受到保護(hù)的泉水和淺水井等）的比例為33.47%，非貧困戶使用其他水源的比例為14.56%（表7）。
　　
　　案例1 四川省昭覺縣竹核鄉(xiāng)案例
　　竹核鄉(xiāng)隸屬于四川省涼山彝族自治州昭覺縣，距縣城13公里，總?cè)丝?000人。本次調(diào)查該鄉(xiāng)265戶，其中彝族264戶，215戶不能獲得安全飲用水。竹核鄉(xiāng)的兒童面臨多重貧困風(fēng)險(xiǎn)，該鄉(xiāng)不僅飲用水困難，更為嚴(yán)重的是多年來受艾滋病的打擊非常沉重。
　　
　　案例2 山西省聞喜縣有效的農(nóng)村飲用水干預(yù)
　　本次“兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目”入戶問卷，山西省調(diào)查縣是聞喜縣和夏縣。聞喜縣位于山西省晉南，水資源十分貧乏，而且飲用水水質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)。2005年初，聞喜縣農(nóng)村飲水不安全人口高達(dá)18.2萬人，占到全縣農(nóng)村人口的55%。聞喜縣大量的農(nóng)村兒童長期飲用高氟水、苦咸水，吃水問題是長期以來困苦百姓的難題。
　　2005年以來，聞喜縣建立了以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民為主體，各職能部門密切配合，社會各界廣泛參與的解決飲水安全工作機(jī)制。2005年到2009年，全縣投入5771萬元，建成飲水安全工程154處，解決了全縣283個(gè)自然村，14.22萬人的飲水安全問題。為了節(jié)省資金，提高項(xiàng)目的供水效率，經(jīng)過廣泛調(diào)查研究，通過集中連片供水工程解決農(nóng)村飲水不安全比每個(gè)村建設(shè)小型飲水工程，投資小、易管理。目前，全縣已建成萬人以上集中供水工程四處，解決的人口占到了農(nóng)村飲水不安全人口的80%。本次問卷調(diào)查中，聞喜縣382戶樣本，飲用自來水的達(dá)356戶，占93.2%。問卷調(diào)查結(jié)果也客觀地驗(yàn)證了聞喜縣農(nóng)村飲用水干預(yù)政策的有效性。
　　
　　衛(wèi)生設(shè)施的獲得普遍較差，需高度重視。本文根據(jù)廁所類型判斷兒童是否能夠獲得基本衛(wèi)生設(shè)施，把使用室內(nèi)水沖式、室外沖水廁所和干式衛(wèi)生廁所視為可以獲得基本衛(wèi)生設(shè)施，把使用糞桶、旱廁、無設(shè)施以及其他類型視為不能獲得基本衛(wèi)生設(shè)施。統(tǒng)計(jì)表明，四川省樣本戶兒童獲得基本衛(wèi)生設(shè)施的狀態(tài)最差，97.41%的兒童不能獲得基本衛(wèi)生設(shè)施，其中，86.66%的兒童家庭無衛(wèi)生設(shè)施，10.49%使用旱廁。河南、山西和新疆的狀況也很差，96%～98%的兒童不能獲得基本衛(wèi)生設(shè)施，但相對四川省無衛(wèi)生設(shè)施狀況稍好，以使用旱廁為主。不同民族家庭在衛(wèi)生設(shè)施方面沒有顯著差異。
　　
　　政策建議
　　基于上述關(guān)于不安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和能源對兒童健康威脅的文獻(xiàn)分析，以及中國五?。▍^(qū)）兒童福利服務(wù)示范項(xiàng)目區(qū)問卷分析結(jié)果，本文提出以下政策建議，以促進(jìn)兒童普遍獲得上述三類服務(wù)：
　　建立兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的快速評估體系。通過一個(gè)簡單易行的快速調(diào)查和評估系統(tǒng)，準(zhǔn)確快速而低成本地獲得兒童在上述服務(wù)方面的數(shù)據(jù)，從而有效識別不能獲得服務(wù)的兒童。
　　建立基于快速評估體系的瞄準(zhǔn)機(jī)制，實(shí)施有效的公共政策干預(yù)。當(dāng)前我國在新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目等多種農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目中大多將安全飲用水列入了項(xiàng)目規(guī)劃，但對衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源給予的重視程度卻明顯不夠。建議將貧困縣兒童獲得安全飲用水、衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源集成到農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃中，并與新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)整村推進(jìn)項(xiàng)目，以及其他相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行有效整合，統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)和干預(yù)。
　　加強(qiáng)環(huán)境、健康和貧困的知識傳播和教育，提高人們將三項(xiàng)服務(wù)納入反貧困干預(yù)的認(rèn)識。加強(qiáng)政府部門、公共政策制定者以及民間社會對衛(wèi)生設(shè)施和清潔能源的認(rèn)識，推動將其納入公共政策干預(yù)的優(yōu)先領(lǐng)域。（作者分別為中國國際扶貧中心研究處處長；北京師范大學(xué)社會發(fā)展與公共政策研究所教授）
　　
　　注釋
　?、儇毨Аh(huán)境合作項(xiàng)目組：“環(huán)境健康為什么對減貧很重要”，吳忠主編：《國際減貧理論與前沿問題》，北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2010年，第83～94頁。
　　②UNI