地方政府融資平臺風險的法律控制研究

　　【摘要】地方政府融資平臺風險日益積累，其背后存在著深層次的法律原因，只有明確界定地方政府融資平臺的法律含義，規(guī)范地方政府融資平臺的設(shè)立，定位地方政府融資平臺的功能，加重政府擔保行為的責任后果，才能從根本上建立起一套有利于地方政府融資平臺規(guī)范發(fā)展的長效機制。
　　【關(guān)鍵詞】地方政府融資平臺 財政風險 金融風險 法律控制
　　
　　目前，地方政府融資平臺的財政風險和金融風險日益積累，引起社會各界的廣泛關(guān)注，為此，有關(guān)主管部門也相繼出臺了各種行政措施。國務(wù)院為應(yīng)對財政風險，出臺了各項整改要求，旨在還原融資平臺的公司面目，剝離現(xiàn)有融資平臺的融資功能；同時，銀監(jiān)會實質(zhì)上叫停了地方政府融資平臺貸款。但是，由于地方政府融資平臺的概念模糊以及行政措施短效性的特點，導(dǎo)致上述整改措施能否被地方政府完全和長期的貫徹實施存在很大的不確定性，同時，銀監(jiān)會叫停該類貸款也遭遇到來自銀行和地方政府融資平臺的抵觸和規(guī)避。因此，雖然各項相關(guān)行政措施都是以打壓融資平臺為主，非常嚴厲并有針對性，起到了立竿見影的效果，但很多措施在實際執(zhí)行中困難重重，即使得到完全貫徹也難保形成一種長效機制，因而并非地方政府融資平臺的治本之策。目前必須從法律層面尋找原因并找到治本之策，才能從根本和長遠上解決地方政府融資平臺風險問題。
　　
　　地方政府融資平臺風險的法律原因剖析
　　
　　政府還貸模式得到法律認可為融資平臺產(chǎn)生提供了前提。政府融資平臺的前身可以追溯至上世紀80年代，當時廣東試推“貸款修路、收費還貸”的政府還貸模式。1988年交通部下發(fā)《貸款修建高等級公路和大型公路、橋梁、隧道收取車輛通行費規(guī)定》，首次以部門規(guī)章的形式規(guī)范了此類政府貸款行為，實質(zhì)上為政府融資搞基建提供了法律依據(jù)，也產(chǎn)生了示范性效應(yīng)，當?shù)胤秸С龃笥谑杖霑r，負債往往成為地方政府解決問題的重要手段，從而為融資平臺的出現(xiàn)提供了可能。
　　法律禁止地方政府發(fā)債和貸款促生了公司制融資平臺。分稅制改革使得地方政府的財權(quán)和事權(quán)出現(xiàn)背離現(xiàn)象，地方政府財政收入能力有限，基本建設(shè)納入地方政府的事權(quán)范圍后使地方政府承擔了較大的資金壓力，加上地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟高速增長、追求政績等動因，政府融資需求進一步膨脹。但按照現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，地方政府既不得自主發(fā)行地方政府債券，也不得向銀行借款。地方政府緊張的財力和項目資金壓力迫使政府必須尋找到有效的融資途徑。國有獨資公司為地方政府融資提供了合法載體，一方面，政府作為唯一股東獨資擁有國有獨資公司的股權(quán)而導(dǎo)致了國有獨資公司行政上的“超強控制”傾向①。另一方面，法律并不限制政府設(shè)立國有獨資公司的數(shù)量，各級政府甚至各級政府的職能部門都可設(shè)立多個國有獨資公司，向多個金融機構(gòu)同時申請并獲得貸款。此外，由于公司在法律上具有獨立人格，融資平臺公司的債務(wù)不會納入地方政府債務(wù)范圍，使政府的顯性債務(wù)大大降低。因此公司制地方政府融資平臺應(yīng)運而生。
　　政府擔保及其責任后果缺少問責使融資平臺成為融資市場中的寵兒。我國現(xiàn)行擔保法律法規(guī)明確禁止政府擔保，但事實上政府擔保卻屢見不鮮。究其原因，主要有兩個，一是政府擔保無效并不完全免除政府的清償責任，根據(jù)《擔保法》和《擔保法司法解釋》的規(guī)定，擔保無效，債權(quán)人和擔保人有過錯的，擔保人承擔不超過二分之一的清償責任。也就是說，即使政府擔保最后被認定無效，銀行仍然可以從政府獲得債務(wù)人不能清償部分的二分之一。二是政府提供擔保被確認無效后，法律并不對責任人員進行追究，導(dǎo)致其代表政府做擔保時沒有任何風險意識和責任觀念，表現(xiàn)出很強的隨意性?！皞€別地方連人大常委會也去擔?！胶髞矸ㄔ阂粡垈髌边^來，才知道成為被告，現(xiàn)在有的地方政府、財政部門莫名其妙地當被告。”②因而政府擔保及其責任后果缺少問責實質(zhì)上助推了我國融資平臺的飛速發(fā)展。
　　
　　地方政府融資平臺風險的法律控制建議
　　
　　明確界定地方政府融資平臺的法律含義——劃清融資平臺與公司的界限。地方政府融資平臺并非法律概念，現(xiàn)有地方政府融資平臺都是以國有獨資公司形式出現(xiàn)的，但深入分析可知，政府融資平臺并不具有公司的實質(zhì)性特征。根據(jù)公司法理，公司應(yīng)當具有營利性的本質(zhì)特征，并以獨立財產(chǎn)、獨立責任和獨立組織作為三大支柱。政府融資平臺的主要職能是政府融資和承建政府投資項目，多以公益項目為主，而不具有營利性；政府通常以土地、股權(quán)作價出資設(shè)立融資平臺，政府與地方融資平臺存在利益輸送關(guān)系，很難實現(xiàn)融資平臺公司在財產(chǎn)和責任上的獨立；在成立后，政府并不為融資平臺設(shè)立獨立的組織，而是由政府官員兼任其中的必要崗位，在組織上也沒有獨立性可言。因此政府融資平臺即使具有公司的形式，也并不具備公司的實質(zhì)，政府融資平臺不應(yīng)采取公司形式。
　　實際上，我國早期出現(xiàn)的融資平臺并不是以公司的形式出現(xiàn)的，在分稅制確立之初，各地政府從經(jīng)營城市的角度出發(fā)，紛紛成立了類似于建設(shè)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一類的機構(gòu)，對市政建設(shè)進行統(tǒng)一規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)，這種機構(gòu)實質(zhì)上是政府的一個職能部門，既有政府之名又具政府之實，是名副其實的政府融資平臺。應(yīng)然視角下，政府融資平臺為承擔政府投資項目融資功能的機關(guān)法人分支機構(gòu)，其權(quán)利義務(wù)應(yīng)由設(shè)立融資平臺的相應(yīng)政府機構(gòu)來承擔。
　　規(guī)范地方政府融資平臺的設(shè)立——建立一級政府一個融資平臺的體系。為保證投資者和金融機構(gòu)準確判斷融資平臺與相應(yīng)級別政府的關(guān)系，應(yīng)當從立法上建立政府融資平臺的注冊登記制度，設(shè)定地方政府融資平臺的注冊登記程序，由地方政府債務(wù)管理機構(gòu)行使注冊登記管理職能。目前，各國通常采取兩種模式在中央層次建立地方政府債務(wù)管理機構(gòu)。第一種模式是將地方政府債務(wù)管理機構(gòu)內(nèi)設(shè)于財政部，地方政府債務(wù)全部由財政部統(tǒng)一管理，這是目前多數(shù)國家的做法。第二種模式是地方政府債務(wù)管理機構(gòu)獨立于財政部，但仍需向財政部匯報相關(guān)情況。③我國宜采用第一種模式，在財政部內(nèi)部設(shè)立地方政府債務(wù)管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理全國的地方政府債務(wù)。注冊登記制度不僅有利于地方政府融資平臺的歸口管理，而且可以有效的杜絕各地方政府通過多設(shè)融資平臺多頭舉債的問題，保證融資平臺與相應(yīng)政府關(guān)系的信息公開，有利于地方各級政府的債務(wù)監(jiān)督。
　　定位地方政府融資平臺的功能——建立政府公益性項目的融資機制。目前，我國各級地方政府融資平臺的功能定位不清。具體表現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府融資平臺既執(zhí)行融資決策，又負責項目管理。由于很多地方政府融資平臺并不具有真正的組織機構(gòu)，很多項目需要由其他公司具體承建，造成實踐中大量存在借款人與用款人不一致的問題；二是地方政府融資平臺既承建無收益項目，如綠地、公園建設(shè)，又包攬有收益項目，如高速公路、電廠等，導(dǎo)致融資平臺自身成為營利性和公益性的矛盾體，很難界定其功能角色。
　　筆者認為，地方政府融資平臺的應(yīng)然角色是地方債務(wù)融資管理執(zhí)行機構(gòu)。在地方債務(wù)融資決策機構(gòu)作出融資決策時，由地方政府融資平臺具體負責執(zhí)行融資決策，具體職能包括代表地方政府具體實施融資方案，開展地方債務(wù)的總量控制和結(jié)構(gòu)控制，登記債務(wù)資料并建立風險檔案，確定政府責任以及組織溝通協(xié)調(diào)等。至于具體的政府投資項目管理應(yīng)由主管項目的政府職能部門負責，包括項目的收集整理和評價，預(yù)測項目資金需求，設(shè)計取得方式，發(fā)債業(yè)務(wù)申請以及舉債后的跟蹤管理等。以形成一個融資決策、融資執(zhí)行和項目管理相統(tǒng)一的政府投資項目融資建設(shè)體系。
　　加重政府擔保行為的責任后果——遏制政府擔保泛濫的趨勢。由于政府的職責是依法行使職權(quán)，進行日常的公務(wù)活動，不應(yīng)直接參與經(jīng)濟活動，因而我國法律明確禁止政府擔保，但在政府擔保被認定無效后仍然要求政府承擔一定的清償責任并不符合禁止政府擔保的立法意圖。況且，因為債權(quán)人是在明知違法的情況下接受政府擔保的，其本身已經(jīng)存在過錯，有過錯者不能因其過錯行為獲益，由此造成的損失應(yīng)當由債權(quán)人自行承擔。因此，為有效制止政府擔保的行為，應(yīng)當取消政府擔保的民事責任，代之以相關(guān)政府擔保部門的行政責任甚至刑事責任。這樣政府擔保不僅對金融機構(gòu)喪失了吸引力，而且也能夠有效抑制政府擔保的沖動和泛濫。
　　
　　小 結(jié)
　　我國地方政府融資平臺的急速膨脹是地方政府融資沖動的集中反映，正如法律禁止地方政府舉債并不能實現(xiàn)地方政府無債一樣，強行剝離地方政府融資平臺的融資功能并不能從根本上解決地方政府舉債的風險。地方政府融資平臺并非新生事物，也非我國獨有之特色，我國應(yīng)以此次大規(guī)模清理整頓為契機，從根本上修改相應(yīng)的法律法規(guī)，明確地方融資平臺的含義、地位、職能以及法律地位等，從而明晰地方政府融資平臺與政府的關(guān)系，有堵有疏，在服務(wù)地方政府舉債的同時，實現(xiàn)對地方政府融資平臺風險的法律控制。（作者單位：中國礦業(yè)大學；本文獲得中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助，項目編號：2009QW04）
　　
　　注釋
　　①何維達：《公司治理結(jié)構(gòu)的理論與案例》，北京：經(jīng)濟科學出版社，1998年，第90頁。
　?、凇兜胤秸畟鶆?wù)研究》，北京：經(jīng)濟科學