城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任研究

　　【摘要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生巨大改變。但是，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、發(fā)展失衡問(wèn)題日益突出。城鄉(xiāng)一體化作為新時(shí)期的一項(xiàng)重大決策，成為我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)方針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家基層政權(quán)組織，在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中承擔(dān)著重要的責(zé)任。
　　【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 政府責(zé)任
　　
　　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任的厘定
　　
　　傳統(tǒng)意義下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任。在建國(guó)初期，考慮到主客觀條件、國(guó)內(nèi)外情況等因素，我國(guó)政府選擇了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是指由國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)節(jié)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)體制。這一時(shí)期，政府扮演著干預(yù)者的角色，通過(guò)行政手段來(lái)強(qiáng)制貫徹國(guó)家制定的指令性計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府控制著社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，承擔(dān)著方方面面的責(zé)任。高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制促進(jìn)了建國(guó)初期的國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，初步建立起比較完整的工業(yè)體系，幫助新中國(guó)順利度過(guò)了經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期。但是，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，逐步暴露出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制忽視價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用、片面強(qiáng)調(diào)計(jì)劃等弊端，阻礙了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政權(quán)組織，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制運(yùn)行期間，其主要職責(zé)是執(zhí)行國(guó)家的政策方針，落實(shí)上級(jí)政府做出的決定和命令，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活平穩(wěn)過(guò)渡和快速發(fā)展。
　　從改革開(kāi)放至今，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐漸完成了從計(jì)劃到市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基本建立，并在不斷完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是通過(guò)國(guó)家政權(quán)和法律對(duì)人與人之間的關(guān)系加以制約和規(guī)定，并由此調(diào)節(jié)市場(chǎng)對(duì)資源的配置和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制表現(xiàn)為公有制與民主法制的內(nèi)在統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃性。經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型必然帶來(lái)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府的角色也由干預(yù)者逐漸演變?yōu)榉?wù)者。這一時(shí)期，政府的目標(biāo)就是按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求，建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的職能體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此時(shí)的角色定位于基層服務(wù)組織，職責(zé)的履行以服務(wù)監(jiān)督、政策指導(dǎo)、宏觀調(diào)控為前提，全面促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由以前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，逐步建立起一個(gè)高效、透明、法制的責(zé)任政府。
　　城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任。城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)政難度，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)新的挑戰(zhàn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須擔(dān)負(fù)起新的職責(zé)。在發(fā)展目標(biāo)上，要把提高城鄉(xiāng)居民收入水平和生活質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展作為根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力縮小工農(nóng)差距、貧富差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，要讓農(nóng)民和市民共享現(xiàn)代文明的成果。在發(fā)展方式上，要摒棄城鄉(xiāng)差別發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的同步發(fā)展，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。在發(fā)展體制上，要推進(jìn)城鄉(xiāng)配套的綜合改革，徹底消除城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和各種制度障礙，賦予農(nóng)民平等權(quán)利、發(fā)展機(jī)會(huì)和公平的國(guó)民待遇，建立起有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新體制。在發(fā)展機(jī)制上，要改變以往農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村奉獻(xiàn)城市的單向發(fā)展機(jī)制，充分發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的帶動(dòng)作用和農(nóng)村對(duì)城市的促進(jìn)作用，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村和多予少取放活的基本方針，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮和進(jìn)步。
　　在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大民眾，其職能的發(fā)揮既關(guān)系到民生問(wèn)題，也關(guān)系到農(nóng)村基層政府存在的合法性。但是，城鄉(xiāng)一體化作為我國(guó)一項(xiàng)新的2L+syLJ+JRXsC+bB9WH8zA==戰(zhàn)略決策，并無(wú)以往的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，各級(jí)政府都是在摸索中前進(jìn)，往往是先建立試點(diǎn)，再逐步推廣開(kāi)來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于其所處的位置，決定了其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，總會(huì)遇到各種各樣的問(wèn)題，而這些問(wèn)題是以前從未遇到過(guò)的，這就增加了解決問(wèn)題的難度。在城鄉(xiāng)一體化這個(gè)背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了承擔(dān)傳統(tǒng)意義上的責(zé)任，還要履行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的職責(zé)。同時(shí)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及其工作人員違反法律規(guī)定的義務(wù)，違法行使職權(quán)時(shí)，還要承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
　　
　　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的責(zé)任問(wèn)題
　　
　　在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要的職責(zé)就是維護(hù)公民的基本權(quán)利，保障公民的權(quán)益不受侵害。但是，由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，使得城市人口擁有多方面的福利保障，享有較多的公民權(quán)利，而農(nóng)村人口的權(quán)利卻被嚴(yán)重剝削，造成城鄉(xiāng)人口權(quán)利上的不平等。二元戶籍制度嚴(yán)重阻礙了社會(huì)的正常流動(dòng)，導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的不平衡，是城鄉(xiāng)差別巨大的主要原因。
　　城鄉(xiāng)居民在身份上的不一致。我國(guó)從1958年開(kāi)始確立城鄉(xiāng)二元戶籍制度，把居民分為城市人口和農(nóng)村人口這兩種不同的身份。與身份相連的就是不同的權(quán)利和待遇，城市人口一出生就具有了城市戶口，享有醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等方面的福利，而農(nóng)村的孩子一生下來(lái)就是農(nóng)村戶口，與其身份相關(guān)的福利非常少。農(nóng)村的孩子如果想改變身份，只有通過(guò)參軍、上大學(xué)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于大多數(shù)人而言，這樣的改變只是夢(mèng)想。由于身份難以更改，以至于城鄉(xiāng)一體化后從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來(lái)的人口無(wú)法在城鎮(zhèn)獲得合法的身份，不能與城鎮(zhèn)居民享有同等的社會(huì)待遇。
　　城鄉(xiāng)居民在就業(yè)上的不平等。《勞動(dòng)法》第三條明確規(guī)定：“勞動(dòng)者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請(qǐng)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利?！彪m然勞動(dòng)法規(guī)定了公民享有的這些權(quán)利，但在實(shí)際社會(huì)生活中，農(nóng)民因其出身和戶口所在地而被區(qū)別對(duì)待。在就業(yè)機(jī)會(huì)上，因?yàn)閷W(xué)歷、知識(shí)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)技能等條件的限制，農(nóng)民只能從事一些又臟又累、危險(xiǎn)性大的工作。在就業(yè)待遇上，農(nóng)民一般以臨時(shí)工或合同工的形式進(jìn)入單位，往往是干的活最多，得到的報(bào)酬最低。同時(shí)，臨時(shí)工或合同工一般享受不到醫(yī)保、養(yǎng)老等福利待遇，當(dāng)遇到工傷事故時(shí)也常常被用人單位一次性賠償了事。
　　城鄉(xiāng)居民在受教育上的不公正。《憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第三十六條規(guī)定：“受教育者在入學(xué)、升學(xué)、就業(yè)等方面依法享有平等權(quán)利”?！稇椃ā泛汀督逃ā范济鞔_規(guī)定了我國(guó)公民在受教育上是權(quán)利平等的。然而，由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使得城鄉(xiāng)居民在受教育權(quán)利方面存在區(qū)別對(duì)待現(xiàn)象。城市教育所需要的教師工資和基礎(chǔ)設(shè)施等由國(guó)家財(cái)政提供保障，而農(nóng)村教育所需要的人員工資和學(xué)校建設(shè)往往要由農(nóng)民來(lái)籌集資金。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，但其子女由于戶口的原因無(wú)法就讀城市里的學(xué)校，面臨著無(wú)校入學(xué)的窘境。
　　
　　城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決責(zé)任問(wèn)題的對(duì)策
　　
　　城鄉(xiāng)一體化是我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施，但是由于二元戶籍制度帶來(lái)的就業(yè)、教育、社會(huì)保障等一系列問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。因此，改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度勢(shì)在必行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一過(guò)程中，必須承擔(dān)起責(zé)任，推進(jìn)改革深入進(jìn)行。
　　明確戶籍的基本職能。推進(jìn)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，必須要明確戶籍的基本職能。戶籍首先承擔(dān)著證明公民身份的職能。公民只有在身份明確的基礎(chǔ)之上，才具有相應(yīng)的民事行為能力和權(quán)利能力，享有相應(yīng)的權(quán)利參與各類(lèi)社會(huì)活動(dòng)。其次承擔(dān)著為政府配置勞動(dòng)力資源和制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提供人口數(shù)據(jù)和相關(guān)基礎(chǔ)性資料的職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在明確了戶籍的基本職能后，就要改變過(guò)去對(duì)城鎮(zhèn)人口的偏向性政策和對(duì)農(nóng)業(yè)人口的歧視性條款和規(guī)定，逐步去除附加在戶籍上的其他職能。通過(guò)建立開(kāi)放的社會(huì)保障制度，取消戶口帶來(lái)的特權(quán)，使不同類(lèi)型的戶口只具有證明身份和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的功能，還原戶口本來(lái)的面目，而不再代表不同的利益和社會(huì)階層，使城鄉(xiāng)居民真正實(shí)現(xiàn)身份上的完全一致。
　　建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度。由于城鄉(xiāng)二元戶籍制度把城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民分開(kāi)管理，使城鄉(xiāng)居民在權(quán)利和福利待遇上有很大差別。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要消除存在于城鄉(xiāng)居民間的差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)發(fā)展，使城鄉(xiāng)居民享受到一樣的權(quán)利和福利待遇。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口，健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。有了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在安排農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)問(wèn)題上，就可以合理配置勞動(dòng)力資源，逐漸培育起平等競(jìng)爭(zhēng)、城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力就業(yè)市場(chǎng)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合效益和整體競(jìng)爭(zhēng)力。
　　健全城鄉(xiāng)戶口遷移制度。城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程，使得大量農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)。然而，城鄉(xiāng)二元戶籍制度制約了人口的正常遷移。許多農(nóng)民在城鎮(zhèn)工作了很多年，但由于戶籍制度的原因，使得戶口無(wú)法遷入當(dāng)?shù)兀瑹o(wú)法享受到與城鎮(zhèn)居民相同的福利待遇。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但以往的戶口遷移制度控制太嚴(yán)，導(dǎo)致人口的遷移率長(zhǎng)期停留在低水平，這樣很不利于人才的合理流動(dòng)，從而也制約了城鎮(zhèn)本身的發(fā)展。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予務(wù)工、經(jīng)商、投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買(mǎi)商品房的人員、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的人員，以及城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的各類(lèi)人才在當(dāng)?shù)芈鋺?，并根?jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)常住戶口，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展。（作者單位：貴州大學(xué)法學(xué)院；本文系貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目成果，項(xiàng)目編號(hào)：省研人文2010003）