城鎮(zhèn)化進程中的社會風險

　　【摘要】在城鎮(zhèn)化的進程中，社會風險急劇加大，社會穩(wěn)定形勢嚴峻。中國要有效地防范大規(guī)模的社會動蕩，需要一系列社會改革。一是要走出穩(wěn)定思維的誤區(qū)，建立維穩(wěn)緩沖機制；二是以縣政改革為突破口，建立基層公共服務(wù)型政府；三是建立合理的社會利益表達和博弈機制。
　　【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 社會風險 社會穩(wěn)定
　　
　　快速城市化是中國現(xiàn)代化的典型特征，城市化引發(fā)的是全面、系統(tǒng)和深刻的社會變遷。本文中的城鎮(zhèn)化包括以大城市的加速擴張為代表的城郊的城市化和農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，是二者的統(tǒng)稱。在城鎮(zhèn)化的進程中，圈地現(xiàn)象、惡性拆遷、環(huán)境污染等問題，都對城鄉(xiāng)社會政治穩(wěn)定產(chǎn)生了不同程度的不良影響，以至于一些學者開始反思社會動蕩的可能性。弄清城鎮(zhèn)化進程中的社會風險及其誘因，積極采取有效措施予以化解，已經(jīng)成為當前必須面對的突出和重大問題。
　　
　　當前城鎮(zhèn)化進程中的社會風險形勢與特征
　　
　　土地城市化的加速使土地和拆遷問題成為社會沖突的“痛點”和“引爆點”。城鎮(zhèn)化的過程就是集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐倪^程，當前土地城市化的速度遠遠大于人口城市化的速度，有學者將這一現(xiàn)象稱之為城鎮(zhèn)化的“大躍進”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的背后是土地和拆遷問題帶來的持續(xù)不斷的社會沖突，這種社會沖突通過網(wǎng)絡(luò)情緒化的渲染和擴音，以強烈的社會不滿和廣泛參與為特點，對公共權(quán)威形成挑戰(zhàn)，成為社會不穩(wěn)定的“痛點”和“引爆點”。
　　近20年來，國家向農(nóng)民征地約1億畝，共獲得征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。由于有這種利益沖動，各地都把出賣農(nóng)民土地作為獲利和創(chuàng)收的重要措施。因這些非農(nóng)建設(shè)占地主要集中在城郊和人多地少的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)一般人均耕地不足0.7畝，每占用1畝耕地就會造成1.4人失去土地，依此推算，13年來全國共有6630萬農(nóng)業(yè)人口失去了賴以生存的土地。由于土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題往往涉及巨額經(jīng)濟利益，因此，也就決定土地爭議更具有對抗性和持久性。從目前的情況來看，在農(nóng)民維權(quán)中，土地問題約占65%以上。而隨著城市化進程，城市房屋拆遷中的沖突和糾紛，各地的強拆、血拆前仆后繼，正在成為市民維權(quán)和社會沖突的主要發(fā)生領(lǐng)域和不穩(wěn)定因素。究其原因，當前的征地拆遷辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，農(nóng)民市民缺乏利益表達的有效渠道，在土地買賣和拆遷補償過程中處于嚴重不對等的談判地位，既不能決定賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，造成弱勢的農(nóng)民、市民以只能以上訪、自焚的方式來增加交易成本，影響土地和房屋的補償價格。
　　縣域政權(quán)已經(jīng)成為最不確定的政治斷面。近年來，縣域社會沖突嚴重，基層矛盾凸顯，基層社會穩(wěn)定形勢日益嚴峻。當前群體性事件中的泄憤和騷亂事件大多都發(fā)生在縣域。各個縣域在錦標賽式的競爭中，把城鎮(zhèn)化作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略和抓手，在實施城鎮(zhèn)化的過程中，招商引資成為地方政府的中心任務(wù)，權(quán)力的資本化使基層官民對立日益嚴重。
　　2008年，貴州甕安、云南孟連、陜西府谷、廣東惠州、江西銅鼓、重慶開縣等縣域發(fā)生的多起群體性事件讓全國為之震動；2009年江西南康、湖北石首、山西臨縣等又相繼爆發(fā)了大規(guī)模群體性事件。2010年的宜黃事件釀成了巨大的輿論風暴?？h域群體性事件不論是在規(guī)模、頻度和強度上都發(fā)生了引人注目的變化。從沖突爆發(fā)的規(guī)模來看，單個事件的沖突規(guī)模不斷擴大；從基層社會沖突的程度上看，沖突的強度與烈度不斷加??；從群體性事件的發(fā)生頻度來看，由于群體事件中多種矛盾問題交織，群眾心中累積了大量的怨氣和怒氣，官民對立的情況日益嚴重，從縣域群體性事件規(guī)模、頻度、強度和性質(zhì)來看，縣域政府面臨著嚴重的信任危機。
　　社會底層龐大，正在成為“沒有機會的群體”，二代農(nóng)民工和底層知識青年已經(jīng)成為社會不穩(wěn)定的主要風險點。在快速城鎮(zhèn)化的過程中，由于社會改革滯后，社會分化不斷加劇，集中表現(xiàn)為貧富差距仍在攀升，城鄉(xiāng)分化越來越嚴重，低收入群體與主體社會脫節(jié)。在城鎮(zhèn)化的過程中，隨著房價不斷攀升以及向上流動機會的減少，越來越多的中下層群體被拋入底層，社會底層群體越來越龐大。國企下崗失業(yè)工人、包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民群體、難以就業(yè)的知識青年等被甩到社會結(jié)構(gòu)之外，正在成為“沒有機會的群體”，蟻族、二代農(nóng)民工的生存困境成為人們關(guān)注熱議的對象。據(jù)國家統(tǒng)計局2010年發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2009年度全國農(nóng)民工總量已接近2.3億人。而隨著80后、90后二代農(nóng)民工成為農(nóng)民工中的大多數(shù)，在城鎮(zhèn)化的進程中，他們不僅面臨著土地和戶籍的困境，作為“飄移的一族”的代表既不能融入城市，又缺乏競爭和上升流動的機會，而且由于制度性原因成為獲利較少甚至是絕對的利益受損群體。
　　社會心理失衡和互聯(lián)網(wǎng)傳播的情緒渲染和擴音效應(yīng)，使社會風險的隨機性加大?？焖俪擎?zhèn)化加劇的社會兩極分化，使普通民眾的相對剝奪感和不公平感得到強化。社會心理失衡和對政府有關(guān)部門公信力的質(zhì)疑，致使一些大的群體性事件中，絕大多數(shù)參與者與最初引發(fā)事件的原因并沒有直接利益關(guān)系，往往是為了發(fā)泄對一些長期積累的問題的不滿，群體性事件中所表現(xiàn)出來的底層社會的怨恨和對立情緒越來越嚴重，大大增加了偶然事件誘發(fā)大規(guī)模沖突的可能性；互聯(lián)網(wǎng)政治的特征在群體性事件中表現(xiàn)得尤其明顯。以短信、網(wǎng)絡(luò)為代表的新媒體，其傳播過程中的情緒渲染和“擴音”效應(yīng)，以及信息擴散的從面到面的網(wǎng)絡(luò)化特征，能夠迅速動員大范圍的圍觀和行動，使社會沖突和風險的不確定性加大，極大地增加了社會風險的突發(fā)性和隨機性。這些沖突雖然僅僅是情緒發(fā)泄，短期內(nèi)難以形成持續(xù)時間長、影響全局的社會風險，但是會導致政府合法性的加速流失。
　　
　　城鎮(zhèn)化背景下引致社會風險的誘因
　　
　　從總體上來看，社會沖突在可控的范圍內(nèi)，但目前的社會形勢越來越緊張，社會張力明顯增大，沖突的強度與烈度不斷加劇，維穩(wěn)的成本和壓力也越來越大。其原因主要有：
　　穩(wěn)定思維陷入誤區(qū)，維穩(wěn)機制失靈。當前的維穩(wěn)機制表現(xiàn)為政府、官員、群眾三輸?shù)木置妗Ｒ粋€明顯的標志是各地維穩(wěn)成本越來越高，陷入了“越維越不穩(wěn)”的困境。根據(jù)2010年兩會上的國務(wù)院報告，2009年我國公共安全方面的財政支出增加了16%，而2010年8.9%的預(yù)算增幅已超過國防開支增幅，總金額亦逼近后者，高達5140億元人民幣。從政府的層面來看，由于信訪制度的悖論——既賦予了訪民信訪的權(quán)利，又以越級上訪作為考核地方穩(wěn)定的指標，事實上又收回了訪民信訪的權(quán)利，致使民眾的不滿缺乏有效的疏通渠道；同時由于信訪局隸屬于各級地方政府，在信訪仍是訪民權(quán)利救濟的主要渠道的背景下，當?shù)胤秸謾?quán)行為發(fā)生時，由于缺乏中間的緩沖機制，政府直接面對群眾的不滿，使政府管治失靈并脆化，這意味著巨大的政治風險。從官員的層面來看，由于“零指標”和“一票否決”的巨大壓力，地方官員時刻處于高度緊張狀態(tài)，不得不運用一切資源并不擇手段地用一切可能的方式來消除或者掩蓋甚至是壓制各種社會沖突和利益表達，花錢買穩(wěn)定、“捂蓋子”、勞教、批斗等等，從而把自己置于民眾利益表達的對立面。從民眾的角度來看，民眾被提供了一種誤導性的預(yù)期：只有當你的利益表達或抗爭成為“威脅穩(wěn)定的事件”時，你的問題才會得到重視并有可能會得到解決?！按篝[大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”已經(jīng)成為民眾維權(quán)的日常理性，“制造不穩(wěn)定”也變成了一種被越來越普遍運用的弱者的武器，法律外解決、暴力性抗爭成為主要的維權(quán)方式。
　　基層政府權(quán)力運行及職能異化。隨著市場經(jīng)濟改革的深入，以縣域政權(quán)為代表的基層治理的結(jié)構(gòu)性困境日益彰顯：一是基層政治中的官場生態(tài)惡化。官員群體腐敗導致政權(quán)體系的自我清除能力幾乎喪失。二是地方經(jīng)濟發(fā)展行政化和縣政職能異化，使少數(shù)基層政權(quán)具有較強的掠奪性。權(quán)力與資本結(jié)盟所形成的利益鏈條，已經(jīng)在地方形成了一個強勢利益集團，強勢利益集團漠視甚至是侵害著弱勢群體利益，并不斷制造著“利益受損群體”。三是地方政治中的“灰社會”或“黑社會”性質(zhì)勢力的蔓延。近幾年頻發(fā)的縣域群體性事件以及一些地方如重慶“打黑風暴”中所曝出的“灰社會”或“黑社會”頭目竟然堂而皇之地成為人大代表、政協(xié)委員，反映了基層政治的“灰”“黑”化傾向；四是國家政策從中央到地方在基層政治運作中的異化、虛置嚴重。在目前的制度安排下，凡是意圖約束地方政府官員的中央政策和國家法律，無論措辭如何強硬，在執(zhí)行過程中最終都難免陷入執(zhí)行者“球員兼裁判”的困境，從而喪失剛性約束力，地方政府權(quán)力運行異化為領(lǐng)導個人的政績和升遷的工具。由于地方政府的結(jié)構(gòu)性困境和職能異化，使基層社會官民對立日益嚴重，基層政府與社會的關(guān)系正在向著惡性破裂的方向發(fā)展，一個充滿危險的邏輯正在展開——政治權(quán)威急劇下降——法制權(quán)威無形消解——社會安全底線動搖，民眾對地方政府的信任危機正在不斷加劇。
　　
　　社會公正和利益表達的弱制度化。當前的中國社會已形成一種排斥性體制，最大的特點就是社會成員層級流動存在巨大障礙。處在下層的社會成員垂直流動的障礙越來越多，能夠真正實現(xiàn)向上層流動的人越來越少，社會基本的公平和公正規(guī)則被破壞，造成底層社會仇官仇富心態(tài)，相對剝奪感增強。地方政府希望通過壓制和犧牲弱勢群體的利益表達，來實現(xiàn)短期內(nèi)的社會穩(wěn)定，維護的是既有的利益格局，對社會公正造成了嚴重損害。在被曝光的諸多矛盾沖突事件背后，是利益表達機制的缺失。以錢云會案為例，在征地拆遷過程當中，村民甚至包括群眾自治組織都缺乏有效的制度化渠道參與到縣鄉(xiāng)治理當中，在正常的利益表達難以實施的情況下，只能通過上訪和對抗參與到地方治理當中。這正是當前農(nóng)村社會穩(wěn)定問題日益嚴重的重要結(jié)構(gòu)性原因。若不從根本上解決利益失衡與社會公正問題，一味以穩(wěn)定為名壓制合法的利益表達方式，則只會積聚矛盾，擴大沖突，使社會更不穩(wěn)定。
　　現(xiàn)有維穩(wěn)思維的最大誤區(qū)之一，是將民眾的利益表達與社會穩(wěn)定對立起來，將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素。不僅嚴重增加了維穩(wěn)和社會良性運行的成本，而且會破壞全社會的是非觀、公正觀等價值理念，非但不能促進社會公平，反而加速了社會基礎(chǔ)秩序和社會價值體系的失范。
　　現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，使社會沖突中社會動員方式、路徑、速度發(fā)生了實質(zhì)性變化，加劇了社會風險的偶發(fā)性。隨著通信技術(shù)日益大眾化，公眾對一些問題的爭論往往會迅速擴散。在信息技術(shù)快速發(fā)展的今天，公民通過網(wǎng)絡(luò)進行社會政治參與的規(guī)模和數(shù)量越來越大。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年6月底，中國網(wǎng)民規(guī)模達到3.38億人，較2008年底增長13.4%，上網(wǎng)普及率達到25.5%。由于網(wǎng)絡(luò)的交互性、傳受一體化、快捷性等傳播特點，特別是短信、微博等新的信息收發(fā)平臺的誕生，使一個偶發(fā)的小事迅速演變?yōu)檩浾擄L暴，并形成強大的輿論壓力，進而突破地域界限、身份區(qū)隔，使各個階層的社會成員都參與到現(xiàn)實的群體行動中，最終形成較大的群體性事件。2009年發(fā)生的湖北省石首事件、新疆自治區(qū)“7·5”事件、海南省東方暴力襲警事件、吉林省通鋼事件等都是通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)互動，不僅在社會現(xiàn)實中有眾多的參與者，而且得到眾多網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上參與評論甚至聲援。尤其是以微博、短信為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，已經(jīng)對中國的社會政治生態(tài)產(chǎn)生了較為深遠的影響。因此，充分重視網(wǎng)絡(luò)的重要性，將公民通過網(wǎng)絡(luò)進行社會政治參與納入制度化正式參與的軌道，成為當務(wù)之急。
　　
　　城鎮(zhèn)化背景下化解社會風險的思考
　　
　　中國要長治久安，需要改變執(zhí)政理念，更需要系統(tǒng)的制度建設(shè)。這要求執(zhí)政者有危機意識和創(chuàng)新精神，中國要有效地防范社會大動蕩，需要一系列社會改革。
　　走出穩(wěn)定思維的誤區(qū)，建立維穩(wěn)緩沖機制?，F(xiàn)有穩(wěn)定思維的最大誤區(qū)之一，是將公民正當?shù)睦嬖V求與表達視為不穩(wěn)定因素。在利益分化和思想多元化的背景下，民眾正常的利益表達甚至是對社會的不滿都是正常的，它起著社會減壓閥的作用。因此，要變過去絕對的、剛性的穩(wěn)定為相對的、韌性的穩(wěn)定，要著重為民眾的不滿建立制度化疏通的渠道，以制度化的方式消解矛盾和沖突，走出花錢買穩(wěn)定的怪圈。
　　美國政治學家亨廷頓認為，政治不穩(wěn)定主要是由于政治制度化落后于政治發(fā)展的結(jié)果，制度的復雜性決定了制度的適應(yīng)性。當前，重要的是要改變黨政一元化、總體性治理體制，增強人大以及司法體制的權(quán)威性，從維穩(wěn)機制方面來看，改革信訪制度和信訪體制，充分發(fā)揮各級人大利益表達與利益整合的功能，把信訪納入人大系統(tǒng)，讓人大成為政府與民眾的聯(lián)結(jié)點；同時，推進司法改革，樹立司法權(quán)威，讓法律救濟逐步替代行政救濟，使法治成為解決社會矛盾和沖突的長效手段；以人大和司法作為維穩(wěn)的緩沖區(qū)，避免政府和民眾的直接對抗。
　　以縣政改革為突破口，建立公共服務(wù)型政府。要真正實現(xiàn)長治久安，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能。據(jù)專家統(tǒng)計，當前群體性事件80%發(fā)生在縣域。徐勇通過對貴州甕安事件、江西南康事件、湖北石首事件的透視，發(fā)現(xiàn)在社會結(jié)構(gòu)性變革的今天，政治體系各部分的“政治應(yīng)力”更為不平衡，社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應(yīng)力”最為脆弱的“接點”部位發(fā)生，而縣域就是這樣的接點部位，換句話說，縣域是當前社會沖突與社會不穩(wěn)定的主要地帶。因此，化解社會風險，應(yīng)以縣政改革為突破口。當前縣政府球員兼裁判的雙重身份以及信訪穩(wěn)定一票否決的重壓，使信訪問題的處理邏輯變成了單純的花錢消災(zāi)、私下擺平，在信訪循環(huán)中權(quán)威資源、法律資源和道德資源不斷被侵蝕。政治結(jié)構(gòu)的調(diào)整是化解民怨和“剛性穩(wěn)定”困局的根本：一是強化縣級政權(quán)及其治理能力，全面優(yōu)化提升縣域治理，由經(jīng)濟發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府；二是讓人民通過制度化渠道更多參與到地方性治理中，實現(xiàn)利益表達和利益均衡，是實現(xiàn)縣域權(quán)力公共性的關(guān)鍵。浙江溫嶺地方治理改革中以地方和基層人大為平臺嘗試財政預(yù)算公開的探索，給地方治理改革以很大的啟示。
　　建立合理的社會利益表達和博弈機制。宜黃拆遷、錢云會案的背后都透視出一個問題，即民眾難以有效地在拆遷、補償?shù)壬婕暗阶陨砝鏁r，進行制度化的表達和討價還價，由此造成官民的不信任和對立已經(jīng)成為常態(tài)。錢云會案中，樂清市政府的清白要有央視這樣的媒體介入來證明，其成本是巨大的，也是不可復制的。唯有建立合理的社會利益表達和博弈機制，才能形成官民之間的制度信任。
　　在社會利益的表達和博弈機制的構(gòu)建和完善方面，應(yīng)著眼于已有制度的操作性實踐，比較現(xiàn)實的路徑有兩個：一個是以基層人民代表會議為突破口和平臺。一方面要做實基層人大代表選舉，在條件成熟之時，實行人大專職化，讓人大成為政府與民眾的聯(lián)結(jié)點。另一方面，黨內(nèi)民主建設(shè)也是構(gòu)建民意表達和制度化參與的一個重要組成部分。在中共十七大報告中，黨內(nèi)民主建設(shè)最為切實的措施就是縣（區(qū)、市）級黨代表常任制改革和黨委決策民主化改革。其目標之一是“反對和防止個人或少數(shù)人專斷”，執(zhí)政黨內(nèi)部的民主機制革新有利于推進以黨員為代表的民眾的利益表達和民主決策。（作者為鄭州大學公共管理學院副教授、政治學與公共事業(yè)管理系副主任，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所博士后）