社?；痤A(yù)算收支平衡實(shí)現(xiàn)路徑

　　【摘要】社?；鹬С鰟傂院軓?qiáng)且難以預(yù)測(cè)，各險(xiǎn)種風(fēng)險(xiǎn)屬性不同且持續(xù)周期不同，對(duì)實(shí)現(xiàn)社?；鹗罩胶獠⑦m度結(jié)余提出巨大挑戰(zhàn)。改進(jìn)社?；痤A(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)收支平衡，要明確預(yù)算關(guān)鍵點(diǎn)，厘清統(tǒng)籌級(jí)次內(nèi)的責(zé)任邊界；要樹(shù)立預(yù)算新理念，實(shí)行“量出為入”，專(zhuān)款專(zhuān)用；要增加預(yù)算透明度，強(qiáng)化監(jiān)督。
　　【關(guān)鍵詞】社?；? 預(yù)算編制 收支平衡 實(shí)現(xiàn)路徑
　　
　　不久前審議通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》備受關(guān)注，填補(bǔ)了我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的立法空白。其中有關(guān)社?；鸱矫娴囊?guī)定值得研究：“社會(huì)保險(xiǎn)基金通過(guò)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡。社會(huì)保險(xiǎn)基金按照統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算按照社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制?！笔聦?shí)上，2010年初國(guó)務(wù)院《關(guān)于試行社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]2號(hào)）就已要求在全國(guó)范圍內(nèi)單獨(dú)編制社?；痤A(yù)算。
　　從國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件上升到人大法律規(guī)范，社?；痤A(yù)算的重要性可見(jiàn)一斑。當(dāng)然這也對(duì)社保經(jīng)辦管理提出了巨大挑戰(zhàn)。科學(xué)完整地編制預(yù)算，以實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)保險(xiǎn)基金收支平衡、適度結(jié)余，關(guān)鍵是要摸清社?；鹗罩ЫY(jié)余規(guī)模，找準(zhǔn)預(yù)算收支平衡基準(zhǔn)點(diǎn)。特別是在我國(guó)社保制度碎片化的大背景下，即便是同一險(xiǎn)種，也因基金統(tǒng)籌層次不一致、財(cái)政出資責(zé)任不落實(shí)、業(yè)務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一、社保費(fèi)征繳主體不明確等一系列原因，難以編制口徑一致的基金預(yù)算方案。因此，我國(guó)亟待整合分散在各部門(mén)的社?；鹗罩Щ顒?dòng)，建立起與公共財(cái)政框架相配套的、相對(duì)獨(dú)立的社保基金預(yù)算，以全面反映社保基金收支運(yùn)營(yíng)情況。
　　單獨(dú)編制社?；痤A(yù)算的推行難點(diǎn)
　　雖然之前我國(guó)社保基金已納入財(cái)政社?；饘?zhuān)戶(hù)實(shí)行預(yù)算外管理，但在轉(zhuǎn)向單獨(dú)編制社?；痤A(yù)算過(guò)程中，將不可避免遇到三方面推行難點(diǎn)：一是社?；鸸芾眢w制層面無(wú)法繞開(kāi)的“多龍治水”。主要體現(xiàn)為社?；鸬幕I集、管理和發(fā)放分別由稅務(wù)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)和社保部門(mén)三個(gè)系統(tǒng)來(lái)完成，但基本又是稅務(wù)管收不管支、財(cái)政管錢(qián)不管發(fā)、社保管發(fā)不管收，而具體業(yè)務(wù)流程又按五個(gè)險(xiǎn)種來(lái)分別受理，勢(shì)必造成部門(mén)之間溝通不暢、推諉責(zé)難、效率低下問(wèn)題。二是社保基金統(tǒng)籌級(jí)次層面尚未明晰的“責(zé)任分擔(dān)”。主要體現(xiàn)為央地之間、省縣之間政府對(duì)社?；鸾y(tǒng)籌財(cái)政責(zé)任不明晰。目前除基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌以外，其余險(xiǎn)種基金統(tǒng)籌級(jí)次還停留在市縣一級(jí)。編制社?；痤A(yù)算，無(wú)疑會(huì)使各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任顯性化，不可避免出現(xiàn)“上級(jí)政府向下級(jí)政府壓責(zé)任、下級(jí)政府向上級(jí)政府要補(bǔ)助”的雙方博弈現(xiàn)象。三是社?；鹭?cái)務(wù)管理層面有待強(qiáng)化的“理財(cái)能力”。主要體現(xiàn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏理財(cái)能力，長(zhǎng)期以來(lái)社?；鹗找媛逝懿悔A通貨膨脹指數(shù)，保值困難；統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)社保基金累計(jì)結(jié)余未進(jìn)入市場(chǎng)投資運(yùn)營(yíng)，貶值風(fēng)險(xiǎn)極高；保險(xiǎn)精算工具運(yùn)用、中長(zhǎng)期預(yù)測(cè)模型構(gòu)建、制度仿真測(cè)試等技術(shù)手段缺乏，能力有限。
　　要根據(jù)各險(xiǎn)種風(fēng)險(xiǎn)屬性科學(xué)安排預(yù)算，找準(zhǔn)各項(xiàng)基金預(yù)算平衡基準(zhǔn)點(diǎn)
　　基金預(yù)算編制主體應(yīng)根據(jù)各險(xiǎn)種風(fēng)險(xiǎn)屬性科學(xué)安排預(yù)算，找準(zhǔn)各項(xiàng)基金預(yù)算平衡基準(zhǔn)點(diǎn)，確保實(shí)現(xiàn)收支平衡適度結(jié)余。比如老年風(fēng)險(xiǎn)就屬于遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生周期相對(duì)較長(zhǎng)，具有確定性。編制基金預(yù)算時(shí)，需要關(guān)注養(yǎng)老保險(xiǎn)的如下特征：一是待遇終身性。養(yǎng)老待遇作為生存年金，參保人一旦滿(mǎn)足受益資格條件，將享受至身故，且待遇水平只會(huì)穩(wěn)步提高不會(huì)下降。統(tǒng)計(jì)分析①表明，2009年我國(guó)60歲人口平均預(yù)期壽命估計(jì)為19.9歲，較20年前延長(zhǎng)3歲。伴隨老齡人口高齡化趨勢(shì)，至2035年我國(guó)老齡人口峰值期時(shí)，養(yǎng)老基金支出剛性巨大。二是長(zhǎng)期積累性。由于養(yǎng)老基金籌集范圍廣且數(shù)量大，通貨膨脹或其他不可預(yù)見(jiàn)的事件對(duì)基金的保值增值帶來(lái)困難。以全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)2009基金年度報(bào)告公布的過(guò)去10年平均收益率9.75%為基準(zhǔn)收益率，剔除五項(xiàng)社保基金2%名義收益率之后，專(zhuān)家②估計(jì)1997～2009年五項(xiàng)社?；鹄p失在6000億元以上。因此，必須改變以往用財(cái)政專(zhuān)戶(hù)低于通脹的記賬利息替代養(yǎng)老基金市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)收益做法，確保養(yǎng)老基金結(jié)余收益能夠跑贏通脹，以便應(yīng)對(duì)老齡化峰值期的養(yǎng)老金缺口。三是收支平衡性。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算不僅要求當(dāng)期平衡、略有結(jié)余，還要求遠(yuǎn)期儲(chǔ)備、積累結(jié)余。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅要測(cè)算出下一年度養(yǎng)老基金收支總量，而且要通過(guò)精算模型預(yù)測(cè)遠(yuǎn)期養(yǎng)老基金收支需求，評(píng)估養(yǎng)老基金結(jié)余額可支撐的收支平衡基準(zhǔn)點(diǎn)期限。一般來(lái)講，大體需要建立跨越退休前30年和退休后20年共50年的長(zhǎng)期基金收支平衡預(yù)測(cè)模型，用以評(píng)估未來(lái)基金的充足性和可持續(xù)發(fā)展能力。
　　此外，疾病風(fēng)險(xiǎn)屬于當(dāng)期風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生周期相對(duì)較短，疾病發(fā)生概率和治療費(fèi)用都不確定。醫(yī)療保險(xiǎn)基金預(yù)算一般要求當(dāng)年收支平衡，無(wú)需結(jié)余。失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)屬于中期風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生周期與經(jīng)濟(jì)周期一致，具備一定規(guī)律性。失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算一般要求當(dāng)年收支平衡，略有結(jié)余。
　　從截至2010年度的社保基金收支結(jié)余情況看（如圖所示），當(dāng)年基金收入均大于基金支出，當(dāng)年累計(jì)結(jié)余額超過(guò)當(dāng)年基金收入。分析基金收支增長(zhǎng)變化趨勢(shì)，不難看出近年來(lái)基金支出增長(zhǎng)率逐漸超過(guò)基金收入增長(zhǎng)率，符合社?；痤A(yù)算支出剛性增長(zhǎng)特點(diǎn)。其中：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余滾存規(guī)模較大為15365億元，基金收支平衡問(wèn)題不大，但累計(jì)結(jié)余額如何保值增值卻是潛在的大問(wèn)題，只有加快轉(zhuǎn)變社會(huì)基金投資運(yùn)營(yíng)方式，才能不斷擴(kuò)大累計(jì)結(jié)余基金滾存規(guī)模?；踞t(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余滾存規(guī)模為3313億元，在支出水平不變情況下，可以負(fù)擔(dān)近一年的支出需求，顯然累計(jì)結(jié)余規(guī)模過(guò)大。化解方法就是要逐步擴(kuò)大醫(yī)?；鹬С鲆?guī)模，提高報(bào)銷(xiāo)比例，削減累計(jì)結(jié)余規(guī)模，努力實(shí)現(xiàn)當(dāng)年收支平衡、略有結(jié)余。失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余滾存規(guī)模比重明顯失衡，累計(jì)結(jié)余額為1750億元，為當(dāng)年支出額423億元的4倍還多。即便是處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期，如此高的累計(jì)結(jié)余額都表明應(yīng)當(dāng)放緩基金收入增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，加大支出規(guī)模，并繼續(xù)促進(jìn)累計(jì)結(jié)余基金保值增值，應(yīng)對(duì)可能到來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)待遇支付高峰。
　　社?；痤A(yù)算的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)收支平衡，但既往事實(shí)卻是除了養(yǎng)老之外的各險(xiǎn)種都積累了過(guò)多的結(jié)余，容易產(chǎn)生預(yù)算支出無(wú)限膨脹問(wèn)題。比如《社會(huì)保險(xiǎn)法》中有關(guān)工傷保險(xiǎn)先行支付的規(guī)定，很容易形成巨額工傷基金應(yīng)收賬款，對(duì)工傷基金預(yù)算平衡產(chǎn)生一定負(fù)外部性。此外，目前尚未納入社保基金預(yù)算的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)基金，2011年將出現(xiàn)收不抵支問(wèn)題。這些被動(dòng)局面的產(chǎn)生都是不了解社?；鹨?guī)模、年度收支缺乏計(jì)劃性導(dǎo)致的。
　　實(shí)現(xiàn)社?；痤A(yù)算收支平衡的具體路徑
　　編制環(huán)節(jié)。社?；痤A(yù)算首先應(yīng)堅(jiān)持全面性原則，必須囊括各項(xiàng)社?；鹗杖搿⒅С龊徒Y(jié)余，全面準(zhǔn)確、真實(shí)完整地反映出整個(gè)基金收支活動(dòng)全貌。其次應(yīng)堅(jiān)持專(zhuān)用性原則。作為專(zhuān)項(xiàng)基金，社保基金不能用于平衡公共財(cái)政預(yù)算，必須專(zhuān)款專(zhuān)用。再次應(yīng)堅(jiān)持平衡性原則，按照各項(xiàng)社保基金的統(tǒng)籌級(jí)次，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)做到“略有結(jié)余、留有部分積累”，其余險(xiǎn)種基金預(yù)算應(yīng)做到“以支定收、收支平衡”，并應(yīng)合理消化這些險(xiǎn)種以往累計(jì)結(jié)余額，堅(jiān)持做到總量上的收支平衡。
　　執(zhí)行環(huán)節(jié)。社?；痤A(yù)算應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算方案落實(shí)社?；鹗罩в?jì)劃。在收入方面，征收機(jī)構(gòu)對(duì)基金征繳收入、利息收入、其他收入等應(yīng)做到應(yīng)收盡收，并嚴(yán)格按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度進(jìn)行核算，對(duì)預(yù)算超收部分不得人為掛賬、轉(zhuǎn)入下年或不入賬，對(duì)預(yù)算不足部分不得虛列收入；對(duì)預(yù)算內(nèi)的財(cái)政補(bǔ)貼收入、調(diào)劑金收入應(yīng)積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)按進(jìn)度及時(shí)入賬，以確保社保待遇的發(fā)放。在支出方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定范圍內(nèi)實(shí)際發(fā)生的各項(xiàng)社保待遇進(jìn)行支付，并確保按時(shí)足額發(fā)放，不得虛列支出，不得拖欠待遇支付。
　　監(jiān)督環(huán)節(jié)。社?；痤A(yù)算應(yīng)建立信息公開(kāi)制度，公開(kāi)基金運(yùn)營(yíng)報(bào)告，接受社會(huì)輿論監(jiān)督；公開(kāi)基金待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，接受群眾監(jiān)督。特別應(yīng)公開(kāi)披露基金預(yù)算財(cái)務(wù)信息，主要是社?；鹫w財(cái)務(wù)狀況及所有對(duì)此具有現(xiàn)時(shí)或未來(lái)影響的決策。具體應(yīng)包括公開(kāi)社?；痤A(yù)算所要達(dá)到的目標(biāo)，提供預(yù)算的政策依據(jù)和支撐預(yù)算的主要假設(shè)，明確描述年度預(yù)算中待遇調(diào)整及費(fèi)率變化所帶來(lái)的影響，預(yù)測(cè)中長(zhǎng)期基金狀況等。事實(shí)上公開(kāi)透明的預(yù)算會(huì)對(duì)社保基金籌集和使用起到有效監(jiān)督作用。（作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后）
　　
　　注釋
　?、俸ⅲ骸爸袊?guó)分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村人口平均預(yù)期壽命探析”，《人口與發(fā)展》，2010年第2期。
　?、谝脏嵄?010年10月28日在中歐社會(huì)保障高層圓桌會(huì)議上的發(fā)言。