政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告發(fā)布探討

　　政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的發(fā)布可以使公眾清楚認(rèn)識(shí)公共政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及政府行政管理效能狀況。政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告要披露預(yù)算績(jī)效管理制度體系、預(yù)算資金的產(chǎn)出以及預(yù)算資金使用的社會(huì)效益三方面具體內(nèi)容。在探索建立發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告制度過程中，中央和省級(jí)政府應(yīng)先行先試。財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)起編制和發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的職責(zé)。
　　
　　政府預(yù)算制度與政治制度、行政管理制度和經(jīng)濟(jì)制度有著內(nèi)在相互貫通關(guān)系。政府預(yù)算績(jī)效是政府績(jī)效的資金表現(xiàn)形式。政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告是對(duì)政府預(yù)算資金使用績(jī)效的完整披露。發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，不僅會(huì)起到讓社會(huì)公眾掌握政府資金流向和使用合規(guī)性程度的作用，更重要的是會(huì)使公眾清楚認(rèn)識(shí)公共政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)以及政府行政管理效能狀況。綜合各方因素分析，可以說發(fā)布年度政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告既具有迫切性，又具有可行性，當(dāng)前理應(yīng)著手設(shè)計(jì)具體操作框架。
　　發(fā)布年度政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告勢(shì)在必行
　　政府預(yù)算績(jī)效是否公示于眾，歸根結(jié)底取決于人民意志及由此所決定的各項(xiàng)制度變遷。我國制度變革的不斷深化、社會(huì)思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變和國際形勢(shì)的復(fù)雜多變，已經(jīng)形成了強(qiáng)烈的發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的客觀壓力。
　　澄清事實(shí)是端正思想認(rèn)識(shí)的前提。伴隨著改革的深化和政府預(yù)算職能的強(qiáng)化，公共支出成為社會(huì)聚焦點(diǎn)之一。各個(gè)收入階層和不同社會(huì)群體都在熱議公共支出，所得出的結(jié)論雖然有共識(shí)，但普遍具有強(qiáng)烈的個(gè)性偏好特色。應(yīng)該肯定，公共支出花的是公眾交納的稅費(fèi)，每一位社會(huì)成員都有知情權(quán)。然而問題是一些思想認(rèn)識(shí)有失偏頗、個(gè)別似事而非的觀點(diǎn)在社會(huì)上廣為流傳，比如人們指責(zé)說中國的公共財(cái)政體制出現(xiàn)了大倒退、行政管理費(fèi)規(guī)模世界第一、支出管理無序等。這些觀點(diǎn)明顯脫離實(shí)際。事實(shí)是，從2000年起，預(yù)算制度就已成為財(cái)政改革的重點(diǎn)，時(shí)至今日已經(jīng)建立了以部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購等為支柱的預(yù)算管理框架并有效控制了支出隨意性，同時(shí)支出政策也早已落在強(qiáng)力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的基點(diǎn)上，支出結(jié)構(gòu)全盤調(diào)整。目前基本公共服務(wù)支出（包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、節(jié)能環(huán)保、國防等）占總支出的比重已達(dá)80%多，其中醫(yī)療衛(wèi)生、社保、環(huán)保等項(xiàng)支出近年來以20%多的速度遞增；在行政管理費(fèi)支出方面，政策取向一直是壓縮日常運(yùn)轉(zhuǎn)性支出、控制出國經(jīng)費(fèi)并取得了明顯成效；至于說公款出國3000億，明顯存有數(shù)據(jù)誤差，3000億可供1000萬人（人均3萬計(jì)算）短期出國，而中國的公務(wù)員總數(shù)不過1000萬左右，怎么可能幾乎每個(gè)公務(wù)員每年都出國一次呢？此外，行政管理費(fèi)規(guī)模無論是絕對(duì)而言還是相對(duì)而言，都不能說是世界第一，美國財(cái)政支出總額全球第一，近5萬億美元（聯(lián)邦和地方加總），其中行政管理費(fèi)約1萬億美元，這相當(dāng)于中國2010年財(cái)政支出總額的75%。如果說中國行政管理費(fèi)支出規(guī)模世界第一，那就要超過美國，也就是中國的財(cái)政支出有3/4多要用在養(yǎng)人和公務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)上，這幾乎是不可能的。實(shí)際上，2010年，僅教育、醫(yī)療衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)幾項(xiàng)財(cái)政支出之和就突破3.1萬億，占總支出比重的35%。
　　必須指出，對(duì)公共支出的認(rèn)識(shí)并不僅是單純的收入再分配評(píng)價(jià)問題，而是事關(guān)對(duì)改革屬性和行政管理功效如何評(píng)價(jià)的大問題。如果承認(rèn)上述似是而非的觀點(diǎn)為真，那就無疑于承認(rèn)改革走錯(cuò)了路、政策選錯(cuò)了方向、政府丟掉了責(zé)任感。進(jìn)一步說，我們必須高度重視思想認(rèn)識(shí)問題，要看到思想認(rèn)識(shí)是對(duì)事實(shí)的歸納總結(jié)，是制度設(shè)計(jì)和政策制定的基本依據(jù)。思想認(rèn)識(shí)偏差，是對(duì)事實(shí)的誤解，也會(huì)誤導(dǎo)改革和政府決策。因此，不糾正對(duì)公共支出認(rèn)識(shí)上的偏差，不僅會(huì)制約財(cái)政改革，而且會(huì)使公眾對(duì)社會(huì)主義行政管理體制和政府長(zhǎng)期戰(zhàn)略失去信心。
　　糾正思想認(rèn)識(shí)偏差必須用事實(shí)說話。然而現(xiàn)在的突出問題是政府一直未系統(tǒng)公布政府預(yù)算績(jī)效狀況，這容易使人們根據(jù)支離破碎的信息推斷總體，甚至是憑自我感覺來評(píng)價(jià)公共支出。目前雖然公布了財(cái)政收支數(shù)據(jù)、管理制度和支出政策，但這些資金最終形成了什么，產(chǎn)生了哪些效果還未說明，這又極易使人們懷疑資金是否真的如預(yù)算安排的那樣落實(shí)到受益者身上和惠民項(xiàng)目上。換言之，單純公布預(yù)算安排數(shù)據(jù)并不能完全回應(yīng)人們的疑問，只有把預(yù)算績(jī)效提出來，才會(huì)使人們相信預(yù)算安排的效果，這就是用完整的事實(shí)來說話。
　　推動(dòng)公共管理改革。公共財(cái)政有財(cái)有政，財(cái)隨政走。進(jìn)一步說，財(cái)政資金的使用結(jié)構(gòu)、使用方式和使用績(jī)效，是公共政策的體現(xiàn)和物質(zhì)保障。改革開放的逐步深化，經(jīng)濟(jì)規(guī)模和社會(huì)財(cái)富的急劇膨脹，人口素質(zhì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和人口流動(dòng)規(guī)模的擴(kuò)大，形成了全新的社會(huì)結(jié)構(gòu)，這客觀地要求各級(jí)政府探索公共管理改革，從而形成適應(yīng)時(shí)代要求的社會(huì)管理方式。然而要看到，推動(dòng)公共管理改革，既要選擇好突破口，又要有外部監(jiān)督機(jī)制，還要有社會(huì)參與機(jī)制。發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，可以使全社會(huì)透過預(yù)算了解政府公共管理活動(dòng)全過程，分析公共管理的利弊得失。換言之，當(dāng)人們通過政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告發(fā)現(xiàn)政府財(cái)政中資金使用方面的問題時(shí)，就可以從改善資金管理和支出政策入手去追尋公共管理改革的良策。這就是預(yù)算管理改革和公共管理改革的聯(lián)動(dòng)。
　　具體說，現(xiàn)在突出的問題是，雖然支出政策明確是要解決公眾最關(guān)心的問題，如教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等，但資金的及時(shí)、足額到位還有諸多欠妥之處，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度慢就在一定程度上反映出上述問題。這一問題的成因，有資金管理方面上的，但更深層次的成因則是公共管理模式與公共產(chǎn)品供給要求不相吻合，是政府執(zhí)行力薄弱。而完整披露政府預(yù)算績(jī)效，可以通過對(duì)不同類別支出績(jī)效的比較分析、追蹤績(jī)效不高公共管理方式層面上的原因，從而倒逼公共管理改革。
　　應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。改革開放并不僅僅是把中國經(jīng)濟(jì)融入了世界經(jīng)濟(jì)，而且也把中國的社會(huì)發(fā)展與國際社會(huì)發(fā)展掛起鉤來。因此，西方國家不僅要從中國經(jīng)濟(jì)的對(duì)外依存度上獲取商業(yè)利益，而且也試圖向中國輸出意識(shí)形態(tài)和公共管理方式，進(jìn)而獲取政治利益。對(duì)此，我們要有清醒的認(rèn)識(shí)。當(dāng)今世界正在走向經(jīng)濟(jì)多極化和政治多極化。西方國家經(jīng)濟(jì)有所回升，但未企穩(wěn)，主權(quán)債務(wù)危機(jī)迫使他們緊縮支出，并強(qiáng)力推進(jìn)公共福利制度改革。發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在打破國際經(jīng)濟(jì)利益格局的同時(shí)，也改變了本國的經(jīng)濟(jì)利益配置格局和社會(huì)階層架構(gòu)，并引發(fā)了社會(huì)變革。目前非洲一些國家又出現(xiàn)了政治革命，個(gè)別國家甚至發(fā)生了政權(quán)更迭，這加劇了國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的復(fù)雜性。
　　復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)我國產(chǎn)生了多種影響。應(yīng)對(duì)這些影響，化不利因素為有利因素，首先要提高政府公信力，要讓國民相信政府的政策選擇是合理有效的，要讓國際社會(huì)認(rèn)識(shí)到中國是一個(gè)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)了巨額成本負(fù)責(zé)任的大國。只有做到這點(diǎn)，全社會(huì)才會(huì)堅(jiān)定走社會(huì)主義道路的信心，才會(huì)積極貫徹落實(shí)各項(xiàng)政策，國際社會(huì)才會(huì)理解中國政府政策選擇的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告是提高政府公信力的權(quán)威、有效渠道。
　　具體說，就是要通過發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，向國人說清公共支出提供了多少就業(yè)崗位，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)多少個(gè)百分點(diǎn)，帶動(dòng)了多少消費(fèi)，保證了多少低收入者的基本生活，在多大程度上增加了農(nóng)產(chǎn)品供給進(jìn)而抑制了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格過快上漲，解決了多少農(nóng)村居民看病問題，如此等等。只有做到這點(diǎn)，才會(huì)使人們認(rèn)識(shí)到，中國政府始終高度重視妥善處理發(fā)展與穩(wěn)定、公平與效率、個(gè)人與整體、短期與長(zhǎng)期各自之間的關(guān)系，而且相比一些發(fā)展中國家（拉美、非洲）來講，中國政府在控物價(jià)、調(diào)節(jié)收入分配方面，資金投入大，政策設(shè)計(jì)具有前瞻性。這是中國社會(huì)穩(wěn)定的主要因素之一。了解了這些事實(shí)，不管今后世界上其他國家發(fā)生什么樣的動(dòng)蕩，人們都會(huì)有比較和鑒別的依據(jù)，從而避免對(duì)社會(huì)主義政治制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的合理性的懷疑，才會(huì)自覺落實(shí)和宣傳政府大政方針。此外，也只有通過發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，才能使國際社會(huì)充分了解到中國的財(cái)政宏觀調(diào)控政策不僅推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)也刺激了中國的進(jìn)口進(jìn)而間接支撐了相關(guān)國家的就業(yè)和投資。面對(duì)事實(shí)，國際社會(huì)上的利益相關(guān)者和思想中立者才會(huì)信服中國政府政策的有效性?？傊?，應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我們不僅要出政策，還要宣傳政策效應(yīng)，兩手都要硬。
　　
　　發(fā)布年度政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告具備可行性
　　任何一個(gè)國家是否發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告都要視條件而定。政治不穩(wěn)定、行政管理混亂、財(cái)政制度體系不健全的國家不可能發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告。三十多年的改革發(fā)展事實(shí)上不僅使中國成為了一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國，也使中國轉(zhuǎn)變成了一個(gè)制度體系符合本國國情并有效維系了社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的安定大國。就基本制度環(huán)境而言，我國具備發(fā)布年度政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的條件。
　　公共管理已步入民主化、法治化軌道。公共管理模式?jīng)Q定政府預(yù)算管理模式。公共管理民主化、法治化是政府績(jī)效不斷提升的基礎(chǔ)條件。在立黨為公、執(zhí)政為民執(zhí)政理念的引領(lǐng)下，圍繞落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀公共管理的制度建設(shè)和政策制定應(yīng)取向民意、規(guī)則法定。目前政府重大政策和改革出臺(tái)前基本都面向全社會(huì)征求意見，近年來如“十二五”規(guī)劃、新醫(yī)改方案、燃油稅費(fèi)改革方案等。同時(shí)，相關(guān)法律也在逐步完善并出臺(tái)了一些新的法律，各級(jí)政府的行政管理體系不斷健全。公共管理的民主化、法治化極大地提升了政府決策的科學(xué)化程度，也大大促進(jìn)了行政效率的提高，并加固了腐敗防火墻，從而奠定了政府績(jī)效擴(kuò)展的基礎(chǔ)。
　　公共管理民主化、法治化既會(huì)推動(dòng)政府預(yù)算管理民主化、法治化，又為發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告創(chuàng)造了前提條件。首先，公共管理民主化、法治化大大提高了政府績(jī)效，這使政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告內(nèi)容豐富。比如，近年來政府推進(jìn)基本公共服務(wù)戰(zhàn)略連帶使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)得到大幅調(diào)整（基本公共服務(wù)支出占總支出比重已超過60%）。進(jìn)一步說，公共管理民主化、法治化使政府工作貼近民意，所做事情點(diǎn)多面廣，財(cái)政支出相應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面、增加傾斜點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效可報(bào)告的內(nèi)容自然擴(kuò)展。其次，在推進(jìn)公共管理民主化、法治化的進(jìn)程中，政府信息公開制度不斷完善。政府信息公開必須具備完整性，所謂完整性，就是指不僅要公開制度安排，如實(shí)披露問題，也要反映政府效能?，F(xiàn)行政府信息公開條例明確指出政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開所有涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參予的信息。政府預(yù)算績(jī)效屬于政府信息，事關(guān)人民切身利益，為廣大公眾所高度關(guān)注，特別是目前財(cái)政收支規(guī)模已突破8萬億，全社會(huì)異常關(guān)心政府資金流向和使用效果。既然政府信息公開條例要求主動(dòng)公開預(yù)算信息，為預(yù)算信息公開打下了制度基礎(chǔ)，盡快發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告當(dāng)然水到渠成。
　　財(cái)政信息公開制度已初步建立。2005年以來，財(cái)政信息公開制度體系逐步建立健全，財(cái)政部就財(cái)政信息公開的原則、內(nèi)容和格式等做出了一系列規(guī)定，2011年1月財(cái)政部又出臺(tái)了“關(guān)于深入推進(jìn)基層財(cái)政專項(xiàng)支出預(yù)算公開的意見”。以這些文件的思路和精神為依據(jù)，迄今為止，中央財(cái)政基本做到了財(cái)稅制度、各類預(yù)算收支基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和部門預(yù)算三公開。地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算公開同步推進(jìn)，各省預(yù)算公開都有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，部分省公開了部門預(yù)算，有的省還主動(dòng)公開了地方債務(wù)概況。
　　按照財(cái)政信息公開制度設(shè)計(jì)目標(biāo)的要求，從中央到地方今后還要增加公開的內(nèi)容。但就現(xiàn)狀而言，公開的是制度、政策和數(shù)據(jù)，還沒有說明預(yù)算績(jī)效。這就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾：一方面我們強(qiáng)調(diào)要關(guān)注民生，同時(shí)也確實(shí)在大幅度增加民生投入，然而卻未報(bào)告這些投入究竟帶來了什么，這就難免使人產(chǎn)生財(cái)政資金是否真的落到了預(yù)定主體上的疑問。好比一個(gè)人當(dāng)眾說要花多少錢買車過后卻未把買的車展示給大家看，自然會(huì)使人發(fā)問車究竟買了沒有一樣。進(jìn)一步說，財(cái)政信息公開是一個(gè)鏈條，數(shù)據(jù)是投入情況，績(jī)效是結(jié)果，公開前者就必然要公開后者，兩者是一個(gè)統(tǒng)一體，前者是基礎(chǔ)。當(dāng)前人們對(duì)財(cái)政支出詰問很多，并不是因?yàn)榭床坏街С鰯?shù)據(jù)，而是由于看不到支出結(jié)果，不知道數(shù)萬億的項(xiàng)目支出究竟都搞了什么具體事情，也不清楚上萬億的行政運(yùn)轉(zhuǎn)成本支出與公共產(chǎn)品供給規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提升是什么關(guān)系。發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告恰好可以回應(yīng)這些詰問。
　　預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系已初步建立。公布預(yù)算績(jī)效的前提條件之一是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)，因?yàn)闆]有評(píng)價(jià)，就無從證明預(yù)算績(jī)效的合理性、合規(guī)性和質(zhì)量高低。換言之，是否進(jìn)行了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是政府能否發(fā)布預(yù)算績(jī)效報(bào)告的基礎(chǔ)，從現(xiàn)實(shí)財(cái)政改革狀況看，我國具備這一基礎(chǔ)。
　　2000年之后，績(jī)效預(yù)算成為財(cái)政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重要問題之一。績(jī)效預(yù)算概念屬于“舶來品”，核心要義是以政府績(jī)效為依據(jù)對(duì)預(yù)算實(shí)施全程管理。上世紀(jì)90年代開始西方部分國家探索建立績(jī)效預(yù)算，取得了明顯成效，起到了回應(yīng)公眾要求實(shí)施公共管理改革的作用。從操作情況看，績(jī)效預(yù)算的關(guān)鍵內(nèi)容是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。我國關(guān)注績(jī)效預(yù)算，事實(shí)上重心也是放在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)上，實(shí)踐中的特征就是通過財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)把政府績(jī)效與政府預(yù)算掛起鉤來。2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)就提出了“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”。目前中央財(cái)政已經(jīng)初步建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，并已付諸實(shí)踐，對(duì)一些項(xiàng)目支出進(jìn)行了事中和事前評(píng)價(jià)，并嘗試開展部門預(yù)算綜合評(píng)價(jià)，同時(shí)地方各級(jí)財(cái)政部門也進(jìn)行了多年探索，形成了廣東南海模式、上海閩行區(qū)模式、河南焦作模式、浙江溫嶺模式，積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，贏得了公眾好評(píng)。同時(shí)，在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面，中央和各省財(cái)政部門普遍成立了內(nèi)設(shè)專職機(jī)構(gòu)（投資評(píng)審中心、績(jī)效評(píng)價(jià)處），并建章立制。特別要提及的是，2011年的預(yù)算報(bào)告又明確指出今后要探索推行全過程預(yù)算績(jī)效管理。這些情況表明，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政管理的重要內(nèi)容的理念已為人們所接受，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的制度基礎(chǔ)已建立，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的操作已覆蓋各級(jí)財(cái)政。
　　預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立將使政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告公布的預(yù)算績(jī)效是能夠接受公眾質(zhì)詢的績(jī)效，是針對(duì)性強(qiáng)、社會(huì)價(jià)值高的財(cái)政信息。反過來，發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，又可使社會(huì)公眾了解到預(yù)算績(jī)效是經(jīng)過規(guī)范性評(píng)審得出的結(jié)論，從而認(rèn)可政府對(duì)納稅人稅款使用的責(zé)任心。
　　發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的操作模式
　　發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告首先必須提高思想認(rèn)識(shí)。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)該從政治的高度去把握這項(xiàng)工作的意義，必須看到，發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告事關(guān)公眾是否相信政府沒有亂花錢，是否支持政府推進(jìn)改革、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化社會(huì)管理。進(jìn)一步說，政府及其工作人員一定要拋棄財(cái)政工作中的單純經(jīng)濟(jì)觀念，應(yīng)認(rèn)識(shí)到財(cái)政工作首先是服務(wù)政治大局，是為公共產(chǎn)品供給籌集和配置資金，是人民和政府意志的集中體現(xiàn)，而絕非單純的分配資金和財(cái)務(wù)管理。只有立足于這種思想認(rèn)識(shí)，才能夠優(yōu)先考慮開展發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告工作，把發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告看作是預(yù)算績(jī)效全過程管理的一個(gè)不可或缺環(huán)節(jié)。
　　政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告理應(yīng)覆蓋全部政府資金績(jī)效狀況。但從實(shí)際情況看，現(xiàn)階段還做不到這一點(diǎn)，只能是最終目標(biāo)。從預(yù)算管理制度的健全程度和資金規(guī)模大小出發(fā)，可把公共預(yù)算資金和政府性基金預(yù)算資金納入到績(jī)效報(bào)告中來。目前公共預(yù)算支出（含債務(wù)）已突破10萬億，政府性基金預(yù)算支出達(dá)2.66萬億，合計(jì)占GDP比重預(yù)計(jì)在25%以上。這兩類預(yù)算資金管理制度較為嚴(yán)密，具體表現(xiàn)是科目體系完整、支出管理規(guī)定明確、管理方式成熟。管理制度的嚴(yán)密使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)有據(jù)可依，因而報(bào)告出來的內(nèi)容具有權(quán)威性。同時(shí)，這兩類預(yù)算又是民生保障和落實(shí)國家大政方針的主要資金來源，特別是公共預(yù)算，全社會(huì)關(guān)注的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障補(bǔ)助、保障性住房等基本公共服務(wù)支出主要來自這類預(yù)算；至于公眾關(guān)心的土地出讓收入，則主要包含在政府性基金預(yù)算支出中。可見，如果我們把這兩類預(yù)算的資金使用績(jī)效向公眾報(bào)告清楚了，基本上也就把政府使用公共資金的責(zé)任心和現(xiàn)實(shí)意義以及戰(zhàn)略價(jià)值體現(xiàn)出來了。
　　
　　政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告所要披露的具體內(nèi)容主要有三個(gè)層次：一是預(yù)算績(jī)效管理制度體系；二是預(yù)算資金的產(chǎn)出，比如教育支出究竟培養(yǎng)了多少學(xué)生，再如社會(huì)保障補(bǔ)助支出究竟補(bǔ)助了多少人；三是預(yù)算資金使用的社會(huì)效益。這是指預(yù)算資金產(chǎn)出的結(jié)果，比如教育支出對(duì)文盲率降低的貢獻(xiàn)、對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的拉動(dòng)。從技術(shù)角度看，反映預(yù)算資金產(chǎn)出的指標(biāo)較易選取，反映預(yù)算資金社會(huì)效益的指標(biāo)則很難選取。因此，報(bào)告政府預(yù)算績(jī)效時(shí)，后一類指標(biāo)選取應(yīng)擇其重點(diǎn)，應(yīng)圍繞幾個(gè)反映全面且易計(jì)量的指標(biāo)來展開說明。進(jìn)一步說，預(yù)算績(jī)效報(bào)告不是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)書，核心是說明預(yù)算資金使用結(jié)果，所以，無論報(bào)告是要披露預(yù)算資金的產(chǎn)出，還是預(yù)算資金使用的社會(huì)效益，都不能陷入追求指標(biāo)數(shù)量的誤區(qū)，采用少數(shù)幾個(gè)可反映總體狀況的指標(biāo)說明問題就9uX6+iBe8QgmXsb012DmgQ==行，否則，不僅報(bào)告不易編制，公眾也不易看懂。
　　就內(nèi)容框架而言，預(yù)算績(jī)效報(bào)告重點(diǎn)應(yīng)披露項(xiàng)目支出結(jié)果，在中央財(cái)政層面可按功能性分類順序把公共預(yù)算支出主要類別的總額效果概況和部分重大專項(xiàng)支出結(jié)果逐一披露，其中重大專項(xiàng)支出重點(diǎn)是中央財(cái)政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，比如節(jié)能環(huán)保類支出，可將年度支出總額的環(huán)保效果做總體描述并把部分重大專項(xiàng)效果分別公布。之所以這樣做，主要原因是中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大（1.49萬）且是經(jīng)濟(jì)調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要工具。至于基本支出，可先把公務(wù)費(fèi)支出績(jī)效擇要公布。當(dāng)然，這其中涉及到一個(gè)難點(diǎn)問題，即，選擇什么角度說明績(jī)效。從技術(shù)角度看，解決這一難題首先是轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識(shí)，要把公務(wù)費(fèi)看作是類似企業(yè)產(chǎn)出中的成本投入而不是簡(jiǎn)單的費(fèi)用支出。至于指標(biāo)選取，有可能用公務(wù)費(fèi)與類別總支出總額比值來說明績(jī)效高低。近年來這一比值是下行的，完全能夠說明公共產(chǎn)品投入—產(chǎn)出效果的提升。當(dāng)然，公務(wù)費(fèi)絕對(duì)額還在增加，但要看到這是公共產(chǎn)品供給增加、質(zhì)量提高所必需的條件。在政府性基金支出方面，主要是說明土地出讓收入使用績(jī)效，比如列舉出拆遷補(bǔ)償戶數(shù)和涉及人口數(shù)、社會(huì)保障補(bǔ)助人數(shù)、公共設(shè)施建造品種和數(shù)量等。
　　政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告可在年度全體人大代表會(huì)議上與預(yù)算報(bào)告同時(shí)發(fā)布。這一報(bào)告可說是對(duì)預(yù)算報(bào)告中上一年度預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算安排的配套注解。兩個(gè)報(bào)告同時(shí)發(fā)布，便于人大代表評(píng)價(jià)上年度預(yù)算、理解下年度預(yù)算。從政府職能明確性和國家機(jī)器體系完整性角度看，中央、省、市、縣四級(jí)政府均需盡早發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告。在探索建立發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告制度過程中，中央和省級(jí)政府應(yīng)先行先試，特別是中央政府，在財(cái)政資金初次分配中占大頭，支出覆蓋所有基本公共服務(wù)，掌握支出政策制定權(quán)，更應(yīng)率先發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告。
　　財(cái)政部門應(yīng)承擔(dān)起編制和發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的職責(zé)。原因在于財(cái)政部門是政府預(yù)算的綜合管理部門，是政府間轉(zhuǎn)移支付的主要管理者和操作者，是財(cái)政信息公開的主渠道，具有財(cái)政信息權(quán)威和財(cái)政管理覆蓋面寬的特定優(yōu)勢(shì)。財(cái)政編制和發(fā)布政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告，可把相應(yīng)職能放入預(yù)算績(jī)效管理專職機(jī)構(gòu)，同時(shí)通過建章立制，要求各級(jí)預(yù)算單位負(fù)責(zé)相關(guān)預(yù)算績(jī)效信息的匯總和整理，應(yīng)明確各級(jí)預(yù)算單位既是預(yù)算的編制和執(zhí)行主體，也是預(yù)算績(jī)效信息的報(bào)告主體。（作者為財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)、研究員）