食品安全監(jiān)管體制完善路徑探析

　　【摘要】近年來頻發(fā)的食品安全事件，使得我們開始反思我國(guó)的食品安全法律制度。由于立法理念等問題，目前我國(guó)食品安全法律在監(jiān)管體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等方面都存在亟待改進(jìn)的地方，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)高位階的立法來逐步解決。
　　【關(guān)鍵詞】食品安全 法律規(guī)制 信用制度
　　
　　引 言
　　從學(xué)理上講，食品安全（food safety）指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質(zhì)對(duì)人體健康影響的公共衛(wèi)生問題”。食品安全也是一門專門探討在食品加工、存儲(chǔ)、銷售等過程中確保食品衛(wèi)生及食用安全，降低疾病隱患，防范食物中毒的一個(gè)跨學(xué)科領(lǐng)域。
　　近年來我國(guó)食品安全形勢(shì)呈日趨惡化的發(fā)展趨勢(shì)，無論是阜陽“大頭娃娃事件”、“蘇丹紅事件”以及“三聚氰胺事件”，還是加上最近的“雙匯火腿腸事件”，都強(qiáng)烈地刺激著民眾脆弱而敏感的神經(jīng)，嚴(yán)重危害國(guó)人的健康，同時(shí)也為以維護(hù)公平正義為主題的法學(xué)提出了一系列嚴(yán)肅的命題。全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》表明，我國(guó)將加大對(duì)食品安全犯罪的打擊力度，食品安全犯罪最高可判死刑，表明了中國(guó)政府對(duì)食品安全的高度重視。本課題組認(rèn)為，食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻的根源在于法律制度的缺失。在倡導(dǎo)法治的今天，法律人更應(yīng)該理性地思考如何重構(gòu)食品安全法律制度，嘗試以制度來限制人性丑惡的一面。限于篇幅本文將著力點(diǎn)放在完善食品安全監(jiān)管體制上。
　　現(xiàn)行食品安全監(jiān)管體制存在的主要問題
　　雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了諸如《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)，但由于立法體制等多方面的原因，法律之間存在著不相協(xié)調(diào)、甚至相互抵觸和矛盾的現(xiàn)象。在一系列食品安全事故催生下的《食品安全法》仍然過于原則和抽象，缺乏可操作性，對(duì)于許多重要問題只作了原則性規(guī)定。如各方關(guān)注的食品安全監(jiān)管體制仍然延續(xù)以前的分段監(jiān)管，不客氣地講，和以前的《食品衛(wèi)生法》相比無任何改善。新近制定的《食品安全法》過于遷就現(xiàn)有的權(quán)力分配體制，缺乏法律應(yīng)有的前瞻性和指導(dǎo)性，被現(xiàn)有的部門之間、中央地方之間的權(quán)力分配格局束縛住了手腳，未能做出應(yīng)有的積極反應(yīng)。實(shí)際上這種立法態(tài)度應(yīng)盡快改變，立法是利益表達(dá)、利益分配和調(diào)整的重要方式。
　　從某種意義上講，立法本身即是對(duì)利益進(jìn)行的一種重新分配，而且是最為重要也最有力度的分配。以本文著重探討的食品安全監(jiān)管體制為例，《食品安全法》規(guī)定了衛(wèi)生部門綜合協(xié)調(diào)，各部門分段監(jiān)管的體制，但是本課題組對(duì)其實(shí)際執(zhí)行效果表示懷疑。原因其實(shí)非常簡(jiǎn)單：分段監(jiān)管無法做到無縫對(duì)接，原體制導(dǎo)致的監(jiān)管漏洞仍然存在，甚至抑或更為嚴(yán)重，極易被別有用心的個(gè)人或者組織利用，從而出現(xiàn)監(jiān)管者與市場(chǎng)參與者為共同利益而相互勾結(jié)，即“監(jiān)管俘獲”的現(xiàn)象，進(jìn)而降低法律的執(zhí)行效果，而法學(xué)大師龐德早就告誡我們：法律的生命在于執(zhí)行。一部法律如果不能得到很好執(zhí)行，則無異于一張廢紙。
　　雖然《食品安全法》對(duì)此以“附則”的形式授權(quán)“國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，可以對(duì)食品安全監(jiān)督管理體制作出調(diào)整”，但是效果仍不容樂觀。其實(shí)這也從另一個(gè)方面折射出我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大及其常委會(huì)面對(duì)強(qiáng)悍的行政權(quán)力時(shí)的無奈與尷尬。既然在立法草案中就強(qiáng)調(diào)以后可以調(diào)整，說明全國(guó)人大及其常委會(huì)也認(rèn)為該體制有問題。大概因?yàn)轶w制即分權(quán)問題歷來為敏感問題，在立法者缺乏應(yīng)有權(quán)威的情況下，立法者萬般無奈，只好對(duì)此采取了回避的態(tài)度。歷史總是驚人的相似，所有這一切恰如《郵政法》的制訂過程一樣，立法者把皮球踢給了國(guó)務(wù)院。如此監(jiān)管體制可能產(chǎn)生兩種后果：出現(xiàn)食品安全問題，各部門互相推諉，逃避責(zé)任；若有利可圖，則又會(huì)爭(zhēng)著管理，造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)。
　　《食品安全法》規(guī)定了對(duì)食品安全分段監(jiān)管的模式，不但為上述爭(zhēng)權(quán)奪利與逃避責(zé)任提供了現(xiàn)實(shí)可能性，而且極易成為腐敗高發(fā)的溫床。其結(jié)局只能是多頭管理但效果差，監(jiān)管效果差強(qiáng)人意。人們常講的“八個(gè)部門管不住一頭豬”，為其提供了生動(dòng)的注釋。一味回避矛盾是徒勞的，是對(duì)人民利益的漠視，食品安全更是人命關(guān)天的大事，問題必須得到妥善的解決。但是，究竟應(yīng)該如何重構(gòu)我國(guó)的食品安全監(jiān)管體制？
　　重構(gòu)我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的法律對(duì)策
　　解決食品安全問題，必須立法先行。我們應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理，該修改的修改，該廢止的廢止，盡最大可能減少立法層面的沖突?？梢钥紤]以《食品安全法》為龍頭法，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等相關(guān)法律為專項(xiàng)法，形成龍頭法統(tǒng)帥專項(xiàng)法的基本法律格局。具體到本文的主旨，即完善食品安全監(jiān)管體制，本課題組現(xiàn)提出如下法律對(duì)策：
　　完善集中統(tǒng)一、各負(fù)其責(zé)的監(jiān)管體制。從國(guó)際上看，建立一個(gè)強(qiáng)有力的、集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制和加強(qiáng)食品安全管理各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全監(jiān)管體制發(fā)展的趨勢(shì)。他山之石，可以攻玉。發(fā)達(dá)國(guó)家在食品安全監(jiān)管方面的做法，可以為我國(guó)建立健全食品安全監(jiān)管體制提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管體制也是在實(shí)踐中不斷摸索中逐步完善的，雖然我國(guó)食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，但是我們借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)必須考慮國(guó)情，不能急于求成，只有在實(shí)踐中不斷完善立法?？紤]到我國(guó)各地發(fā)展差異大和現(xiàn)行工商、質(zhì)監(jiān)等部門實(shí)行省級(jí)以下垂直領(lǐng)導(dǎo)等特點(diǎn)，實(shí)際上食品安全分段監(jiān)管也是立法者多方權(quán)衡后的無奈選擇。但立法必須要解決追逐利益和推諉責(zé)任問題。因?yàn)椤胺傻纳谟趫?zhí)行”，科學(xué)的監(jiān)管體制和厲行法治才能從根本上解決食品安全問題。
　　完善食品安全監(jiān)管體制的立法建議。針對(duì)以上情況，綜合考慮我國(guó)國(guó)情，同時(shí)積極借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本課題組提出以下立法建議：把已經(jīng)依法組建的國(guó)家食品安全委員會(huì)改名為食品安全監(jiān)管委員會(huì)，簡(jiǎn)稱食監(jiān)會(huì)，更重要的不僅是名稱，更要對(duì)現(xiàn)行食藥局、工商、質(zhì)檢等機(jī)構(gòu)權(quán)力進(jìn)行整合，縣級(jí)以上政府設(shè)立均食監(jiān)局作為食監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu)，由食監(jiān)會(huì)對(duì)食監(jiān)局統(tǒng)一垂直領(lǐng)導(dǎo)。垂直管理可能避免食品監(jiān)管職能與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖突，防止地方政府的GDP沖動(dòng)影響食品安全執(zhí)法。
　　有學(xué)者主張對(duì)剛剛通過的法律作重大修改似乎多有不便，認(rèn)為僅由國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)修訂行政法規(guī)，在現(xiàn)有框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)仍沿用分段監(jiān)管體制即可。本課題組認(rèn)為，食品安全事關(guān)人民身心健康，關(guān)系到人民的基本人權(quán)，我國(guó)自古即有“民以食為天”的古訓(xùn)，最近的雙匯火腿腸事件更是為我們敲響了警鐘，食品安全無小事！因此要大力修訂現(xiàn)行《食品安全法》，重構(gòu)食品安全監(jiān)管體制，大膽打破現(xiàn)行權(quán)力分配格局，適當(dāng)剝離分散在不同部門的食品安全監(jiān)管權(quán)力，整合到食品安全監(jiān)管委員會(huì)中去，減少監(jiān)管部門和環(huán)節(jié)。因?yàn)槭聦?shí)已反復(fù)證明過細(xì)的分段監(jiān)管是失敗的，必須改進(jìn)。本課題組建議進(jìn)一步嚴(yán)格職權(quán)法定原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制度，加大問責(zé)力度，確保食品安全。
　　理順食品安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制
　　出臺(tái)嚴(yán)密、完善的法律只是第一步，此外還必須經(jīng)由各級(jí)政府部門的正確執(zhí)行，才能真正發(fā)揮其保障食品安全的規(guī)范作用。由于食品安全涉及方方面面，即使建立了食品安全監(jiān)管委員會(huì)，食品安全監(jiān)管部門也不可能只有一家。因此，在重構(gòu)我國(guó)的食品安全法律體系的同時(shí)，還要理順食品安全的執(zhí)法機(jī)制，建立監(jiān)管部門之間、地方與中央之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，出臺(tái)確保執(zhí)法公正、公開、科學(xué)、高效的相關(guān)配套措施，建立責(zé)任追究制，確保各項(xiàng)法律落到實(shí)處。
　　健全食品安全執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。本課題組認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步健全食品安全執(zhí)法協(xié)調(diào)工作機(jī)制，以確保監(jiān)管的整體效果。國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門要及時(shí)針對(duì)實(shí)際工作不可避免的比較集中的監(jiān)管空白和交叉問題，抓緊制定規(guī)則細(xì)化監(jiān)管部門的責(zé)任；在符合國(guó)家法律原則的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院要適時(shí)出臺(tái)行政法規(guī)，對(duì)各部門進(jìn)行統(tǒng)一部署，減少監(jiān)管環(huán)節(jié)、延長(zhǎng)監(jiān)管鏈條，適當(dāng)整合，提倡資源信息共用共享，提高監(jiān)管資源利用效率。在食品的生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)逐步實(shí)現(xiàn)以一個(gè)部門為主的“綜合性、專業(yè)化、成體系”的監(jiān)管模式，徹底解決導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管缺位的職責(zé)交叉、責(zé)任不清等深層次、瓶頸性問題。在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立起溝通渠道和工作機(jī)制。
　　健全食品安全信用體系。一個(gè)沒有信用的國(guó)家是危險(xiǎn)的，一個(gè)沒有信用的民族是沒有前途的。我國(guó)之所以食品安全危機(jī)如此嚴(yán)重，很重要的一個(gè)原因是沒有建立起食品安全信用體系。應(yīng)當(dāng)立法在全社會(huì)進(jìn)一步建立褒獎(jiǎng)守信、懲戒失信的食品安全信用體系，統(tǒng)一確定信用標(biāo)準(zhǔn)、建立信用平臺(tái)等，切實(shí)發(fā)揮食品安全信用體系對(duì)于食品安全的保障功能。
　　綜上所述，經(jīng)過本課題的研究，我們認(rèn)為從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度考慮，做好我國(guó)食品安全工作，必須探索改革現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管體制，采用權(quán)威立法先行的辦法將各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)集中到少數(shù)幾個(gè)部門。即通過全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法切實(shí)增強(qiáng)食品監(jiān)管委員會(huì)的職權(quán)，將食品安全監(jiān)管委員會(huì)建成一個(gè)級(jí)別高、擁有實(shí)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)威的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以徹底解決目前多頭監(jiān)管的問題，進(jìn)而做到切實(shí)保障我國(guó)人民的生命健康。（作者單位：河北聯(lián)合大學(xué)文法學(xué)院；本文系河北省唐山市科技局2009年軟科學(xué)課題《唐山市食品安全現(xiàn)狀調(diào)查與相關(guān)法律法規(guī)對(duì)策研究》的階段性成果，課題編號(hào)：09140203b）