論法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完善

　　【摘要】法規(guī)規(guī)章備案審查制度，作為落實我國憲法關(guān)于全國人大及其常委會法律監(jiān)督權(quán)相關(guān)規(guī)定的制度，具有重要價值。但是，目前此制度的運行狀況與發(fā)展前景卻堪憂，理論界關(guān)于這方面的研究也十分匱乏。為此，探討完善與發(fā)展此制度就顯得尤為必要。
　　【關(guān)鍵詞】法規(guī)規(guī)章備案 審查制度 完善 發(fā)展
　　
　　根據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》和《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會監(jiān)督憲法和法律實施，而法規(guī)規(guī)章備案審查可以作為一種重要的監(jiān)督保障方式。目前，在我國由全國人大及其常委會履行法律監(jiān)督權(quán)的情況下，具有重要價值：對法規(guī)規(guī)章進行一定的事前或事后審查，維護憲法法律權(quán)威、維護社會主義法制統(tǒng)一；可以加強全國人大及其常委會的法律監(jiān)督權(quán)，使其監(jiān)督權(quán)的實施更具一種具體的制度性保障；最終，通過落實法律監(jiān)督權(quán)保障公民的憲法法律權(quán)利不被依“法”剝奪，保障公民不被依“法”增加法定義務(wù)之外的義務(wù)。
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度概述
　　法規(guī)規(guī)章備案。法規(guī)規(guī)章備案是指法規(guī)規(guī)章制定機關(guān)將已制定的法規(guī)規(guī)章報送備案機關(guān)，由備案機關(guān)進行存檔備查。雖然備案不需要對所備案法規(guī)規(guī)章進行批準，但是備案并不排斥審查，因此備案是否包括對備案內(nèi)容的審查，以發(fā)現(xiàn)其是否違憲、違法或存在其他問題，以便可以啟動人大的法律監(jiān)督權(quán)。
　　法規(guī)規(guī)章備案與審查的關(guān)系。從這一制度在我國運行的歷史來看，是否包括審查可以分四個發(fā)展階段：對法規(guī)備案審查，是自1982年憲法賦予全國人大常委會規(guī)范性文件審查權(quán)開始的，但是1982~1992年，規(guī)范性文件的備案并沒有與審查相聯(lián)系，全國人大常委會只是將備案法規(guī)存檔以備查閱，備案=存檔，而沒有通過備案來審查規(guī)范性法律文件；1993年~2000年《立法法》實施前，這一階段是包括審查的，并且是事前審查備案的法律文件；2000年《立法法》實施后至2003年《行政法規(guī)、地方性法規(guī)自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》實施前，取消了事前審查備案的法律文件，代之以被動審查，即“不告不理”，主要是由國家機關(guān)來“告”，由公民建議（無法律約束力）；2003年《工作程序》實施后確立了被動與主動審查相結(jié)合的備案審查制度。①其中現(xiàn)行《立法法》具體規(guī)定了備案的法律文件為法規(guī)規(guī)章。即現(xiàn)行的制度是一般情況全國人大常委會不主動審查備案法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容是否合憲、合法，但也可以主動事前審查備案法規(guī)規(guī)章。也即法規(guī)規(guī)章備案制度在我國實際上是包括審查的，法規(guī)規(guī)章備案在我國實際上是法規(guī)規(guī)章備案審查。但是該制度在我國究竟應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用，其有什么樣的價值，我們必須從其性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)來探知，以便與現(xiàn)實中的狀態(tài)進行對比、校對，以完善并按其價值的指引來進一步發(fā)展該制度。
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度的應(yīng)然與實然狀態(tài)
　　法規(guī)規(guī)章備案審查制度是落實憲法關(guān)于全國人大及其常委會監(jiān)督憲法、法律實施的重要制度，就其性質(zhì)來說是一種法律監(jiān)督制度，即通過“以權(quán)制權(quán)”的方式來達到調(diào)控地方權(quán)力、行政權(quán)力，維護最高代表機關(guān)權(quán)力，保障人民當家作主權(quán)力的一種法律監(jiān)督制度。分析此制度的性質(zhì)是為了探究此制度的設(shè)計目的，得知其應(yīng)然狀態(tài)，從而為與實然狀態(tài)作對比找出二者脫節(jié)的原因與問題所在。因為應(yīng)然狀態(tài)符合事物的本質(zhì)，實現(xiàn)了事物預期價值的一種狀態(tài)，正像馬克思在《離婚法草案》中所論述的觀點：一種法律制度還有無存在必要就在于其是否還符合其本質(zhì)。因此，從以上性質(zhì)的論述，可以得知其應(yīng)然狀態(tài)，即以一種具體的制度形式來一定程度啟動、落實人大的憲法法律監(jiān)督權(quán)、以達到“以權(quán)制權(quán)”的方式來調(diào)控地方權(quán)力、行政權(quán)力，維護最高代表機關(guān)的權(quán)力，保障全國多數(shù)人的長遠利益的一種狀態(tài)，這種狀態(tài)形式上表現(xiàn)為法規(guī)規(guī)章得到規(guī)范、憲法法律權(quán)威得到維護、公民權(quán)利得到普遍有效保障，不被依“法”剝奪。
　　但是，現(xiàn)實中該制度的運行是否良好，是否能達到其應(yīng)有的狀態(tài)？對法規(guī)備案審查，自1982年已經(jīng)開始，但從1982年憲法賦予全國人大常委會規(guī)范性文件審查權(quán)以來，人大常委會還沒有正式撤銷過一件違憲或違法的法規(guī)。從1993年八屆人大到2000年《立法法》實施前，備案制度改為主動審查，送交審查的法規(guī)近6300件②但審查卻收效甚微。因此，九屆全國人大期間，取消事前審查，代之以2000年《立法法》設(shè)定的被動審查，即由相應(yīng)國家機關(guān)提出有法律約束力的審查要求，必須審查；由單位、個人提出無法律約束力的建議，可審可不審。所以，被動審查也未見效。于是被動與主動審查相結(jié)合成為新的選擇。但是在主動審與被動審未見效的情況下，改為兩種都打了折扣的審查的結(jié)合，審查也未必會見效。因為，癥狀的關(guān)鍵并不在于主動審或被動審本身。
　　從這些備案審查制度實際狀況看，其并沒有發(fā)揮作用、實現(xiàn)應(yīng)有價值。就制度運行本身來說，問題在于：缺乏運行制度的基本物質(zhì)載體——強有力的審查機構(gòu)及充足的職業(yè)化人員配備；缺乏從制度過渡到現(xiàn)實的階梯——程序保障；缺少啟動與運行制度的發(fā)動機——民眾的參與；缺乏與制度配套的責任制度。《立法法》并沒有重視此制度，對于備案的規(guī)定也沒有側(cè)重于以上方面，致使備案審查仍然處于尷尬境地，不能有效地發(fā)揮作用，保障人大的法律監(jiān)督權(quán)。
　　現(xiàn)行《立法法》關(guān)于法規(guī)規(guī)章備案審查規(guī)定存在的問題
　　現(xiàn)行《立法法》通過將大部分審查監(jiān)督權(quán)授予國務(wù)院行使來解決法規(guī)規(guī)章備案審查制度無法發(fā)揮作用的狀況，但是實際上賦予了國務(wù)院類似于一種初審權(quán)。利用國務(wù)院的資源與權(quán)威解決問題的方案，從長遠來看，會偏離備案制度的性質(zhì)與應(yīng)然狀態(tài)，難以保障憲法賦予人大的法律監(jiān)督權(quán)的實施，也會產(chǎn)生一些問題：
　　違背“有授權(quán)必有監(jiān)督”的法學公理。一方面，憲法規(guī)定了全國人大是最高權(quán)力機關(guān)，其常委會是常設(shè)機關(guān)，主要職權(quán)是立法權(quán)、監(jiān)督憲法實施權(quán)，即可以說其是立法機關(guān)與法律監(jiān)督機關(guān)；另一方面，憲法規(guī)定了國務(wù)院是國家最高行政機關(guān)，主要職權(quán)是行政管理權(quán)，也有行使授權(quán)的立法權(quán)，但是無論從各國憲法精神、法理來看，都不能將授權(quán)立法權(quán)與授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)同時授予行政機關(guān)，使其集立法與立法監(jiān)督權(quán)于一身，而必須是由立法機關(guān)來掌控授權(quán)立法的監(jiān)督權(quán)。
　　間接授予了國務(wù)院備案審查地方法規(guī)的權(quán)力，造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。雖然地方法規(guī)違憲違法或與行政法規(guī)部門規(guī)章沖突最后解決問題的決定權(quán)在人大，但是實際上賦予了國務(wù)院類似于一種初審權(quán)。通過國務(wù)院對地方法規(guī)初審來發(fā)現(xiàn)問題，進而上報人大常委會，進行事后被動審查，這樣雖分擔了人大常委會的負擔，卻造成不同性質(zhì)權(quán)力之間的混亂。
　　容易造成全國人大及其常委會授權(quán)不當?shù)慕Y(jié)果。全國人大及其常委會只能授予或交辦性質(zhì)上適合行政機關(guān)行使的權(quán)力或工作，而不能授予性質(zhì)上不適合行政機關(guān)行使的權(quán)力，即這種法規(guī)規(guī)章的審查權(quán)。
　　除此之外，《立法法》關(guān)于備案制度的程序、民眾參與等規(guī)定并沒有太多的完善，這三方面的問題依舊存在。所以，目前的做法并沒有解決制度本身運行的問題，也無法實現(xiàn)制度的價值。
　　備案審查制度的完善與發(fā)展
　　要完善備案制度必須要有合理可行的原則或標準來指導。從國情出發(fā)，以長遠全局的眼光來指導目前的制度設(shè)計，尤其是從制度的本質(zhì)與預期價值出發(fā)來校正其發(fā)展過程。
　　完善方案。一是從國情出發(fā)，在維護全國人大最高權(quán)力下進行制度設(shè)計，結(jié)合備案審查制度本身的特點與價值，把其作為落實憲法規(guī)定的全國人大及其常委會法律監(jiān)督權(quán)的具體制度之一。二是從制度的本質(zhì)與價值出發(fā)，使備案審查權(quán)回復到人大常委會，通過整合資源、完備程序及建立公民參與制度，來使其最終正常運轉(zhuǎn)。三是建立有約束力的公眾參與制度，使公眾參與到備案審查制度的啟動中來。在要求審查的主體中，民眾不但是主體，還應(yīng)進一步在一定程序的保障下獲得有約束力的參與結(jié)果。當然每個民眾都可以要求審查，這也是不現(xiàn)實的，但是可以規(guī)定一定范圍的民眾或團體的審查權(quán)啟動權(quán)，而啟動審查后，須及時答復的參與審查制度。四是設(shè)計實體法律制度必須同時設(shè)計完善的配套程序制度，完善備案制度的程序立法。以上述標準為指導，進行備案權(quán)向人大常委會的回復，整合移轉(zhuǎn)資源，完備程序、民眾參與等方面，才能使制度有效運轉(zhuǎn)起來，這也是保持法律穩(wěn)定與連續(xù)性的需要。
　　對該制度發(fā)展前景的思考。在完善備案審查制度的同時，我們必須以發(fā)展的眼光對其前景進行遠眺，以指導目前的制度設(shè)計，使其向更好的方向發(fā)展。備案制度本身也是具有局限性的，仍然是一種相對的、以權(quán)制權(quán)的外部監(jiān)督，缺乏真正的、民眾的外部參與，對象只限于法規(guī)規(guī)章，也沒有相對有力的決議權(quán)，因此其完善后的進一步發(fā)展方向，值得思考。值得注意的是，2004年5月，全國人大常委會法工委新設(shè)了一個工作機構(gòu)——法規(guī)規(guī)章備案室。③雖然這個備案室只是人大常委會內(nèi)部整合資源進行專門備案審查的機構(gòu)，附屬于人大常委會法工委，但是卻給了我們一種啟迪：可以以此機構(gòu)為依托建立有中國特色的統(tǒng)一的法律監(jiān)督機構(gòu)，更好地實現(xiàn)全國人大及其常委會的法律監(jiān)督權(quán)。（作者單位分別為：浙江省溫州市人民檢察院；廈門大學）
　　
　　注釋
　?、佗冖畚臅?，張意軒：“全國人大法規(guī)審查備案室新張 違憲審查還在遠處”，《新聞周刊》，2004年第23期。