淺論我國(guó)《監(jiān)督法》的不足及完善

　　【摘要】《監(jiān)督法》將監(jiān)督權(quán)力賦予了各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，并在監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督手段等方面做了較為詳盡的規(guī)定。但《監(jiān)督法》仍存在監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督對(duì)象涵蓋不全、內(nèi)容規(guī)定籠統(tǒng)以及缺乏可操作性等不足，因此應(yīng)通過(guò)樹立正確的監(jiān)督理念、建立監(jiān)督效果保障機(jī)制等方式對(duì)其加以完善。
　　【關(guān)鍵詞】《監(jiān)督法》 監(jiān)督主體 監(jiān)督對(duì)象 監(jiān)督機(jī)制完善
　　我國(guó)憲法規(guī)定，人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)擁有四項(xiàng)基本權(quán)力，即立法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任免權(quán)，此四項(xiàng)又可以歸納為議決權(quán)和監(jiān)督權(quán)兩大權(quán)力，而監(jiān)督權(quán)的加強(qiáng)是充分行使人大權(quán)力、展現(xiàn)人大意志的切實(shí)保障。鑒于此，十屆全國(guó)人大常委會(huì)于2006年8月27日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》），該法已于2007年1月1日正式生效實(shí)施。
　　《監(jiān)督法》制定與實(shí)施的重要意義
　　豐富完善了我國(guó)的法律體系。1997年，十五大首次明確提出，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。十七大報(bào)告提出，要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。截至2009年底，中國(guó)現(xiàn)行有效的法律已達(dá)232部，現(xiàn)存有效的行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)7000多件，中國(guó)特色法律體系建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。這些規(guī)范性文件涵蓋憲法及憲法相關(guān)法、民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等7個(gè)法律部門，以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內(nèi)的三個(gè)層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，①為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安提供了有力的法制保障。監(jiān)督法的制定與實(shí)施，將憲法賦予人大、人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)具體化，豐富和完善了我國(guó)的法律體系。
　　完善了我國(guó)人民代表大會(huì)制度。我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但因其工作的非常態(tài)化，導(dǎo)致權(quán)力的弱化。加之憲法、法律對(duì)各級(jí)人大的職權(quán)規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)和分散，影響了權(quán)力機(jī)關(guān)作用的發(fā)揮。《監(jiān)督法》將調(diào)整范圍鎖定為規(guī)范人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，將憲法賦予人大的監(jiān)督職權(quán)規(guī)范與制度化，提升了人大的現(xiàn)實(shí)地位和作用，體現(xiàn)了我國(guó)人大制度改革的路徑選擇。
　　推進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)。衡量一個(gè)國(guó)家民主政治良莠的重要標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵在于監(jiān)督機(jī)制是否健全與完善?！侗O(jiān)督法》充分體現(xiàn)了堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，是“權(quán)為民所用”的重要體現(xiàn)，并在規(guī)范各級(jí)人大常委會(huì)與“一府兩院”的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系方面，落實(shí)了憲政精神，進(jìn)行了許多制度性的改革與創(chuàng)新，強(qiáng)化了權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)了我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)。
　　《監(jiān)督法》的不足
　　監(jiān)督主體的缺位。我國(guó)憲法第62、63、67、103、104條規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)、地方人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)。雖然人大是我國(guó)公權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中最基本的監(jiān)督主體，但由于人大每年才召開一次會(huì)議，而且會(huì)期較短，監(jiān)督權(quán)的行使受到限制，因此，最經(jīng)常和最直接行使監(jiān)督職能的是各級(jí)人大常委會(huì)。但監(jiān)督法未同時(shí)規(guī)定人大監(jiān)督，將人大與人大常委會(huì)分離，只規(guī)定人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，并不妥當(dāng)。人大每年的會(huì)期雖短，但人大代表和人大專門委員會(huì)的監(jiān)督則是經(jīng)常性的。且對(duì)我國(guó)最主要的公權(quán)力即以國(guó)務(wù)院為領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)人民政府的基本監(jiān)督權(quán)是各級(jí)人大的基本權(quán)力，地方各級(jí)政府的工作報(bào)告要接受本級(jí)人大的監(jiān)督與質(zhì)詢。而人大常委會(huì)只是人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其法律地位與人大各專門委員會(huì)并無(wú)差別，人大常委會(huì)的監(jiān)督與人大代表和人大專門委員會(huì)的監(jiān)督都只是人大監(jiān)督的組成部分。因此將人大與人大常委會(huì)分離，只規(guī)定人大常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)，并非最佳立法選擇。
　　監(jiān)督對(duì)象涵蓋不全?！侗O(jiān)督法》是監(jiān)督公權(quán)力行使的。我國(guó)憲法賦予了人大及其常委會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)。盡管《中華人民共和國(guó)憲法》第67條將中央軍委也納入全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象之中，但畢竟一府兩院行使的公權(quán)力最直接、廣泛地涉及公民的權(quán)益與自由。若一府兩院的公權(quán)力不被濫用，公民的合法權(quán)益在一般情況下就能得到較有效的保障?！侗O(jiān)督法》將監(jiān)督對(duì)象確定為“一府兩院”也是適當(dāng)?shù)摹２贿^(guò)有權(quán)力就有濫用，就容易滋生腐敗。我國(guó)公權(quán)力行使主體有自己的特色，在我國(guó)存在著一些垂直管理的部門，即駐在本行政區(qū)域，但由其上級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施垂直領(lǐng)導(dǎo)和決定人事任免的部門和單位。如海關(guān)、金融、國(guó)稅等部門和行業(yè)。垂直管理部門擔(dān)負(fù)某一方面專業(yè)法律、法規(guī)的執(zhí)行權(quán)，同時(shí)代表國(guó)家行使某一方面的行政管理和行業(yè)監(jiān)督權(quán)。②但監(jiān)督法并未將對(duì)垂直管理部門監(jiān)督納入其中。
　　內(nèi)容規(guī)定籠統(tǒng)，缺乏可操作性。首先，內(nèi)容規(guī)定較原則，甚至存有漏項(xiàng)。《監(jiān)督法》中規(guī)定了人大常委會(huì)有權(quán)“審查和批準(zhǔn)決算，聽(tīng)取和審議國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報(bào)告”，但監(jiān)督法的規(guī)定比較原則，缺乏有針對(duì)性的規(guī)范。特別是對(duì)于政府只需要向權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，使得實(shí)踐中預(yù)算和執(zhí)行報(bào)告既具有難以被權(quán)力機(jī)關(guān)代表和社會(huì)公眾明白和理解的“專業(yè)”性，也很難從報(bào)告中看出政府收入和為推行行政立法而支出的明細(xì)情況。從預(yù)算監(jiān)督實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)人大常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督存在先天不足?，F(xiàn)行的預(yù)算監(jiān)督是以預(yù)算法作為法律依據(jù)的，而我國(guó)《預(yù)算法》頒布于1995年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，加上現(xiàn)行的體制因素，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督仍有諸多困難，總體上還屬于一種疲軟、淺層次的監(jiān)督。而監(jiān)督法對(duì)此沒(méi)有作出突破性規(guī)定。③盡管監(jiān)督法規(guī)定了審查決算草案和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告等方面內(nèi)容，但仍有漏項(xiàng)，如對(duì)政府債務(wù)、政府投資的項(xiàng)目、預(yù)算外資金、非稅收收入，包括各種基金如何監(jiān)督，監(jiān)督法沒(méi)有規(guī)定。④
　　其次，法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)缺失。縱觀我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)，絕大多數(shù)都設(shè)有“法律責(zé)任”專章，而監(jiān)督法卻無(wú)此章節(jié)，也未規(guī)定違反監(jiān)督法的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。監(jiān)督法明確規(guī)定人大常委會(huì)工作監(jiān)督的對(duì)象是本級(jí)的一府兩院的工作，以促進(jìn)依法行政、司法公正，但法律責(zé)任追究機(jī)制缺乏。如根據(jù)監(jiān)督法第37條規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)提質(zhì)詢案的常委會(huì)組成人員的過(guò)半數(shù)對(duì)受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)不滿意時(shí)，“可以提出要求，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議或者主任會(huì)議決定，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)”，但該條沒(méi)有規(guī)定常委會(huì)或者常委會(huì)組成人員如果對(duì)再次答復(fù)仍然不滿意可以采取何種措施，以及如果不滿意受質(zhì)詢機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任這些問(wèn)題，不利于質(zhì)詢權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)。⑤
　　完善監(jiān)督的建議
　　監(jiān)督者應(yīng)樹立正確的監(jiān)督理念。在我們這個(gè)行政權(quán)力主導(dǎo)的社會(huì)里，人們對(duì)監(jiān)督還沒(méi)有自信，行政機(jī)關(guān)更沒(méi)有將自己置于人民力量之下的心理積淀并形成職業(yè)習(xí)慣。只有監(jiān)督者轉(zhuǎn)變舊有觀念，樹立正確的監(jiān)督理念，主動(dòng)行使監(jiān)督權(quán)，才能使監(jiān)督工作真正產(chǎn)生實(shí)效。人大及其常委會(huì)在監(jiān)督工作中應(yīng)自覺(jué)維護(hù)法律尊嚴(yán)，帶頭按照法定權(quán)限和程序辦事，堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為，善于通過(guò)法律途徑，推進(jìn)社會(huì)公平正義，為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。⑥
　　建立人大監(jiān)督效果保障機(jī)制。首先，提高監(jiān)督者資格條件，嚴(yán)把入口關(guān)。鑒于人大常委會(huì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的特殊性，應(yīng)不斷提高各級(jí)人大常委會(huì)成員的自身修養(yǎng)和相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)水平。要保證監(jiān)督的效果乃至于要做好人大的一切工作，應(yīng)建立競(jìng)爭(zhēng)性的監(jiān)督主體產(chǎn)生機(jī)制，也就是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員應(yīng)由競(jìng)選產(chǎn)生。
　　其次，在內(nèi)容上細(xì)化。如在預(yù)算監(jiān)督方面，要完善預(yù)算監(jiān)督制度，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的規(guī)范性。可從建立財(cái)政預(yù)算初審、預(yù)算審查批準(zhǔn)和部門預(yù)算備案、預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督、預(yù)算審查監(jiān)督工作制度等方面著手，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算、審查監(jiān)督及責(zé)任追究等方面作出詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范、明確人大及其常委會(huì)行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)的范圍、內(nèi)容、程序和辦法，保證預(yù)算審查監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市、縣級(jí)人大常委會(huì)可以對(duì)省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的工商、稅務(wù)、公安等部門及其派出機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行。
　　再次，明確違反監(jiān)督法的法律責(zé)任。要威懾和制裁違法行為，推動(dòng)監(jiān)督法的全面貫徹實(shí)施，就必須建立起完善的法律責(zé)任追究機(jī)制。建議在《監(jiān)督法》中增設(shè)“法律責(zé)任”專章，明確追究責(zé)任的情形、責(zé)任追究方式、監(jiān)督異議、責(zé)任追究、責(zé)成監(jiān)督等內(nèi)容，以確保監(jiān)督法的貫徹落實(shí)。如果各級(jí)人大常委會(huì)不作為、不依法履行監(jiān)督職權(quán)或“一府兩院”拒絕接受監(jiān)督、消極應(yīng)付或阻撓人大監(jiān)督等等，實(shí)際上就是違反了憲法有關(guān)“一府兩院”由人大產(chǎn)生、受人大監(jiān)督的規(guī)定，因此應(yīng)承擔(dān)憲法上的不利后果即憲法責(zé)任。具體而言，人大的監(jiān)督應(yīng)更著重于詢問(wèn)、質(zhì)詢、罷免、撤職、質(zhì)詢、撤銷規(guī)范性文件等監(jiān)督手段及程序的完善和充分使用。任何違反監(jiān)督法規(guī)定的行為，原則上都應(yīng)受到法律責(zé)任的約束和制裁。（作者為唐山學(xué)院文法系副教授）
　　
　　注釋
　　①王松苗：“法治就是一種生活方式”，《天津人大》，2009年第11期。
　　②廖燦勇：“直管部門：消除監(jiān)督工作‘盲區(qū)’”，《公民導(dǎo)刊》，2009年第6期。
　?、邰軇⒕S林，陳星言：“地方人大常委會(huì)實(shí)施監(jiān)督法中的兩個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題研究”，《人大研究》，2007年第12期。
　　⑤李雷：“借鑒與論證：我國(guó)人大監(jiān)察專員制度研究——以瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度為樣本”，《河北大學(xué)學(xué)位論文》，2008年。
　?、蘩顤|方：“強(qiáng)化監(jiān)督職能 推進(jìn)科學(xué)發(fā)展”，《人大建設(shè)》，2009年第9期。