論安理會立法權(quán)的法律基礎(chǔ)及憲法規(guī)制

　　【摘要】安理會就應(yīng)對國際恐怖主義威脅以及防止大規(guī)模殺傷性武器的擴散先后通過了1373和1540號決議，因其內(nèi)容具有明顯的造法性，被認為安理會開創(chuàng)了行使“立法權(quán)”的先例。安理會“立法權(quán)”的法律基礎(chǔ)是隱含權(quán)力論，同時，它的行使應(yīng)滿足從屬性原則的要求。
　　【關(guān)鍵詞】安理會 立法權(quán) 隱含權(quán)力 從屬性原則
　　
　　為了應(yīng)對國際恐怖主義以及大規(guī)模殺傷性武器的擴散，安理會于2001年和2004年先后通過了1373和1540號決議，開創(chuàng)了以安理會決議的方式創(chuàng)設(shè)國際法規(guī)則的先例。安理會“立法權(quán)”的法律根據(jù)是什么？《聯(lián)合國憲章》賦予了安理會執(zhí)行權(quán)①以及在解決國際爭端方面的準(zhǔn)司法權(quán)②，但是并沒有規(guī)定立法權(quán)，安理會的“立法行為”是不是合法行為？在國際法學(xué)界引起了爭議，本文對此問題做一簡要的分析。
　　在國際法實踐和理論中，有三種解釋國際組織權(quán)限的觀點：
　　約章授權(quán)論（The Doctrine of Attributed Powers）
　　所謂約章授權(quán)論，是指國際組織的權(quán)力來源于成員國的授予，該項授予須明文規(guī)定于該國際組織的基本組織性文件之中。在安理會的1373和1540號決議中，都提到了“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取行動”，那么，安理會的“立法權(quán)”的法律基礎(chǔ)是不是源于此呢？憲章第七章一共有13個條文，與“立法權(quán)”相關(guān)的只可能是第41條，該條授予安理會采取“武力以外的強制辦法”的權(quán)力，以實施其依據(jù)憲章第39條做出的決定。③這些辦法包括經(jīng)濟關(guān)系、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電，及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。如何理解“武力以外的強制辦法”的范圍？換言之，立法行為是否屬于武力以外的強制辦法？筆者認為，《聯(lián)合國憲章》是一個具有普遍意義的多邊條約，對它的解釋當(dāng)然適用《維也納條約法》第31條的規(guī)定，即以文法解釋為基礎(chǔ)，應(yīng)依照自然和通常的意義來解釋條約的文字。④憲章第41條對非武力行為的列舉當(dāng)然是不完全列舉，但是仔細分析條文中列舉行為的性質(zhì)都是屬于執(zhí)行措施（enforcement measures），依照文義解釋推導(dǎo)不出包括立法行為的意思。當(dāng)然，若對此條款進行目的解釋或許可以得到肯定的答案。國際法院在1962年西南非洲案中，針對南非根據(jù)約文解釋所提出的關(guān)于原告國無訴訟當(dāng)事國資格的理由，做出了下述駁斥：“該項辯論被主張為基于該項規(guī)定所使用的文字的自然和通常的意義。但是，這個解釋規(guī)則不是絕對的規(guī)則。在采用這種解釋方法所得到的意義與載有該文字的約款或文件的精神、目的和上下文不相容時，不可能令人信服地依靠這種方法?！庇袑W(xué)者評論到，在這種場合，法院作為條約的解釋者，可以按照該條約的目的，填補該約規(guī)定的闕漏，這樣補入的條款，被稱為該約的“隱含條款”（implied term）。⑤由此可見，若堅持文義解釋，憲章第41條沒有立法權(quán)的規(guī)定；若適用目的解釋，則或許包括了立法行為，不過則恰恰支持了隱含權(quán)力論的觀點。
　　還有一種觀點認為在解釋憲章41條時應(yīng)考慮“嗣后慣例”的因素，認為成員國既然接受了安理會有關(guān)立法決議，就表明憲章第41條增加了立法權(quán)的內(nèi)容。筆者認為這種理解也是錯誤的，原因有二：首先，憲章第25條明確了會員國有接受并履行安理會決議之義務(wù)，不論該決議的性質(zhì)和內(nèi)容如何；其次，在1960年“聯(lián)合國的某些經(jīng)費案”的咨詢意見中，國際法院指出，聯(lián)合國的目的十分廣泛，然而實現(xiàn)這些目的的手段不是無限的。即使成員國賦予聯(lián)合國實現(xiàn)其目標(biāo)和宗旨的權(quán)力，成員國仍然保留行動的自由。但是一旦聯(lián)合國采取了實現(xiàn)其目的和宗旨的行動時，我們可以假定，這樣的行動并沒有超越聯(lián)合國的權(quán)限。⑥成員國很難在法律上質(zhì)疑安理會是否擁有立法權(quán)。因此，各國接受安理會的立法性決議并不等同于對憲章第41條做出了修改。國際法院在此強調(diào)的是，除非存在相反的證據(jù)，否則聯(lián)合國采取的實現(xiàn)其目的和宗旨的行動，都是應(yīng)推定為在其職權(quán)范圍之內(nèi)的。換言之，是聯(lián)合國及其各機構(gòu)，而不是成員國來決定它們的權(quán)限問題。也就是說，成員國很難在法律上質(zhì)疑安理會是否擁有立法權(quán)。因此，各國接受安理會的立法性決議并不等同于對憲章第41條做出了修改。
　　固有權(quán)力論（The Doctrine of Inherent Powers）
　　斯耶思特教授（F.seyersted）提出“固有權(quán)力論”的觀點，他認為，政府間國際組織不同于國家，它們受到其組織憲章中有關(guān)條款對它們行為的限制；然而，與國家一樣，國際組織原則上可以為任何主權(quán)行為，也可以根據(jù)國際法，采取任何行動以達到其追求目的和宗旨，只要它們的組織憲章沒有禁止該行動?！g國際組織有采取這些行動的固有權(quán)力。⑦
　　不過，這種觀點在理論和實踐上都是站不住腳的。曾令良教授指出，“固有人格論”將國家和國際組織的國際人格等同起來，顯然與現(xiàn)實不符，因而很難為實踐及理論所接受。國家只要具備國家要件，就是國際法主體，無需其他先決條件。國際組織則不同，它必須有國家間的章程為前提，沒有此等章程，國際組織就不存在，更談不上什么國際人格。因而，在國際法上，只有主權(quán)國家才是固有的國際人格者。國際組織，因其本身的存在依附于主權(quán)國家的意志，所以它的國際人格必然是派生的。⑧國際司法實踐也不支持這一觀點，在1996年“核武器咨詢意見中”，國際法院在考慮世界衛(wèi)生組織所提的問題是否在其職權(quán)范圍之內(nèi)時指出，“國際組織作為國際法的主體，不同于國家，不享有一般性的權(quán)力。國際組織是受到專業(yè)性原則的支配，也就是說，它們的權(quán)力來源于成員國的賦予，權(quán)力受到以促進共同利益為目的的職能的限制?！雹?br/>　　隱含權(quán)力論（The doctrine of implied powers）
　　隱含權(quán)利論的萌芽始于國聯(lián)時期。在1928年常設(shè)國際法院就“希臘—土耳其1926年12月1日協(xié)定之解釋案”發(fā)表的咨詢意見中體現(xiàn)了隱含權(quán)利的觀點。在1948年“為聯(lián)合國服務(wù)求償案”中，國際法院認為，盡管《聯(lián)合國憲章》的條文沒有規(guī)定，但是聯(lián)合國有權(quán)代表它的工作人員求償，這種隱含的權(quán)力源于其目標(biāo)和宗旨。隨后，國際法院在1962年“聯(lián)合國的某些經(jīng)費案”、1971年“西南非洲（納米比亞）案”的咨詢意見中均體現(xiàn)了這一觀點。除了國際司法機構(gòu)的裁決以外，一些國際條約也包含有隱含權(quán)力的條款，如1994年聯(lián)合國海洋法公約關(guān)于海底條款的協(xié)定。
　　筆者認為，在安理會通過的立法性決議上，雖然憲章條文并未授權(quán)，但是這種立法權(quán)行使的目的是為了維護世界和平與安全，因此可以以隱含權(quán)力論作為其法律基礎(chǔ)。隱含權(quán)力論的優(yōu)點在于，一方面，國際組織應(yīng)當(dāng)擁有一定的靈活性以應(yīng)對不斷變化的情勢；另一方面，正如萬鄂湘教授指出的：“該說的缺陷也是明顯的，持該說立場的人如不采取謹慎的態(tài)度，容易導(dǎo)致國際組織締約能力不切實際的擴展與延伸?！雹?br/>　　國際組織的權(quán)力實質(zhì)是一個憲法問題，{11}它涉及到國際組織與成員國以及國際組織內(nèi)部機構(gòu)的權(quán)力劃分兩個方面，前者是垂直的縱向關(guān)系，后者是橫向的水平關(guān)系。其中，處于主要矛盾的是國際組織與成員國之間權(quán)力的問題，即如何在保持國際組織的應(yīng)對新情況的靈活性以及維護成員國主權(quán)之間保持平衡。國際組織雖然是由國家創(chuàng)設(shè)，但是一經(jīng)產(chǎn)生，便成為了獨立于成員國之外的客觀存在，在實踐當(dāng)中隨著國際組織權(quán)限的不斷擴張，往往會出現(xiàn)與成員國意志相左的情形。就法理而言，與明示權(quán)力相比較，隱含權(quán)力的本質(zhì)是一項附屬的、輔助性的權(quán)力，那么它的行使就可以是自由裁量的。換言之，國際組織享有某項隱含權(quán)力，但是在特定的情況下可以不行使這樣的權(quán)力，以避免與成員國或者其他國際組織的紛爭。在這方面，可以借鑒歐盟的做法，安理會立法權(quán)的運用應(yīng)遵循從屬性原則的要求。（作者為武漢大學(xué)國際法研究所博士研究生、廣西政法管理干部學(xué)院講師）
　　
　　注釋
　?、佟堵?lián)合國憲章》第7章。
　?、凇堵?lián)合國憲章》第6章。
　?、墼S光建主編：《聯(lián)合國憲章詮釋》，太原：山西教育出版社，1999年，第302頁。
　　④楊澤偉：“國內(nèi)法與國際法解釋之比較研究”，載《國際法析論》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第80頁。
　?、堇詈婆啵骸稐l約法概論》，北京：法律出版社，2003年第二版，第357～361頁。
　?、蕖癈ertain Expense of The United Natio