城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的基層民主治理

　　【摘要】堅(jiān)持農(nóng)村基層民主治理，對(duì)于新形式下我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有非常重要的意義。經(jīng)過調(diào)查，成都市周邊農(nóng)村的民主治理雖取得一定成績(jī)，但也存在一些問題。有效監(jiān)督機(jī)制的缺乏和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力下的鄉(xiāng)、村關(guān)系是主要原因。為此，可以從提高農(nóng)民自身利益表達(dá)能力、再造有效監(jiān)督制度等方面著手加以解決。
　　【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 基層民主治理 監(jiān)督機(jī)制 議事規(guī)則
　　
　　目前，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)成為基層政府所面臨的頭等任務(wù)。在這個(gè)過程中，基層民主治理無疑承擔(dān)著重要的制度保障功能。一方面，它可以保證在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展過程中農(nóng)民的主體地位，使得農(nóng)民自身的意愿能夠得到足夠的尊重；另一方面，它也可以防止在這一過程中農(nóng)民的切身利益受到結(jié)構(gòu)性的損害。2007年，成都市和重慶市被中央批準(zhǔn)設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。根據(jù)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的要求，成都將全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的體制改革，并在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先突破，大膽創(chuàng)新，盡快形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制。在新一輪的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，作為試驗(yàn)區(qū)的成都無疑走在了前列，成都周邊農(nóng)村基層民主治理領(lǐng)域所遇到的問題，應(yīng)該說在中西部欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)具有比較強(qiáng)的代表性。2010年10月，我們組成研究小組，以成都周邊農(nóng)村為對(duì)象，選取一些有代表性的鄉(xiāng)村，進(jìn)行抽樣調(diào)查。
　　研究方法與調(diào)研結(jié)果
　　調(diào)查組隨機(jī)選取成都中心城區(qū)以外的兩區(qū)兩縣中的八個(gè)村作為調(diào)查地點(diǎn)，調(diào)查對(duì)象為村民。我們?cè)诿總€(gè)村針對(duì)村民發(fā)放問卷20份，收回有效問卷156份。對(duì)回收問卷進(jìn)行整理后，我們主要從以下兩方面的數(shù)據(jù)來反映目前成都農(nóng)村民主治理的現(xiàn)狀：
　　民主治理的客觀情況。我們?cè)O(shè)置了兩個(gè)問題來反映調(diào)查地區(qū)的民主選舉情況。當(dāng)問及“在村委會(huì)選舉中，候選人是否由村民直接產(chǎn)生”時(shí)，26.32%的受訪者回答“是”，55.79%的受訪者回答“不是”，回答“不清楚”的占17.89%。在我們所調(diào)查的對(duì)象中，實(shí)行等額選舉的占11.58%，實(shí)行差額選舉的只占37.89%，其余的回答“不清楚”。大部分受訪者（55.79%）表示他所在的村不能保證每年召開一次以上的村民會(huì)議，而多達(dá)90%以上的受訪者表示，他們很少或從未參加過本村重大事務(wù)的決定。當(dāng)問及所在的村村務(wù)是否公開透明時(shí)，只有30.53%的受訪者做了肯定的回答，而其余的受訪者（占69.47%）則表示村務(wù)不能做到透明公開，或者根本不知道。在對(duì)村干部進(jìn)行民主評(píng)議和監(jiān)督這一項(xiàng)上，60%的受訪者表示他所在的村沒有這樣的渠道，15.79%的村民表示不知道，只有24.21%的村民給予肯定回答。
　　民主治理的主觀績(jī)效評(píng)價(jià)。首先是受訪者對(duì)現(xiàn)任村干部的評(píng)價(jià)。在問及“村干部對(duì)解決您和您家庭的困難是否有幫助”時(shí)，多達(dá)73.68%的村民認(rèn)為很少有幫助或根本沒有幫助，只有不到9%的村民認(rèn)為有很大幫助或有較大幫助。當(dāng)涉及對(duì)村干部任職動(dòng)機(jī)的評(píng)價(jià)時(shí)，多達(dá)51.58%的村民認(rèn)為村干部任職是為了自己的利益，只有17.89%的村民認(rèn)為他們?nèi)温毷窍霝榇迕穹?wù)。
　　通過了解受訪者對(duì)下一次選舉的預(yù)期來反映村民對(duì)本屆村干部的評(píng)價(jià)。當(dāng)問及“在下次選舉中，您是否會(huì)投現(xiàn)任村干部的票”時(shí)，有24.%的受訪者表示會(huì)投全部或會(huì)投其中的多數(shù)，有35.78%的受訪者表示只會(huì)投其中的少數(shù)干部或一個(gè)都不投。如果除去沒有作出決定的受訪者（31.58%），應(yīng)該說現(xiàn)任村干部的支持率還是較低的。
　　在被問及“農(nóng)村民主治理在農(nóng)村發(fā)展過程中是否有意義”時(shí)，僅26.32%的受訪者認(rèn)為有意義，認(rèn)為意義不大和沒有意義的受訪者占到了近58%。在被問及“您是否比以前更關(guān)心村委會(huì)的決定”時(shí)，有40%的受訪者作出了肯定的回答，僅僅有2.20%受訪者作了否定的回答，令人疑惑的是有一半以上的受訪者（57.80%）表示無所謂。在作肯定回答的受訪者中，他們給出的理由大多都是“村委的決定比以前更關(guān)系到自己的利益”；而在回答“無所謂”的受訪者中，他們給出的理由大多是“關(guān)不關(guān)心都一個(gè)樣”。在被問到“在村民自治過程中，您認(rèn)為是否還需要政府的規(guī)范、監(jiān)督和引導(dǎo)”時(shí)，高達(dá)77.80%的受訪者表示需要。
　　原因分析
　　基于上面的調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，在調(diào)查地區(qū)，農(nóng)村民主治理的水平不高，無論是選舉、管理和重大問題的決策，還是村務(wù)的監(jiān)督，都無法達(dá)到民主政治的要求。村民對(duì)所在村的民主治理績(jī)效的主觀評(píng)價(jià)也偏低，對(duì)現(xiàn)有村委干部的認(rèn)同度普遍不高。基于相關(guān)數(shù)據(jù)以及研究小組與村民和村干部展開的座談，我們認(rèn)為造成目前成都農(nóng)村民主治理現(xiàn)狀不盡人意的原因主要有以下兩個(gè)方面。
　　缺乏完整、有效的監(jiān)督體系。在中西部欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地方，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著更為主動(dòng)的角色。政府往往在市場(chǎng)培育、招商引資、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和優(yōu)化上占據(jù)主導(dǎo)地位。與政府的主導(dǎo)地位相應(yīng)的是，鄉(xiāng)村和村民的自主性將會(huì)受到一定抑制。這就意味著，鄉(xiāng)村治理中的“民主”將不是主要體現(xiàn)在“自我服務(wù)”和“自我決策”上，而是在很大程度上要落實(shí)在民主監(jiān)督這一環(huán)節(jié)上。然而，現(xiàn)在的情況是，在鄉(xiāng)村日常事務(wù)的管理與決策中，村民進(jìn)行事中和事后的監(jiān)督缺乏有效途徑；而在集體經(jīng)濟(jì)的管理以及土地的流轉(zhuǎn)過程中，村民也缺少參與和監(jiān)督的途徑。其原因在于：第一，現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制不能很好地發(fā)揮作用，現(xiàn)行法律法規(guī)還有待改進(jìn)。第二，熟人社會(huì)、半熟人社會(huì)依然是成都周邊農(nóng)村的一個(gè)重要特點(diǎn)，它嚴(yán)重地制約了監(jiān)督機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。①因此，僅僅依賴農(nóng)村基層內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，很難達(dá)到應(yīng)有的效果。實(shí)踐證明，試圖通過建立監(jiān)督小組、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)之類的村級(jí)監(jiān)督組織，對(duì)村莊公共權(quán)力的運(yùn)行實(shí)施民主監(jiān)督，這種做法不僅難以達(dá)到制度設(shè)計(jì)的預(yù)期目的，而且有可能增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。②
　　新農(nóng)村建設(shè)背景下共謀關(guān)系繼續(xù)保持?？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府與村委之間的共謀現(xiàn)象是中國農(nóng)村，尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象。雖然農(nóng)村稅費(fèi)取消了，但新一輪的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的任務(wù)又成了新的誘因，它使得這種共謀關(guān)系繼續(xù)延續(xù)，甚至有進(jìn)一步加強(qiáng)的趨勢(shì)。在許多接受調(diào)查的村中，存在著的一個(gè)普遍情況就是，許多村在選擇村干部上都受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的影響。這種情況在全國來說都是普遍存在的，它雖然違反了村民委員會(huì)組織法，但在現(xiàn)階段卻有它存在的合理性。③鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府直接面對(duì)農(nóng)村工作，有很多上面壓下來的任務(wù)；另外，就目前而言，省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府都將工作重點(diǎn)放在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。要完成這個(gè)任務(wù)，就必須在農(nóng)村基層開展大量的工作，比如土地的集約化、招商引資、開發(fā)項(xiàng)目等等，這些工作不可避免會(huì)牽涉到每一位村民的利益。這其中有大量的、瑣碎的且容易引起農(nóng)民不滿和抵抗的工作要做。為了高效地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)工作的進(jìn)行，客觀上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要將村一級(jí)的管理層牢牢掌握在自己手中。在這樣的背景之下，本來作為村民利益代表者的村干部卻與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)成了牢固的同盟關(guān)系，共同“對(duì)付”在政策執(zhí)行過程中采取消極或抵制態(tài)度的村民。
　　政策建議
　　改進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部的議事規(guī)則。農(nóng)村的民主決策一般是通過召開村民大會(huì)和村民代表大會(huì)來體現(xiàn)的。然而，現(xiàn)今農(nóng)村在做出有關(guān)決策時(shí)，存在著兩方面的問題：一是作為會(huì)議發(fā)起者的村委會(huì)不愿召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，為了能快速作出決定提高工作效率，許多決策在村委會(huì)內(nèi)部就做出了；二是農(nóng)村開會(huì)難，會(huì)議流程不規(guī)范，很難達(dá)到民主決策的效果。因此，積極地引入新的民主治理機(jī)制，以適應(yīng)目前農(nóng)村社會(huì)的變化，是非常有必要的。
　　組織和壯大農(nóng)民自身的力量。根據(jù)調(diào)查，目前成都周邊農(nóng)村村民在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中，出現(xiàn)了利益受損、利益表達(dá)缺乏途徑的現(xiàn)象。這其中的一個(gè)重要原因就在于，農(nóng)民大多以散戶生產(chǎn)經(jīng)營為主，與強(qiáng)勢(shì)的村委和上級(jí)政府比起來，他們的力量非常單薄。遇到利益受損的情況時(shí)，單個(gè)的農(nóng)戶往往由于力量單薄而選擇沉默，或者走上非常規(guī)的意見表達(dá)途徑（比如集體上訪）。因此，組織和壯大農(nóng)民自身的力量（比如農(nóng)會(huì)）、將農(nóng)會(huì)組織之下的農(nóng)民政治表達(dá)和政治行動(dòng)納入到現(xiàn)有法律體制之內(nèi)并給予他們更多的傾聽和更多的活動(dòng)空間，將會(huì)有利于農(nóng)民群體的利益表達(dá)。
　　再造農(nóng)村治理中的監(jiān)督機(jī)制。如我們前面所分析的，村委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的區(qū)級(jí)政府之間形成了緊密的同盟關(guān)系，使得這三級(jí)政府（組織）之間的自上而下的監(jiān)督機(jī)制很難起到應(yīng)有的效果。相反，村民對(duì)區(qū)級(jí)以上的政府還是普遍存在信任感的。政府的層級(jí)越高，受到的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有形壓力（具體發(fā)展指標(biāo)）就越小，也就越容易在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主治理和公平公正上保持平衡。此外，還可以引入第三方監(jiān)督。我們?cè)谶@里提到的第三方監(jiān)督是由媒體、社會(huì)獨(dú)立人士構(gòu)成的志愿團(tuán)體，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村中的事務(wù)進(jìn)行定時(shí)的、獨(dú)立的了解、評(píng)估和監(jiān)督，從而形成一股獨(dú)立于各級(jí)政府和農(nóng)民自身的第三方獨(dú)立監(jiān)督力量。與體制內(nèi)的監(jiān)督制度比較起來，它避免了農(nóng)村居民身處熟人社會(huì)之中面對(duì)權(quán)利與利益之網(wǎng)時(shí)的顧慮，也擺脫了政府在實(shí)行自上而下的監(jiān)督之時(shí)出于自我目標(biāo)和利益的考量。（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）
　　
　　注釋
　?、賲且悖骸多l(xiāng)村中國評(píng)論》（第3輯），濟(jì)南：山東人民出版社，2008年，第46頁。
　?、诒R福營：“村民自治的發(fā)展走向”，《政治學(xué)研究》，2008年第1期。
　?、圩T秋成：“農(nóng)村政策為什么在執(zhí)行中容易走樣”，《中國農(nóng)村觀察》，2008年第4期。