主體功能區(qū)規(guī)劃的現(xiàn)實考量

　　實行主體功能區(qū)規(guī)劃，符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論要求，但與我國國情相對照，實際操作難度較大。功能區(qū)規(guī)劃有一個發(fā)展過程，要有完善的制度保證。目前來看，實施我國功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)穩(wěn)妥操作，要實驗先行、理論先行。科學(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計，科學(xué)地進(jìn)行市場機(jī)制培育，等條件成熟時，再進(jìn)行逐步推廣，這是比較現(xiàn)實的做法。
　　
　　2010年12月，國務(wù)院公布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，這一規(guī)劃意見經(jīng)今年“兩會”討論通過，寫進(jìn)了“十二五”規(guī)劃綱要。從此，主體功能區(qū)規(guī)劃概念再一次納入國家五年發(fā)展戰(zhàn)略。
　　功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略并不是今天才提出，早在2002年，國家發(fā)改委就對此概念進(jìn)行了醞釀討論。2003年，國家發(fā)改委在起草“十一五”規(guī)劃時，正式提出了“功能區(qū)”戰(zhàn)略的構(gòu)想，這一構(gòu)想在2006年3月通過的“十一五”規(guī)劃中得到了確認(rèn)。2007年7月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》，即國發(fā)（2007）21號文，要求從全國和省級兩個層面編制功能區(qū)規(guī)劃。之后到2008年，國家發(fā)改委公布了全國功能區(qū)規(guī)劃征求意見稿，這一意見稿一直到2010年10月，才定稿公布。
　　全國功能區(qū)規(guī)劃是新中國建立近60年第一次提出的戰(zhàn)略性概念，當(dāng)時在全國引起了極大反響，無論是理論界還是行政管理界，都開展了熱烈的討論。由于這一戰(zhàn)略概念涉及國家和地方、城市和鄉(xiāng)村的切身利益，對我國未來發(fā)展影響重大，加之理論和實踐的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，一直難以達(dá)成共識，阻力很大，導(dǎo)致全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制，經(jīng)歷了八年之久，而且到目前為止，還有一些省沒有按規(guī)定時間上報省級層面的功能區(qū)規(guī)劃。現(xiàn)在功能區(qū)規(guī)劃盡管從法律上已確定為國家戰(zhàn)略，但實施這一戰(zhàn)略并非易事，筆者對這一戰(zhàn)略的成功實施并不樂觀。從當(dāng)前現(xiàn)實中看到，全國上下的共識仍沒有統(tǒng)一，理論探討和組織實施相持的階段，沒有完結(jié)。地方抵觸情緒，沒有完全消除。這在我國建國60多年來的國家行政管理決策中，是很少發(fā)生的事情。
　　現(xiàn)在我國已進(jìn)入實施第十二個五年規(guī)劃的歷史階段，如何看待全國的功能區(qū)規(guī)劃，要不要進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃，如何進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃，有幾個現(xiàn)實的問題需要解決。
　　與中國國情相對照，功能區(qū)規(guī)劃實際操作難度較大
　　國家實行功能區(qū)規(guī)劃，符合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論要求，但與中國國情相對照，實際操作難度較大。在國際上，很多國家都進(jìn)行了功能區(qū)的規(guī)劃，效果很好。但實行功能區(qū)規(guī)劃的國家和地區(qū)多數(shù)為人口少、面積小、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的經(jīng)濟(jì)體。在美國，雖然重視功能區(qū)規(guī)劃，但沒有在全國實施，只是早期在西部地區(qū)和田納西河流域進(jìn)行導(dǎo)向性的功能區(qū)規(guī)劃。新西蘭、澳大利亞等國家，人少、地多，資源相對豐富，實施功能區(qū)規(guī)劃，有利于資源規(guī)?；_發(fā)，效果不錯。日本是島國，人多、地少、資源匱乏，不實行功能區(qū)規(guī)劃就會產(chǎn)生有限資源過度開發(fā)的危機(jī)，而日本財力雄厚，有條件對一些限制、禁止開發(fā)的地區(qū)實行國家補(bǔ)償。
　　而我國是一個有13億人口、國土總面積達(dá)960萬平方公里的農(nóng)業(yè)大國，除了香港、澳門、臺灣地區(qū)外，大陸內(nèi)有31個省級行政經(jīng)濟(jì)體，這些經(jīng)濟(jì)體規(guī)模較大，資源多樣性突出，經(jīng)濟(jì)自成體系，而且歷史悠久。現(xiàn)在如果實行全國性的功能區(qū)規(guī)劃，強(qiáng)制推行優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類的功能區(qū)，勢必把傳統(tǒng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)打破。打破這一結(jié)構(gòu)，實際上是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的大調(diào)整，在當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不完善、市場競爭還不完全公平的條件下，靠行政的手段進(jìn)行功能區(qū)布局，難已做到區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益的均衡。這是編制全國功能區(qū)域規(guī)劃遇到的主要阻力，是理論和實踐不統(tǒng)一的主要障礙。打破這一障礙的先決條件是國家財力必須達(dá)到相當(dāng)?shù)囊?guī)模，具有對限制開發(fā)、禁止開發(fā)功能區(qū)實行財政補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)調(diào)控能力。否則的話，難以把限制和禁止落到實處。如果國家補(bǔ)償不到位，強(qiáng)行進(jìn)行限制和禁止管理，勢必造成中央和地方矛盾的激化，區(qū)域發(fā)展失衡，經(jīng)濟(jì)問題有可能引發(fā)為政治問題。
　　實行功能區(qū)域規(guī)劃，要有完善的制度保證
　　從國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略角度，實行功能區(qū)域規(guī)劃是發(fā)展方向，但要有一個發(fā)展過程，要有完善的制度保證，要有成熟的市場競爭機(jī)制得以保證。在這一現(xiàn)實面前，國家財力如果調(diào)控有困難，可以采取政策性產(chǎn)業(yè)調(diào)整的辦法，加大限制、禁止功能區(qū)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，在西雙版納熱帶生物形態(tài)突出的地區(qū)，限制、禁止對森林的大面積開發(fā)是要堅持的，但為了這一地區(qū)人民的生存和發(fā)展，應(yīng)該鼓勵當(dāng)?shù)卮罅Πl(fā)展速生林、經(jīng)濟(jì)林，并在政策和經(jīng)濟(jì)上扶持速生林、經(jīng)濟(jì)林的木材深加工，以形成木材加工產(chǎn)業(yè)鏈，既確保青山常在，又使當(dāng)?shù)厝嗣裼蟹€(wěn)定的生存、發(fā)展資源。再如，在青海、內(nèi)蒙、寧夏等地區(qū)，防止荒漠化加劇單靠限制、禁止資源開發(fā)是不行的。穩(wěn)妥有效的辦法是國家要引導(dǎo)高科技導(dǎo)入，通過科技力量，進(jìn)行土壤改良、牧草改良，提高牧場牲畜承載率，提倡牧畜圈養(yǎng)，提倡溫棚養(yǎng)殖，改變牧民生產(chǎn)方式和生活方式，加大產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，加大草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)作物發(fā)展等。因此，實行全國性的功能區(qū)規(guī)劃，一定要慎之又慎。前蘇聯(lián)在斯大林時代曾強(qiáng)行推行各加盟共和國的經(jīng)濟(jì)大分工，這實際上是前蘇聯(lián)時期的功能區(qū)規(guī)劃，結(jié)果引發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)，導(dǎo)致民族矛盾加劇，這是后來前蘇聯(lián)解體的主要原因之一。我國是多民族國家，少數(shù)民族又多集中在西部邊遠(yuǎn)地區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱，對全國生態(tài)保障功能比較集中，限制、禁止功能區(qū)多集中在這些地區(qū)。在這些地區(qū)實施限制、禁止功能區(qū)規(guī)劃，一定要考慮周密，多種措施到位。確保在限制、禁止資源開發(fā)后，當(dāng)?shù)厝嗣裆顥l件不但不降低，反而提高，促進(jìn)可持續(xù)的生存和發(fā)展。
　　實施全國功能區(qū)規(guī)劃，要尋求新的經(jīng)濟(jì)增長方式，穩(wěn)妥推進(jìn)
　　實施全國功能區(qū)規(guī)劃，最現(xiàn)實的做法應(yīng)是分階段、分區(qū)域的逐步實施，要尋求新的經(jīng)濟(jì)增長方式，不能操之過急，要穩(wěn)妥進(jìn)行。從區(qū)域劃分上，我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域分為東北、東部、中部、西部四大板塊。這四大板塊各有特點，有的無可比性，有的無替代性。實施各板塊的功能區(qū)規(guī)劃，一定要尊重歷史，重視現(xiàn)實。通過小區(qū)域的實驗規(guī)劃，取得經(jīng)驗，從點到面分階段推行。通過政府有形之手和市場無形之手，加以綜合調(diào)控。例如，在限制和禁止開發(fā)地區(qū)，要通過政策優(yōu)惠、經(jīng)濟(jì)扶持的方法，吸引人才、科技、資本進(jìn)入，有了人才、科技、資本支持，就會防止資源盲目開發(fā)，擴(kuò)寬新經(jīng)濟(jì)增長方式的渠道。在一些限制、禁止功能區(qū)，群眾的生產(chǎn)方式和生活方式主要以傳統(tǒng)方式為主，一旦打破傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和生活方式，必須有新的經(jīng)濟(jì)增長方式替代，否則，限制和禁止的功能就無法實施。
　　制度創(chuàng)新，科技、交通、通訊日新月異的變化，為一些地區(qū)尋找新的經(jīng)濟(jì)增長方式提供了條件。我們一定要在這方面做好大文章。筆者在青海、寧夏、內(nèi)蒙考察時看到，廣闊的大草原和無際的沙漠地，風(fēng)能發(fā)電資源得天獨厚，部分地區(qū)風(fēng)能發(fā)電已形成規(guī)模。但電力多數(shù)通過國家電網(wǎng)外輸?shù)街小|部地區(qū)。風(fēng)能發(fā)電地區(qū)應(yīng)該充分利用當(dāng)?shù)亓畠r的電力和日照充足的資源，大搞溫室蔬菜、特種經(jīng)濟(jì)植物栽培和溫棚牲畜人工養(yǎng)殖，并進(jìn)行副食品深加工等，這是非常可行、可靠的。生產(chǎn)采用企業(yè)化經(jīng)營方式，提高生產(chǎn)組織化程度，提高集體化、規(guī)模化、商品化生產(chǎn)，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展。這一格局一旦實現(xiàn)，新經(jīng)濟(jì)增長方式就會出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長點。這在客觀上，就使限制開發(fā)、禁止開發(fā)功能區(qū)，沖破傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式，走上一條新的發(fā)展之路，為農(nóng)民致富闖出一條新路，而且是可持續(xù)的。
　　我國幅員遼闊，而且歷史文化悠久，任何一個地方都有提供人類生存、發(fā)展的自然條件和空間，只要思想解放，制度創(chuàng)新，就能找到新經(jīng)濟(jì)增長方式的有效途徑。實施功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略，有可能是促進(jìn)各地創(chuàng)新發(fā)展的動力，從這一意義上講，筆者對實施功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略抱有信心。
　　結(jié) 語
　　總之，實施我國功能區(qū)規(guī)劃戰(zhàn)略應(yīng)穩(wěn)妥操作，要實驗先行、理論先行?？茖W(xué)地進(jìn)行制度設(shè)計，科學(xué)地進(jìn)行市場機(jī)制培育，等條件成熟時，再進(jìn)行逐步推廣，這是比較現(xiàn)實的做法。在“十二五”規(guī)劃期間，可選擇有代表性的省級經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行試驗，總結(jié)經(jīng)驗，探索路子，為今后全國推行功能區(qū)規(guī)劃打下基礎(chǔ)。（作者為中國管理科學(xué)研究院秘書長兼區(qū)域發(fā)展研究所所長、研究員）
　　
　　延伸閱讀
　　
　　《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》正式發(fā)布
　　新中國成立以來我國第一個全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），于2011年6月8日正式公布?！兑?guī)劃》按開發(fā)方式將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》指出，《規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃。編制實施《規(guī)劃》，是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略舉措，對于推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)，具有重要的戰(zhàn)略意義。（來源：《新華網(wǎng)》）