主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的地區(qū)發(fā)展新思維

　　編者的話
　　在經(jīng)歷了復(fù)雜的自然環(huán)境與區(qū)域發(fā)展調(diào)研以及漫長的央地博弈后，2011年全國兩會(huì)上通過的“十二五規(guī)劃”，正式將“主體功能區(qū)”上升為國家戰(zhàn)略。國務(wù)院于今年6月初全文公布了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》。按照最終方案，“主體功能區(qū)”將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)與禁止開發(fā)四類，并賦予城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)及生態(tài)功能區(qū)三類具體內(nèi)容。未來，不同區(qū)域能否根據(jù)資源環(huán)境的不同稟賦，各司其職，“安守”各自的開發(fā)強(qiáng)度，達(dá)到規(guī)劃的理想模式——構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，這還有待于一系列配套政策、措施的完善、支持。
　　
　　“十一五”與“十二五”規(guī)劃，同時(shí)強(qiáng)調(diào)了區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，把兩個(gè)戰(zhàn)略放在并駕齊驅(qū)、雙管齊下的位置，這體現(xiàn)了在區(qū)域調(diào)控上的創(chuàng)新思維。作為一項(xiàng)重大的理論與政策創(chuàng)新，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施將按照分類調(diào)控模式進(jìn)行，并需要用管理上的創(chuàng)新來及時(shí)應(yīng)對(duì)這一過程中出現(xiàn)的新問題。
　　
　　在“十一五”規(guī)劃中，中央政府首次詳細(xì)地描述了主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)方向。2011年出臺(tái)的“十二五”規(guī)劃，再次提出實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的要求，引起國內(nèi)外的廣泛關(guān)注。作為一項(xiàng)醞釀已久的重大戰(zhàn)略舉措，有效實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃應(yīng)是今后自上而下的重要行動(dòng)。不過，從“十一五”規(guī)劃出臺(tái)到現(xiàn)在，各地在主體功能區(qū)規(guī)劃過程中發(fā)現(xiàn)和提出了一些新問題，學(xué)術(shù)界關(guān)于主體功能區(qū)規(guī)劃與建設(shè)也有不同觀點(diǎn)，這不可避免地影響到對(duì)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的具體推進(jìn)。進(jìn)一步厘清理論和實(shí)踐中提出的新矛盾、新問題，已經(jīng)成為順利推動(dòng)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施的重要組成部分。
　　一項(xiàng)重大的理論創(chuàng)新
　　在以往國家的發(fā)展規(guī)劃中，沒有提到區(qū)域的主體功能。而在 “十一五”與“十二五”規(guī)劃中，接連對(duì)主體功能區(qū)作了大段陳述。在“十二五”規(guī)劃綱要中，甚至把實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略與實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略放在等量齊觀的位置，作為區(qū)域結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容，反映了黨中央、國務(wù)院對(duì)實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的高度重視。“十一五”規(guī)劃綱要提出，“根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)?！痹谏鲜龈拍钪?，資源環(huán)境承載能力是一個(gè)基本的理論詞匯。所謂資源環(huán)境承載能力是指在某一時(shí)期和某種環(huán)境狀態(tài)下，某一區(qū)域環(huán)境對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支持能力的限度。通常，資源環(huán)境承載能力受兩個(gè)方面因素的影響：資源環(huán)境容量、開發(fā)強(qiáng)度和密度。而這兩個(gè)因素都在一定時(shí)期是可變的。一方面，資源環(huán)境容量并非一成不變。另一方面，開發(fā)密度和強(qiáng)度的變化也影響到資源環(huán)境承載能力。
　　筆者認(rèn)為，倡導(dǎo)建設(shè)主體功能區(qū)，主要基于以下背景因素：首先，快速增長的工業(yè)帶來較大的資源環(huán)境壓力。其次，資源環(huán)境承載出現(xiàn)區(qū)域性危機(jī)。在一定區(qū)域范圍內(nèi)，環(huán)境污染與生態(tài)危機(jī)在區(qū)域?qū)用嫔蠜_擊到了以人為本的發(fā)展觀，環(huán)境的惡化嚴(yán)重影響到了人居環(huán)境。再次，進(jìn)入21世紀(jì)前10年后期，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)面臨重大調(diào)整。為適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)的變化，中國正在主動(dòng)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整。兼顧人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于高耗能、高污染進(jìn)行有節(jié)制的管理與約束，降低產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境的影響和沖擊，符合建設(shè)服務(wù)性政府的基本要求。又次，科學(xué)發(fā)展觀成為黨和國家推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要指導(dǎo)思想?！笆濉币?guī)劃明確提出，以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展，要求更好地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境之間的關(guān)系。在這樣的背景下，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略與“十二五”強(qiáng)調(diào)主題主線的發(fā)展思路一脈相承。
　　之所以說主體功能區(qū)管理思想是一項(xiàng)重大的理論創(chuàng)新，主要源于以下幾個(gè)成因：一是創(chuàng)新發(fā)展觀念。主體功能區(qū)的概念首先強(qiáng)調(diào)資源環(huán)境承載能力，建立了具有理論創(chuàng)新的科學(xué)基礎(chǔ)。采用資源環(huán)境承載能力的概念，建立起具有創(chuàng)新性的新開發(fā)理念。二是順應(yīng)國際趨勢(shì)。在人口和發(fā)展壓力增大的情況下，國際社會(huì)提出加強(qiáng)區(qū)域性環(huán)境保護(hù)的新要求，不同國家和地區(qū)越來越重視協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系。資源環(huán)境承載能力是一個(gè)國際通用的要求對(duì)開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)方式加以約束的概念，以此概念定義和衡量一個(gè)地區(qū)開發(fā)利用合理與否，說明黨和政府在協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系方面是嚴(yán)肅的、認(rèn)真的，基于數(shù)量表達(dá)是可量化和考核的。三是高度強(qiáng)調(diào)保護(hù)資源與環(huán)境的總體思想。主體功能區(qū)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)開發(fā)與保護(hù)并重的觀念，把保護(hù)放在主體功能區(qū)建設(shè)的重要位置。在優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)中，各類主體功能區(qū)開發(fā)都必須考慮區(qū)域的資源環(huán)境承載能力。四是強(qiáng)調(diào)開發(fā)的可持續(xù)性。進(jìn)行區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)，是歷久彌新的發(fā)展故事，不是當(dāng)代人的獨(dú)有專利，更不是當(dāng)代人損人利己的私利性開發(fā)，而需要兼顧當(dāng)代人與后代人協(xié)同發(fā)展的思想，為子孫后代留下發(fā)展空間，為此在區(qū)域開發(fā)上絕對(duì)不能“吃祖宗飯，斷子孫路”。五是符合體制改革的總要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展靠市場(chǎng)，環(huán)境保護(hù)靠政府，曾是一個(gè)廣為人知的口頭禪。積極消除私人成本的負(fù)外部性，是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府的正常要求。回歸到對(duì)區(qū)域的主體功能進(jìn)行評(píng)價(jià)和限定，對(duì)區(qū)域開發(fā)進(jìn)行強(qiáng)制性約束和規(guī)范性引導(dǎo)，重申政府在保護(hù)資源環(huán)境方面的角色定位，符合在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下界定政府管理職能的制度要求，在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推動(dòng)體制與政策創(chuàng)新的要求，改革的整體性推進(jìn)不言而喻。
　　雙管齊下體現(xiàn)區(qū)域調(diào)控的創(chuàng)新思維
　　“十一五”和“十二五”規(guī)劃的重要?jiǎng)?chuàng)新之處，在于同時(shí)強(qiáng)調(diào)了區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，把兩個(gè)戰(zhàn)略放在并駕齊驅(qū)、雙管齊下的位置，顯示兩個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略都十分重要，缺一不可。在具體的文字表述中，并沒有以主體功能區(qū)戰(zhàn)略替代區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，或者強(qiáng)調(diào)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略而忽略主體功能區(qū)戰(zhàn)略，說明兩個(gè)戰(zhàn)略是互補(bǔ)的，和諧共生的，而不是相互矛盾或者相互否定的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，對(duì)于正確理解主體功能區(qū)戰(zhàn)略極其重要。
　　在“十二五”規(guī)劃綱要中，對(duì)于區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略做出以下描述：推進(jìn)新一輪西部大開發(fā)、全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起、積極支持東部地區(qū)率先發(fā)展、加大對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)扶持力度。而在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略方面，提出了優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、實(shí)施分類管理的區(qū)域政策、實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)、建立健全銜接協(xié)調(diào)機(jī)制的要求。應(yīng)該說，總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略側(cè)重點(diǎn)不同，實(shí)施的具體要求不同。兩個(gè)戰(zhàn)略并行實(shí)施，體現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域環(huán)境保護(hù)分進(jìn)合擊的調(diào)控思路?；焱瑑蓚€(gè)戰(zhàn)略的角色，要主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施去實(shí)現(xiàn)區(qū)域總體戰(zhàn)略的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。
　　由此，我們可以對(duì)一些學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)加以判斷。比如，一種典型的看法是，實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略會(huì)帶來區(qū)域發(fā)展差距的擴(kuò)大，這種看法具有一定的普遍性但未必正確。首先，主體功能區(qū)規(guī)劃并不針對(duì)區(qū)域差距現(xiàn)象，也不著眼于解決區(qū)域差距問題。正如前文所言，在國家發(fā)展規(guī)劃中，不同的區(qū)域戰(zhàn)略和政策解決不同的區(qū)域問題。解決區(qū)域發(fā)展差距的問題，是總體區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該擔(dān)負(fù)的使命。事實(shí)上，區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略十分明確地強(qiáng)調(diào)，把西部大開發(fā)“放在優(yōu)先位置，給予特殊政策支持”，就是著眼于削減西部地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。把解決資源環(huán)境承載能力的問題和解決區(qū)域發(fā)展差距兩類遠(yuǎn)不可及的事情放在一起混同評(píng)價(jià)，顯然對(duì)“十一五”和“十二五”規(guī)劃沒有進(jìn)行認(rèn)真閱讀，誤解了主體功能區(qū)的作用。其次，區(qū)域差距擴(kuò)大不是由主體功能區(qū)規(guī)劃或戰(zhàn)略實(shí)施造成的。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)象多與市場(chǎng)因素有關(guān)，市場(chǎng)的作用就是往往引導(dǎo)資源配置到最能獲得高回報(bào)的經(jīng)濟(jì)區(qū)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，區(qū)域差距的擴(kuò)大往往是基于市場(chǎng)發(fā)揮作用形成的，而政府的作用就是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律以順市場(chǎng)或者逆市場(chǎng)方式對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。在市場(chǎng)作用發(fā)揮初期，政府順應(yīng)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，引導(dǎo)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)最大化的經(jīng)濟(jì)效率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；但若市場(chǎng)導(dǎo)致區(qū)域差距過大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)失衡程度加劇，市場(chǎng)自身帶來的負(fù)效應(yīng)超過正效應(yīng)時(shí)，政府也可以采取逆市場(chǎng)的方式進(jìn)行干預(yù)?？梢哉f，區(qū)域差距擴(kuò)大現(xiàn)象與主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施無關(guān)。再次，政府引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)，并不必然導(dǎo)致區(qū)域差距的擴(kuò)大。仔細(xì)閱讀關(guān)于主體功能區(qū)的概念和類別就可以發(fā)現(xiàn)，主體功能區(qū)規(guī)劃首先著眼于統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)部人與自然關(guān)系的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)資源的合理流動(dòng)。而區(qū)域差距則是衡量人與人之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，主體功能區(qū)規(guī)劃不主要承載協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的職責(zé)。也就是說，主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略立足于形成區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開發(fā)與資源環(huán)境容量相協(xié)調(diào)的局面而不考慮是否會(huì)出現(xiàn)區(qū)域差距擴(kuò)大的后果，區(qū)域差距不是實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略顧及的問題，在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上出現(xiàn)區(qū)域差距擴(kuò)大或者區(qū)域差距縮小都是合理的。事實(shí)上，在主體功能區(qū)戰(zhàn)略思維下，不會(huì)出現(xiàn)區(qū)域差距單一擴(kuò)大或者區(qū)域差距單一縮小的格局。比如，從理論上講，主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略的實(shí)施，會(huì)造成優(yōu)化開發(fā)區(qū)的資源流向重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，從而減少優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)之間的區(qū)域差距。
　　
　　至于一些限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)因?yàn)閷?shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促使人口遷移到其他地區(qū)，是提升這些區(qū)域生態(tài)功能的有效舉措，如果因以國家的名義保護(hù)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)功能，剔除了一些帶來重大資源環(huán)境壓力的項(xiàng)目，影響到限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張進(jìn)而導(dǎo)致二者與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量差距擴(kuò)大，也應(yīng)該視為正常的結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時(shí)，也要注意到，針對(duì)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口遷移，會(huì)帶來趨于本地資源的再分配，促進(jìn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)人均資源占有數(shù)量的擴(kuò)大，可能有利于縮小人均收入差距。另外，從國家角度看，在實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略中會(huì)對(duì)禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)保護(hù)環(huán)境的努力給予必要的生態(tài)補(bǔ)償，使得立足于保護(hù)生態(tài)功能的留存人口成為直接受益者，也有助于減少限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)范圍居民與其他地區(qū)居民的福利差距。當(dāng)然，從總體上講，所謂縮小區(qū)域差距在中央政府層面一直強(qiáng)調(diào)的是縮小公共服務(wù)差距、人均收入差距和基礎(chǔ)設(shè)施差距，縮小經(jīng)濟(jì)總量的差距既不現(xiàn)實(shí)也無意義。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施將按照分類調(diào)控模式進(jìn)行
　　主體功能區(qū)規(guī)劃和戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，著眼于解決經(jīng)濟(jì)開發(fā)與資源環(huán)境承載能力之間的關(guān)系問題，不聚焦所有區(qū)域問題和解決所有區(qū)域問題，因而要求主體功能區(qū)承擔(dān)非其擔(dān)負(fù)的使命是不合理的。主體功能區(qū)劃分了優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大類功能區(qū)，按照差別對(duì)待、分類調(diào)控的模式，按照資源環(huán)境承載能力引導(dǎo)資源與要素流動(dòng)和重組。
　　在“十一五”規(guī)劃綱要中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。這一點(diǎn)本身沒有問題。但是，在許多地方制定本地的規(guī)劃時(shí)，則盡可能減少對(duì)優(yōu)化開發(fā)區(qū)的范圍甚至不設(shè)立優(yōu)化開發(fā)區(qū)，因?yàn)槿魏我患?jí)地方政府都有經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)考核，這種考核與投資項(xiàng)目拉動(dòng)作用有關(guān)。假如一個(gè)地區(qū)被列入優(yōu)化開發(fā)區(qū)，在地方政府官員看來，就意味著許多投資項(xiàng)目不能立項(xiàng)上馬，因而許多地方政府極力反對(duì)。據(jù)筆者了解到的信息，在不少省區(qū)制定的主體功能區(qū)規(guī)劃中，地方政府刪除了“優(yōu)化開發(fā)區(qū)”這種類型。但在“十二五”規(guī)劃中，創(chuàng)新了優(yōu)化開發(fā)區(qū)的表述內(nèi)容，明確了對(duì)“人口密集、開發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過重的部分城市化地區(qū)要優(yōu)化開發(fā)?！毙碌亩x簡(jiǎn)明地陳述了優(yōu)化開發(fā)區(qū)的范圍主要是針對(duì)部分城市化區(qū)域，同時(shí)對(duì)其范圍加以明確限定，就是“人口密集、開發(fā)強(qiáng)度偏高、資源環(huán)境負(fù)荷過重”，在這樣的區(qū)域推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，勢(shì)必要進(jìn)行重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，比如，限制人口的過度增長，把過于消耗資源和污染環(huán)境的項(xiàng)目遷移出去，促進(jìn)輕型高技術(shù)類的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　在“十二五”規(guī)劃綱要中，國家對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的概念基本上沿用“十一五”規(guī)劃的描述，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域，國家著眼于對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)加以重點(diǎn)開發(fā)。但是，究竟如何推動(dòng)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的開發(fā)活動(dòng)？我們看到，從“十一五”規(guī)劃綱要到“十二五”規(guī)劃綱要，國家對(duì)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的開發(fā)途徑描述上出現(xiàn)較大變化。對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，“十一五”規(guī)劃綱要要求其“承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體”。但是，在“十二五”規(guī)劃綱要中，對(duì)其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口轉(zhuǎn)移的功能已經(jīng)不再強(qiáng)調(diào)。這是因?yàn)?，根?jù)目前的區(qū)域劃分，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的范圍與農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的范圍交叉分布，在這樣的區(qū)域承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是合理的，重點(diǎn)開發(fā)有此能力和積極性，但也有一定的限制性約束，就是承接的產(chǎn)業(yè)不能造成嚴(yán)重的污染，不能危及農(nóng)產(chǎn)品安全。另一方面，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)缺乏大規(guī)模承接禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移的條件，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的政府和民眾也難以接受這樣的大規(guī)模轉(zhuǎn)移。這里需要強(qiáng)調(diào)指出的是，人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移應(yīng)該遵從市場(chǎng)規(guī)律和政府管理規(guī)律，生產(chǎn)要素的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移不應(yīng)由政府強(qiáng)制推動(dòng)，其中人口轉(zhuǎn)移也不應(yīng)該列入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)政府的政績(jī)考核目標(biāo)。
　　那么重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是否會(huì)因重點(diǎn)開發(fā)而走上優(yōu)化開發(fā)區(qū)的老路，出現(xiàn)先污染后治理的問題？這是許多關(guān)注主體功能區(qū)建設(shè)的人士提出的疑問。我們認(rèn)為，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是否會(huì)出現(xiàn)先污染后治理的結(jié)局，完全取決于政府管理主體功能區(qū)的能力。盡管重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的資源環(huán)境承載能力強(qiáng)，但是這種強(qiáng)弱對(duì)比是相對(duì)的。對(duì)于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)資源環(huán)境承載能力的變化趨勢(shì)，應(yīng)該加以重點(diǎn)監(jiān)控。
　　“十一五”規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃對(duì)限制開發(fā)區(qū)都有一定的文字表述。在“十一五”規(guī)劃中明確提出，限制開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。在“十二五”規(guī)劃綱要中進(jìn)一步指出，對(duì)具備較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，要著力保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全。對(duì)影響全局生態(tài)安全的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要限制大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)?？梢?，限制開發(fā)區(qū)的范圍有所擴(kuò)大，限制內(nèi)容更加嚴(yán)謹(jǐn)。一些學(xué)者擔(dān)心，限制開發(fā)區(qū)是否等同于限制發(fā)展區(qū)，這種擔(dān)心雖有一定依據(jù)，但是并不成立。首先，限制開發(fā)只是出于對(duì)特定區(qū)域與生態(tài)脆弱的評(píng)價(jià)，是建立在生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)上的開發(fā)。考慮到過度開發(fā)會(huì)給限制開發(fā)區(qū)帶來生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)甚至災(zāi)害，影響限制開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。甚至于，考慮不當(dāng)開發(fā)會(huì)應(yīng)當(dāng)限制開發(fā)區(qū)的周邊地區(qū)、下游地區(qū)的生態(tài)穩(wěn)定，設(shè)立限制開發(fā)區(qū)具有積極意義。限制開發(fā)區(qū)的設(shè)立初衷，明確提出了保護(hù)優(yōu)先的思想。其次，限制開發(fā)不等于不開發(fā)。限制開發(fā)區(qū)范圍同樣存在一定數(shù)量的人口，這些人口應(yīng)當(dāng)享受到為保護(hù)付出的一定補(bǔ)償，但是為使這些區(qū)域居民的福利增長與全國其他地區(qū)保持同步增長，也享受到國家改革開放的福利待遇，應(yīng)該保持一定程度的開發(fā)，只是在開發(fā)范圍、開發(fā)類型、開發(fā)規(guī)模上受到一定約束。再次，限制開發(fā)區(qū)一定范圍涉及到生態(tài)移民，乃因一些限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境過于嚴(yán)酷，人居環(huán)境較差，可開發(fā)能力有限，把一定數(shù)量的人口遷移出去，可以減輕人口壓力，使整片土地上承載人口數(shù)量減少，繼而提高人口福利水平，減輕過多人口造成的資源環(huán)境壓力。最后，限制開發(fā)區(qū)的開發(fā)應(yīng)該對(duì)資源消耗高、污染濃度大的工業(yè)項(xiàng)目加以限制，推動(dòng)旅游、資源開發(fā)轉(zhuǎn)化等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　需要強(qiáng)調(diào)的是，目前的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要位于中部和東北、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)位于內(nèi)地，在加強(qiáng)限制開發(fā)區(qū)發(fā)展時(shí)，應(yīng)該協(xié)調(diào)內(nèi)地優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)的關(guān)系。從理論上講，沿海地區(qū)有限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，而內(nèi)陸地區(qū)有優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)。在內(nèi)陸地區(qū)，一些原來的優(yōu)化開發(fā)區(qū)在改革開放以來已經(jīng)出現(xiàn)了多波人口向沿海地區(qū)遷移的現(xiàn)象，隨著沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和內(nèi)地實(shí)行計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)政策，內(nèi)地優(yōu)化開發(fā)區(qū)向沿海人口遷移的動(dòng)力進(jìn)一步減弱。同時(shí)，由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資環(huán)境改善，民族地區(qū)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)對(duì)限制開發(fā)區(qū)的吸引力增強(qiáng)。可見，隨著內(nèi)地內(nèi)部按照主體功能區(qū)設(shè)置調(diào)節(jié)人口、產(chǎn)業(yè)等要素流動(dòng)能力的增強(qiáng)，會(huì)有助于主體功能區(qū)建設(shè)按照既定目標(biāo)進(jìn)行。
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施和管理需要?jiǎng)?chuàng)新
　　主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，是一項(xiàng)重大的理論與政策創(chuàng)新。但是，應(yīng)該說，主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，或許不是舊問題的終結(jié)，而可能是新問題的開始。
　　首先，主體功能區(qū)規(guī)劃本身并非無懈可擊。事實(shí)上，實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，能否達(dá)到扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染擴(kuò)大化的趨勢(shì)，存在著一定的不確定性。原則上講，假如一個(gè)消耗資源和污染環(huán)境的企業(yè)由優(yōu)化開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)因有一定的環(huán)境容量加以接納，優(yōu)化開發(fā)區(qū)因?yàn)橛序v出的環(huán)境容量可以投資不那么嚴(yán)重污染環(huán)境的項(xiàng)目上馬，最終結(jié)果會(huì)是舊的污染項(xiàng)目轉(zhuǎn)移了，新的污染項(xiàng)目又再起來，污染物排放總量擴(kuò)大了?？梢?，從中央政府角度來說，實(shí)施污染排放總量的管制性政策并沒有過時(shí)。
　　
　　其次，結(jié)構(gòu)性政策也需要與總量管制的政策相配套。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施，是一項(xiàng)繁瑣和細(xì)致的結(jié)構(gòu)性政策，但是以為結(jié)構(gòu)性政策就能解決所有資源環(huán)境問題，則是盲目的不現(xiàn)實(shí)的。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，結(jié)構(gòu)政策都必須與總量政策結(jié)合實(shí)施。比如，放任投機(jī)的房地產(chǎn)政策放大了資源環(huán)境的市場(chǎng)需求，也放大了許多城市和地區(qū)的資源環(huán)境壓力，導(dǎo)致中國的環(huán)境問題如碳排放、環(huán)境污染等進(jìn)一步尖銳化。如果不約束房地產(chǎn)業(yè)粗放的消費(fèi)政策和投資政策，而僅僅希望主體功能區(qū)戰(zhàn)略能夠解決資源環(huán)境壓力問題，無疑是舍本逐末，起不到改善資源環(huán)境壓力的應(yīng)有作用。
　　第三，資源環(huán)境承載能力的數(shù)量化考核難題。發(fā)揮生態(tài)保護(hù)的正效應(yīng)，對(duì)于保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)不同的地區(qū)采取不同的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于生態(tài)保護(hù)力度較大但是因此經(jīng)濟(jì)增長受到影響的地區(qū)，可以采取以保護(hù)優(yōu)先的原則實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)保護(hù)優(yōu)先的標(biāo)準(zhǔn)，都是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略提出的嚴(yán)肅性問題。但這面臨著一個(gè)重要的數(shù)量依據(jù)問題，就是如何核算資源環(huán)境承載能力。在現(xiàn)實(shí)中，資源環(huán)境承載能力存在著多種計(jì)算方法，但沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的廣為接受的計(jì)量模式。進(jìn)一步講，一個(gè)地區(qū)承載生態(tài)能力與承載污染能力分屬于兩種不同模式，如何把不同的環(huán)境功能計(jì)量到一個(gè)公式中本身就是一種挑戰(zhàn)。假如我們不能數(shù)量化一個(gè)地區(qū)的資源環(huán)境承載能力，就不能判定開發(fā)密度或者強(qiáng)度超過了資源環(huán)境承載能力。
　　最后，主體功能區(qū)戰(zhàn)略應(yīng)該由哪個(gè)部門實(shí)施。目前，有關(guān)主體功能區(qū)的權(quán)威性研究與新聞發(fā)布，都是由國家發(fā)改委組織實(shí)施的。但是，未來是由國家發(fā)改委還是環(huán)境保護(hù)部來實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，7/php1nCj7qcuTSE/mNt26eoz3hPZmWotfLXlvtFmbU=卻是一個(gè)沒有結(jié)論的問題。事實(shí)上，在國家發(fā)改委之前，環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)做了全國性的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃。目前，由國家發(fā)改委發(fā)布的主體功能區(qū)規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)部所作的生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃既有一致處，也有一定差別。但是，對(duì)于區(qū)域環(huán)境管理尤其是污染管理、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)管理尤其是自然保護(hù)區(qū)的管理職能卻在很大程度上集中在環(huán)境保護(hù)部。如由兩個(gè)部門分頭實(shí)施功能區(qū)戰(zhàn)略，必定會(huì)造成一定的職能重疊、重復(fù)，甚至加劇部門職能管理的矛盾。
　　當(dāng)然，新問題的出現(xiàn)，對(duì)于實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略未必不是好事。比如，通過加強(qiáng)污染物排放總量管制和界定區(qū)域環(huán)境容量，有助于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)向縱深發(fā)展；通過進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控的政策，為主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造條件；通過深化資源環(huán)境承載能力的研究，可以為中央政府的決策和政策實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)；通過實(shí)施大部門體制改革，進(jìn)一步強(qiáng)化政府部門之間的分工與職能區(qū)分，有利于提升政府的運(yùn)行效率。這些，都意味著新的創(chuàng)新思路需要建立和形成。（作者為中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員）