地方政府性債務(wù)存在的問題及對策

　　近年來，區(qū)（縣）地方政府根據(jù)國家有關(guān)政策，多渠道籌措建設(shè)資金，較好地促進了地方經(jīng)濟社會發(fā)展，尤其是在城市基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)等方面取得了明顯成效。但是必須看到，地方政府性債務(wù)增加，債務(wù)風險逐步顯現(xiàn)。如何防范和化解風險隱患，確保財政平穩(wěn)運行，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展，是當前區(qū)、縣級政府必須面對的一個問題。
　　總的來看，地方政府性負債數(shù)增加較快，形勢不容樂觀，主要表現(xiàn)在以下方面：
　　第一，地方政府負債數(shù)增長較快。區(qū)縣級地方性政府債務(wù)主要用于水利興修、農(nóng)村道路建設(shè)、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及居民安置點建設(shè)、國家造林項目、森林資源發(fā)展和保護項目且數(shù)額不斷加。
　　第二，從償債資金來源看，主要為財政性資金，還債壓力顯現(xiàn)。地方政府預算收入除用于地方正常支出外，面對地方政府融資平臺所借的政府債務(wù)，財政償債壓力將快速顯現(xiàn)。
　　第三，工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施舉債累積。近些年來，在國家加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，加快工業(yè)化進程的大背景下，區(qū)縣政府都明顯加速了地方工業(yè)園區(qū)的建設(shè)，由于建設(shè)項目超前，短時間內(nèi)項目建設(shè)將以投入為主，很難顯現(xiàn)較大效益，建設(shè)中負債雖然暫時還不要財政承擔，但由于負債增加，如果項目建設(shè)沒有達到預期目標，這些債務(wù)最終還是要不可避免地落到財政頭上。
　　第四，債務(wù)控制機制有待加強。盡管地方政府債務(wù)風險問題沒有到十分嚴重的地步，因而沒有引起區(qū)級政府及有關(guān)部門的足夠重視，缺乏對債務(wù)風險的有效防范和管理，政府債務(wù)仍在繼續(xù)增加。一是雖然區(qū)縣級政府有地方政府融資平臺，但舉債主體仍不夠統(tǒng)一，舉債缺乏整體規(guī)劃。二是舉債行為不夠嚴謹，個別項目可行性報告缺乏嚴密論證，預期經(jīng)濟效益和社會效益有待時間檢驗。個別項目配套資金沒有全部到位，對項目進程有影響，項目整體效益難以正常發(fā)揮。
　　第五，政府性融資渠道比較狹窄，建設(shè)資金來源結(jié)構(gòu)過于集中。目前區(qū)縣政府性建設(shè)項目投資決策存在著過度依賴土地出讓收入的傾向。由于土地資源開發(fā)的政策性、有限性和滯后性，使建設(shè)資金面臨較大的不穩(wěn)定性。
　　第六，政府性債務(wù)管理缺乏有效機制，財政風險日益顯現(xiàn)。由于部分區(qū)縣級政府還沒有完整的編制舉債的規(guī)劃和債務(wù)收支計劃，政府性債務(wù)沒有全部納入預算管理。地方政府性債務(wù)償債資金缺乏明確、有效的預測、報告、籌集制度，個別償還責任雖然明確落實到資金使用單位，往往因政府轉(zhuǎn)貸或擔保而將償還債務(wù)的責任推給政府，隨著償還數(shù)額逐年上升，償債資金難以保證，償還難度不斷加大，財政負擔有所加重，將會危及財政經(jīng)濟的平穩(wěn)安全運行。
　　一、政府性債務(wù)形成的原因分析
　　第一，地方政府的建設(shè)需求與本身財政可用資金不足的矛盾推動政府舉債。近年來，地方各級政府為改善本地水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后狀況、增加對農(nóng)村的文化、教育設(shè)施等的投入及地方工業(yè)園區(qū)的建設(shè)等方面，在地方財力增速放緩、財政收入有限的情況下，通過舉債的形式來加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及工業(yè)園區(qū)建設(shè)，造成了區(qū)縣政府性債務(wù)的有所增加。
　　第二，各級政府的政績考核推動政府舉債。地方政府現(xiàn)行的政績考核制度，重點是考核一個地方的經(jīng)濟社會發(fā)展程度，如考核GDP總量、財政收入、招商引資等指標及相關(guān)專項指標。但在實際考核過程中，地方政府很難能有效地統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會發(fā)展程度與當?shù)刎斄Φ某惺艹潭龋沟玫胤秸诿媾R財力不足情況下，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展，實行舉債搞建設(shè)、促發(fā)展，這在一定程度上增加了政府的債務(wù)規(guī)模。
　　二、加強政府性債務(wù)管理的對策與建議
　　第一，增強債務(wù)風險防范意識。進一步樹立并不斷增強各級政府及部門、區(qū)級投資公司（區(qū)級融資平臺）對政府債務(wù)的風險意識，在思想上對政府債務(wù)管理引起高度重視。牢固樹立政府信用觀念，進一步強化債務(wù)償還意識。堅持“適度舉債，講求效益，加強管理，規(guī)避風險”的原則，正確處理發(fā)展速度與財力可能、債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的關(guān)系，把防范政府債務(wù)風險作為政府工作的一項重要任務(wù)。
　　第二，完善政府債務(wù)分類管理辦法。對目前的債務(wù)管理方式逐步完善形成歸口管理和分類管理相結(jié)合的管理方式。要實行政府債務(wù)統(tǒng)一歸口管理。將所有政府債務(wù)納入財政部門統(tǒng)一管理，由財政部門統(tǒng)籌負責債務(wù)統(tǒng)計、舉債審查控制、償債計劃編制、償債資金籌集、償債資金調(diào)度等工作；不同的借款或擔保主體對各自的債務(wù)依財政部門規(guī)定的相關(guān)程序，按照“借用還”與“責權(quán)利”相統(tǒng)一的原則進行分別管理；實行嚴格完備的定期報告制度，各主體要按時向財政部門報送相關(guān)資料，并接受財政、審計部門的監(jiān)督；建立償債責任制和責任追究制度，明確責任、權(quán)利、義務(wù)，確保所借資金按時歸還。
　　第三，建立健全政府債務(wù)控管體系。一是要建立政府債務(wù)風險預警機制。結(jié)合地方財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展相關(guān)指標，建立地方政府債務(wù)負擔率、償債率等一整套政府債務(wù)預警指標體系，便于地方政府及早采取措施進行防范、控制和化解，防止出現(xiàn)債務(wù)管理的無政府狀態(tài)。二是要建立完善政府償債渠道。將償債支出納入財政預算管理，編制償債計劃。對屬于政府或財政本身借款的（如地方債券），將每年需償還的資金編進部門預算，確保按期償債；對于地方融資平臺借款，要適度控制舉債規(guī)模，將其有經(jīng)營性收入納入財政專戶儲存或監(jiān)管，確保經(jīng)營收益用于償還政府債務(wù)。
　　第四，不斷拓寬財源渠道，提高政府償債能力。區(qū)縣級政府要在切實加強政府財政資金管理的同時，統(tǒng)籌安排本級政府可利用財力。一是要做好各類國有資產(chǎn)和各種債務(wù)資金所形成債權(quán)的清收和變現(xiàn)工作，確保國有資產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)度、分配、使用和運作，盤活現(xiàn)有的政府性公共存量資產(chǎn)為政府提供償債資金來源。二是要多渠道落實償債資金，將相關(guān)的資金納入財政預算管理，使政府債務(wù)管理逐步走上規(guī)范化、法制化的軌道。三是對于區(qū)縣級政府債務(wù)，財政必須設(shè)立償債資金，每年通過預算安排一定比例的資金償債，并依據(jù)本級政府債務(wù)額有所調(diào)整。
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