從危機(jī)管理到風(fēng)險(xiǎn)管理

　　摘要：文章基于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)以及地方政府治理功能的轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)研究了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代地方政府的治理模式轉(zhuǎn)型的路徑，提出地方政府作為公共事務(wù)的管理者以及公共權(quán)力的直接行使者，應(yīng)當(dāng)盡可能地協(xié)調(diào)社會(huì)各個(gè)階層和各個(gè)群體之間的和諧與合作，推動(dòng)從傳統(tǒng)的單一社會(huì)治理走向現(xiàn)代的多中心社會(huì)治理，建構(gòu)包括地方政府、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、盈利組織、非盈利組織或非政府組織等主體在內(nèi)的新型雙向溝通的合作治理模式。
　　關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)時(shí)代；風(fēng)險(xiǎn)管理；政府治理
　　
　　信息時(shí)代作為一種發(fā)展趨勢(shì)，其支配性功能與過程不斷深化，并以網(wǎng)絡(luò)的形式組織起來。我們可以稱這個(gè)社會(huì)為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，其特征在于社會(huì)形態(tài)勝于社會(huì)行動(dòng)的優(yōu)越性（曼紐爾·卡斯特，2003）。而網(wǎng)絡(luò)帶來的虛擬社會(huì)正在成為國(guó)家權(quán)力、現(xiàn)代大公司權(quán)力、民主權(quán)力之外的第四種社會(huì)權(quán)力。作為地方政府來說，如果不加以有序的治理或社會(huì)控制，那么網(wǎng)絡(luò)權(quán)力就極有可能給地方政治造成一種混亂而無序的局面，甚至給國(guó)家的安全造成極大的威脅。作為公共管理的直接執(zhí)行者來說，地方政府更應(yīng)該在這樣的一個(gè)社會(huì)里，竭力實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定與和諧，用高效的治理手段減少社會(huì)各階層的矛盾與沖突，并防止更大風(fēng)險(xiǎn)的聚集和爆發(fā)（Drennan L.T. and McConnel A.，2007）。所以說，地方政府要改變傳統(tǒng)的單中心統(tǒng)治，而代之以現(xiàn)代的多中心治理體制，用一種全新的多向溝通的合作治理模式，以協(xié)調(diào)使用各種社會(huì)資源。只有通過這樣才能真正應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，而不是被動(dòng)地進(jìn)行危機(jī)處理。
　　一、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)
　　由于當(dāng)代的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)呈現(xiàn)出開放性和平等性等明顯的特點(diǎn)，從而使得以往政府主導(dǎo)的模式受到很大的影響，不同類型的主體都有可能通過網(wǎng)絡(luò)對(duì)國(guó)家安全帶來直接威脅。圖1顯示了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)政府治理中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)由于分權(quán)化效應(yīng)，使得風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)了比以前更大的不可感知性、不可控制性和更強(qiáng)的擴(kuò)散性。
　　第一，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的分權(quán)效應(yīng)。隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的日益發(fā)展，它存在的一些特點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)出現(xiàn)一些不穩(wěn)定的隱患。而且這樣的一種不穩(wěn)定，可能并不一定會(huì)必定推動(dòng)民主化發(fā)展，反而有可能造成社會(huì)出現(xiàn)分裂的危險(xiǎn)。諾伊曼就曾經(jīng)指出，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)并不是簡(jiǎn)單地造成一種輿論效應(yīng)，而是一個(gè)更為分散的社會(huì)。由于互聯(lián)網(wǎng)中的主體并不是直接進(jìn)行面對(duì)面的交流，要形成一個(gè)很好的共識(shí)比較難，這樣的缺陷給現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)帶來無法估量的離心力。這樣的離心力會(huì)影響到社會(huì)成員之間的和諧，并且有可能使其走向極端。從圖1來看，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的分權(quán)效應(yīng)明顯，政府的治理功能受到削弱，出現(xiàn)了不同的治理主體，對(duì)社會(huì)的影響非常顯著。
　　第二，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的跨越時(shí)空性。對(duì)于傳統(tǒng)社會(huì)而言，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)可能是區(qū)域性的，一般來說如果處理得當(dāng)，其后果也就限于這一區(qū)域以內(nèi)。這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的傳遞途徑相對(duì)比較直接和簡(jiǎn)單，在人員的數(shù)量和區(qū)域的范圍上涉及不會(huì)很廣。但是在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)呈現(xiàn)出一種跨越時(shí)空的特點(diǎn)，產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)變得沒有地域限制，也沒有了時(shí)間的界限，而且風(fēng)險(xiǎn)的傳播也會(huì)越來越復(fù)雜。所以說，本土的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和全球性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在時(shí)空上的交叉，也從某一個(gè)角度進(jìn)一步證實(shí)了貝克的世界風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的診斷。
　　第三，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不可感知性。在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的感覺不像傳統(tǒng)社會(huì)那樣直觀，而是越來越變得難以感知，從而給政府公共管理帶來了很大的難題。傳統(tǒng)的社會(huì)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知可能是通過圖畫、屏幕等渠道傳遞出來的，人們可以用感覺器官進(jìn)行切身的感知。而到了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的高速發(fā)展，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)往往隱藏在網(wǎng)絡(luò)的背后，而且很難被公共管理機(jī)構(gòu)所感知，也很難進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
　　第四，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)、不可控制性。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)也變得越來越難以控制，并且比較難以進(jìn)行提前的預(yù)測(cè)。對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，最重要的是能夠有的放矢，所以進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)和及時(shí)的控制是非常重要的。但是不同于傳統(tǒng)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)，在這樣的社會(huì)中，超脫了地域和時(shí)間，所以很難對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行計(jì)量和控制，從而可以進(jìn)行有效的抵御。
　　第五，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散性和易受傷害性。綜上可知，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，使得其帶來的影響程度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過以往。因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的高速發(fā)展，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散越來越難以掌握，對(duì)社會(huì)的影響越來越大。而且，網(wǎng)絡(luò)化使得社會(huì)中的各種主體聯(lián)系起來，一旦發(fā)生什么事情，就會(huì)對(duì)整個(gè)社會(huì)體系造成傷害，而且傷害的程度也可能變得更大。
　　二、網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的地方政府治理功能轉(zhuǎn)型
　　第一，政務(wù)的服務(wù)型功能轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的一個(gè)功能就是民主化進(jìn)程的加快，而這會(huì)同時(shí)對(duì)政府的轉(zhuǎn)型起到作用，網(wǎng)絡(luò)民主對(duì)于政府職能的促進(jìn)作用也變得更為明顯。電子政務(wù)建設(shè)是傳統(tǒng)政治走向網(wǎng)絡(luò)化的集中表現(xiàn)。在開放型的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，地方政府會(huì)主動(dòng)地對(duì)自己的職責(zé)進(jìn)行深化，改善自己的管理目標(biāo)，為公民和社會(huì)提供更好更現(xiàn)代的服務(wù)。只有這樣，地方政府的權(quán)利和職責(zé)等才會(huì)收到法律約束，整個(gè)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)督才會(huì)真正到位。所以，在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，地方政府也經(jīng)歷著從管理型向服務(wù)型改革的過程。
　　第二，決策的民主化轉(zhuǎn)型。要實(shí)現(xiàn)上述服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，首先要做到的就是決策的民主化。而民主化的深化，離不開網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的推動(dòng)，這樣也給地方政府創(chuàng)造了一種比較新穎的公共政治模式，因?yàn)樵诰W(wǎng)絡(luò)化社會(huì)中民主化參與性比較強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的民主參與模式使得地方政府有了更多的手段去了解輿論，這種非政府性的參與促進(jìn)了公民的民主意識(shí)，也加強(qiáng)了公眾參與民主的情緒，使得地方政府的決策能夠更為民主化。決策的轉(zhuǎn)型給社會(huì)中的工種提供了參與的渠道、方式。另外，決策的民主化也會(huì)讓社會(huì)公眾減少對(duì)地方政府的負(fù)面情緒，也加強(qiáng)了對(duì)地方政府決策的支持。
　　第三，公開信息傳播方式的轉(zhuǎn)型。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的另外一個(gè)特點(diǎn)是信息傳播的全新轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展給網(wǎng)絡(luò)社會(huì)帶來的很好的促進(jìn)作用，各種信息傳播的空間讓參與者可以以不同的方式參與進(jìn)去。社會(huì)公眾可以通過各種論壇和社區(qū)參與討論，也可以通過博客來傳播信息和表達(dá)自己的觀點(diǎn)，也可以通過其他各種網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)自由的交流和監(jiān)督。信息傳播方式的擴(kuò)展，使得社會(huì)監(jiān)督日益實(shí)現(xiàn)了大眾化的特點(diǎn)，呈現(xiàn)出多元參與的特征，比傳統(tǒng)社會(huì)的信息傳播更為現(xiàn)代。
　　三、構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)時(shí)代地方政府的多中心治理結(jié)構(gòu)
　　美國(guó)學(xué)者文森特·奧斯特羅姆特等學(xué)者曾經(jīng)提出大城市地區(qū)的治理模式，他們認(rèn)為這是一種多中心的政治體制，基于這樣的觀點(diǎn)，可以用多中心理論來進(jìn)行定義。對(duì)于治理來說，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，主要面臨著選擇風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)以及規(guī)避和降低風(fēng)險(xiǎn)（楊雪冬，2005）?，F(xiàn)代治理理論的發(fā)展認(rèn)為治理除了代表權(quán)威的政府和國(guó)際組織以外，其他個(gè)人、營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和非政府組織都可參與其中（Robert Keohme and Joseph Nye，2000）。本文根據(jù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，用圖2展示了網(wǎng)絡(luò)時(shí)代地方政府的多中心治理體系。
　　第一，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府外部治理環(huán)境優(yōu)化。一是網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的制度環(huán)境優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨，對(duì)于西方國(guó)家來說也造成了許多的問題，所以說西方國(guó)家的政府試圖采用一些全新的公共管理體制和恰當(dāng)?shù)氖侄蝸響?yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)帶來的一系列難題。除了國(guó)家層面的政策，起到關(guān)鍵作用的是地方政府，因?yàn)槠渲卫碇黧w的特征對(duì)于實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的治理更為直接。所以，地方政府必須想方設(shè)法應(yīng)對(duì)外部的制度環(huán)境的變化。二是地方特色的網(wǎng)絡(luò)文化環(huán)境優(yōu)化。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)使得社會(huì)的文化環(huán)境也會(huì)發(fā)生很大的改變，信息的多元化，使得網(wǎng)絡(luò)文化的構(gòu)建變得復(fù)雜起來。對(duì)于地方政府來說，了解信息的傳播路徑和思想文化，并能夠產(chǎn)生影響力，變得非常重要。首先，可以在地方性的網(wǎng)絡(luò)空間中，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化的內(nèi)在影響，在信息傳播上采用積極的措施，推動(dòng)正確的文化取向，加強(qiáng)地方公眾對(duì)本地文化的一種高度的認(rèn)同感；其次，在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，最容易迷失方向的是青少年，所以要加強(qiáng)對(duì)這一類型人群的引導(dǎo)，為這一群體的文化環(huán)境構(gòu)筑起一個(gè)有效的防護(hù)網(wǎng)，使得他們能夠在一個(gè)健康的文化環(huán)境中獲得知識(shí)，實(shí)現(xiàn)其對(duì)文化的認(rèn)同。三是網(wǎng)絡(luò)道德教育環(huán)境的優(yōu)化。除了良好的制度環(huán)境和文化環(huán)境，地方政府可以利用網(wǎng)絡(luò)建立一個(gè)好的道德教育環(huán)境。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的分散化與多元化特點(diǎn)，使得道德教育體系的重新構(gòu)造成為亟待解決的問題。在傳統(tǒng)的社會(huì)中，社會(huì)的道德教育比較抽象，重視言傳身教。而在網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，信息傳播的多樣性，使得地方政府能夠運(yùn)用各種手段。只有做到道德教育環(huán)境的優(yōu)化，建立起規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)道德規(guī)范體系，才能夠促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的凈化。
　　
　　第二，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的政府多中心治理主體構(gòu)建。一是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理平臺(tái)。“三網(wǎng)的重要工具，地方政府可以好好進(jìn)行改一庫”已經(jīng)成為政府部門進(jìn)行有效治理革，利用其建立一個(gè)更為有效的對(duì)社會(huì)的治理?！叭W(wǎng)一庫”除了給地方政提供一個(gè)政務(wù)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)，而且實(shí)現(xiàn)了功能上的更新，使得電子政務(wù)系統(tǒng)變得更加容易進(jìn)行職能劃分和權(quán)利確定。所謂的“三網(wǎng)”指的是三類電子平臺(tái)，包括政府系統(tǒng)的內(nèi)部網(wǎng)、業(yè)務(wù)的資源網(wǎng)絡(luò)，一級(jí)公共管理與服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；所謂的“一庫”指的是一個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，主要的功能是為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供一個(gè)電子政務(wù)的信息資源庫，并實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的共建共享。二是地方政府以外的多維治理平臺(tái)。除了地方政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理平臺(tái)，一個(gè)多元參與的治理平臺(tái)才是網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心目標(biāo)。在單中心治理體系中，地方政府的權(quán)力非常集中；而在多中心治理體系中，其他的參與主體能夠參與治理。以往的單中心管理已經(jīng)無法適應(yīng)，只有構(gòu)建多中心的治理平臺(tái)，將企業(yè)為中心的第二部門及以非贏利組織或非政府組織為中心的第三部門納入到這個(gè)多維治理平臺(tái)，才能真正建立一個(gè)全新的網(wǎng)絡(luò)治理模式。三是政府內(nèi)外的網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)的有效銜接。僅僅擁有政府內(nèi)部的治理平臺(tái)和外部的多維治理平臺(tái)還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，只有實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效銜接和溝通，才能真正做到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。尤其是在網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的速度快、規(guī)模廣的特點(diǎn)下，一個(gè)有效的聯(lián)接機(jī)制尤為重要。秩序化風(fēng)險(xiǎn)在原先的政府單中心治理機(jī)制里顯得越來越突出，所以如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)外網(wǎng)絡(luò)治理平臺(tái)的銜接成為一個(gè)需要解決的問題。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、(美)曼紐爾·卡斯特;