土地整理項目跟蹤審計初探

　　摘要：近年來，國家加大了對土地整理的投資力度，但是由于監(jiān)管力度不夠，土地整理項目出現(xiàn)了管理混亂、造價失控的局面。跟蹤審計有利于加強土地整理項目的造價管理，文章對土地整理項目跟蹤審計的內(nèi)容和實現(xiàn)途徑進行了初步探討。
　　關(guān)鍵詞：土地整理；審計；跟蹤審計
　　
　　《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010）》中指出：“土地整理是指采用工程、生物等措施，對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動?！蓖恋卣韺τ诮鉀Q農(nóng)村土地細(xì)碎問題、完善農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進農(nóng)村土地制度改革、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保障國家糧食安全都有著重要意義。有研究證實：土地整理政策績效顯著，
　　不僅實現(xiàn)了耕地占、補平衡，而且也實現(xiàn)了耕地占、毀、補平衡，基于耕地增加的糧食貢獻較大。
　　
　　一、跟蹤審計有利加強土地整理項目的管理
　　
　　土地整理對未來具有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義，近幾年國家每年都投入了大量資金進行土地整理開發(fā)，并在一定范圍取得了長足成效。但是，由于缺乏足夠的監(jiān)管，土地整理項目成了某些腐敗分子的“唐僧肉”，導(dǎo)致土地整理的項目管理混亂、招標(biāo)流程不規(guī)范、工程造價失控，最終導(dǎo)致土地整理項目的工程質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)階段加強土地整理項目的監(jiān)督已是迫在眉睫。實踐證明，加強審計有利于項目監(jiān)督，完善審計制度有利于工程項目的監(jiān)督體制建設(shè)。
　　由于種種原因，過去的審計工作只能在事后進行，事后審計雖然發(fā)揮部分監(jiān)督作用，但這種“秋后算賬”的滯后性和間接性使得審計效應(yīng)大打折扣，有時即使查出了問題，懲辦了相關(guān)責(zé)任人，但損失已造成，再想彌補已是相當(dāng)困難。當(dāng)前，在土地整理的項目管理中引入跟蹤審計具有重要的現(xiàn)實意義。跟蹤審計是審計部門通過整合審計資源對土地整理項目的前期準(zhǔn)備階段、建設(shè)實施階段和竣工交付階段進行全過程的審計監(jiān)督。與傳統(tǒng)的事后審計不同，跟蹤審計要求審計人員從一開始就介入到土地整理項目的建設(shè)工作中去，全過程參與、全過程跟蹤，從而增強審計的時效性，在動態(tài)中提高審計在土地整理中的監(jiān)督作用。
　　
　　二、土地整理項目跟蹤審計的內(nèi)容
　　
　　跟蹤審計是審計部門通過整合審計資源，根據(jù)國家的法律法規(guī)，運用現(xiàn)代審計方法對土地整理的項目決策、設(shè)計、招投標(biāo)、施工、竣工驗收及結(jié)（決ddaa23e7ea27a6e38b2f8dabe9eb90dd4dc1522e90f871125822734b5c73a95d）算等全過程的技術(shù)經(jīng)濟活動進行審計監(jiān)督，通過動態(tài)審計維護國家、業(yè)主及相關(guān)單位的合法權(quán)益，如實反映和有效控制工程造價，促進項目管理和廉政建設(shè)，從而提高投資效益。同時，由于審計過程和土地整理項目同步進行，跟蹤審計也稱為“同步審計”。
　　根據(jù)土地整理項目的建設(shè)流程，其跟蹤審計的內(nèi)容關(guān)鍵環(huán)節(jié)有以下幾個：設(shè)計審計、工程量清單及招標(biāo)控制價編制審計、招標(biāo)投標(biāo)審計、材料和設(shè)備采購審計、合同審計、現(xiàn)場變更、現(xiàn)場簽證與隱蔽工程審計、項目中期支付審計、竣工決算審計。
　?。ㄒ唬┰O(shè)計審計
　　土地整理項目設(shè)計是對土地整理進行全面規(guī)劃和具體描述實施意圖的過程，是土地整理的靈魂，是處理技術(shù)與經(jīng)濟關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是確定與控制工程造價的重點階段。按照德國專家墨爾的研究結(jié)果，工程項目各個階段對投資的影響程度是不同的?？偟挠绊戁厔菔牵弘S著項目的開展，各項工作對投資影響程度逐步下降，方案設(shè)計階段對投資的影響程度可高達(dá)95%，到施工階段后對投資的影響程度最多也達(dá)不到10%。國內(nèi)經(jīng)驗也表明：設(shè)計階段節(jié)約投資的可能性約為75%，而施工中節(jié)約投資的可能性僅為10%。設(shè)計審計有利于優(yōu)化和完善設(shè)計方案，提高設(shè)計方案的合理性和有效性，從源頭上防止因設(shè)計不合理而帶來的資源損失與浪費。因此，對設(shè)計階段的審計要必須足夠重視。同時，根據(jù)土地整理項目的特殊性，需要進一步完善就地取材的設(shè)計管理。
　?。ǘ┕こ塘壳鍐渭罢袠?biāo)控制價編制審計
　　工程量清單及招標(biāo)控制價編制審計主要目的在于提高工程量清單的準(zhǔn)確性，預(yù)防工程量清單出現(xiàn)錯項、漏項，減少因為工程量清單及招標(biāo)控制價對土地整理質(zhì)量與招投標(biāo)價格的影響。在該階段的審計主要是審計人員將工程量清單及招標(biāo)控制價審計意見直接與建設(shè)單位或者招標(biāo)代理機構(gòu)溝通，然后被審計單位按可根據(jù)審計意見及時對工程量清單及招標(biāo)控制價進行修改和調(diào)整，從而消除因工程量清單及招標(biāo)控制價中的失誤而導(dǎo)致相應(yīng)的損失和相關(guān)的扯皮因素。
　　（三）工程招標(biāo)投標(biāo)審計
　　招投標(biāo)階段是投資管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過規(guī)范招投標(biāo)程序，可以優(yōu)選施工隊伍、節(jié)約建設(shè)資金、提高工程質(zhì)量、防止腐敗行為的產(chǎn)生。招投標(biāo)審計的重點是審查招投標(biāo)程序的合理性、合法性；審查招投標(biāo)文件和合同條款中是否存在重大的漏洞和隱含的風(fēng)險，盡量減少項目實施過程中的變更與索賠；重點審查擬中標(biāo)投標(biāo)文件，包括工程量清單項目、措施項目和其他項目，對于主要項目的“量”和“價”分開進行審查，并與招標(biāo)控制價進行對比分析，發(fā)現(xiàn)其中的問題并及時解決。
　?。ㄋ模┎牧虾驮O(shè)備采購審計
　　在對材料和設(shè)備采購進行審計時尤其需要關(guān)注特殊規(guī)格材料、非標(biāo)設(shè)備的采購情況。首先審查設(shè)備、材料采購的規(guī)格、型號、數(shù)量與合同要求是否一致；其次審查采購的方式是否合理、合規(guī)、合法，是否進行招投標(biāo)或比價采購，價格是否符合市場情況。
　　（五）合同審計
　　合同審計主要是對合同主體的合法性、內(nèi)容的完整性、意思表達(dá)的準(zhǔn)確性、格式的規(guī)范性、合同形式的明確性以及相關(guān)條款與招投標(biāo)文件一致性進行審計，同時，要特別關(guān)注與工程造價有關(guān)的條款，例如：工程預(yù)付款及工程進度款的支付時間及比例，工程量清單項目及新增減工程量項目的結(jié)算辦法，主要材料調(diào)價辦法，工程質(zhì)保金的約定、違約的索賠等。
　　（六）設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證與隱蔽工程審計
　　設(shè)計變更與現(xiàn)場簽證審計的主要內(nèi)容包括變更與簽證理由是否合理、資料是否齊全、內(nèi)容是否真實、手續(xù)是否完備，特別要關(guān)注涉及造價比較高的設(shè)計變更與簽證。對重大設(shè)計變更，跟蹤審計人員要及時進入現(xiàn)場，進行記錄、測算，及時提出審計建議。
　　參與設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證同時要把握以下五個方面：一是要加強變更的必要性審計。嚴(yán)格審查變更有無必要，變更的事實依據(jù)是否充分，審核變更所涉及的工程造價。二是加強對變更、簽證的程序監(jiān)督。審核變更、簽證是否符合法定審批程序和內(nèi)部管理制度的規(guī)定，整理項目在變更之后是否突破批準(zhǔn)的計劃投資。三是要根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)結(jié)合土地整理項目的具體情況，客觀地對設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證的發(fā)生原因進行分析和相關(guān)責(zé)任進行劃分。四是要加強對計價依據(jù)的合法性審核。審核計價依據(jù)是否符合招標(biāo)文件、合同和其他有關(guān)計價文件的規(guī)定。五是加強對設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證原始資料的管理。設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證的備案文件將作為結(jié)算依據(jù)，加強和完善變更、簽證原始資料的管理具有現(xiàn)實意義。
　　隱蔽工程在工程結(jié)束后難以復(fù)核，是最容易偷工減料、高估冒算的，對隱蔽工程質(zhì)量與造價的控制是跟蹤審計的重中之重，審計人員要及時跟蹤隱蔽工程的每一個工序，做好記錄，必要時還應(yīng)進行拍攝記錄，為工程竣工決算審計積累資料。
　　（七）工程項目中期支付審計
　　工程項目中期支付跟蹤審計工作量大、持續(xù)時間長，審計人員應(yīng)始終如一地認(rèn)真對待每一筆支付，這樣才能確保跟蹤審計不走形式；還應(yīng)保持良好的審計心態(tài)，審計中若沒有發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)肯定工程項目中期支付有關(guān)單位的成績。在審計前要通過熟讀熟悉工程合同文件的相關(guān)內(nèi)容，對工程建設(shè)項目中的業(yè)主、施工單位、監(jiān)理單位進行走訪和了解；制定嚴(yán)密的審計方案。審計過程中，應(yīng)注意現(xiàn)場調(diào)查取證，不能親信道聽途說，要做到親歷取證。對于重大問題，應(yīng)及時碰頭開會，集思廣益，及時處理審計過程中查出的問題和遇到的問題。同時，因為審計過程較長，還應(yīng)注意保存好審計工作底稿、照片等資料，做好審計檔案管理工作。
　　
　?。ò耍┛⒐そY(jié)算審計
　　項目竣工結(jié)算是審計的最后一道關(guān)口，工程結(jié)算將決定建設(shè)項目工程成本，最終確定工程造價。項目竣工結(jié)算的審計重點要注意以下幾個方面：一是要認(rèn)真做好工程量的準(zhǔn)確性審計。為防止施工單位虛報、謊報工程量，審計人員在實施審計時要以施工圖紙、竣工圖為基礎(chǔ)，依據(jù)圖紙進行現(xiàn)場勘查，加強對竣工圖的現(xiàn)場核實，根據(jù)合同約定的計價辦法及相應(yīng)的計算規(guī)則，認(rèn)真審查工程量。二是要加強隱蔽工程、設(shè)計變更、現(xiàn)場簽證的審計。對于隱蔽工程要及時向現(xiàn)場管理人員詳細(xì)查詢；對于確實無法取得資料的項目，應(yīng)采取相應(yīng)合理方法進行審計。對于現(xiàn)場簽證的工程量，要會同建設(shè)單位有關(guān)人員深入現(xiàn)場核實其發(fā)生的可能性。三是要認(rèn)真做好施工材料價格的合理性審計。材料價格在建設(shè)項目中占有很大的比重，是構(gòu)成工程造價的重要組成部分，同時又受時間、質(zhì)量、產(chǎn)地等諸多因素影響，往往會出現(xiàn)施工單位以次充好、抬升價格、多計材差的情況；對此，審計時首先要以有關(guān)職能部門發(fā)布信息資料為依據(jù)，在準(zhǔn)確確定施工期間基礎(chǔ)上按整個施工周期跨度加權(quán)平均調(diào)整材差；其次對沒有指導(dǎo)價格材料，由于施工單位直接購進的材料應(yīng)以市場調(diào)查價格為基礎(chǔ)確定平均材料價格；同時要對于合同中特別約定的、應(yīng)按建設(shè)項目單位與施工單位簽訂的合同作為計價、結(jié)算的依據(jù)。四是要根據(jù)招投標(biāo)文件及合同
　　選取合理的計價方式。
　　
　　三、土地整理項目跟蹤審計的實現(xiàn)途徑
　　
　　跟蹤審計改變傳統(tǒng)的事后結(jié)算審計觀念，將工程審計演化成了一個全面、多元、多層次、多階段的系統(tǒng)工程。跟蹤審計對于有效促進相關(guān)單位認(rèn)真履行各自職責(zé)，相互配合，避免和減少實施中的暗箱操作和違紀(jì)、違規(guī)行為，提高建設(shè)工程實施的透明度和公信度有著十分重要的意義。但是，在目前因為缺乏相應(yīng)的配套制度，實現(xiàn)起來還存在一定困難，這就需要建立特定的模式和途徑加以指導(dǎo)和實施。土地整理項目跟蹤審計的審計模式是實踐跟蹤審計理論的橋梁，既要符合國情，具有可行性，又要符合特定項目的具體情況，具有可操作性。
　?。ㄒ唬┲贫茖W(xué)的跟蹤審計程序
　　審計程序是指為完成審計工作所需詳細(xì)步驟的審計程序。跟蹤審計的審計需要制定合理程序，為既定土地整理項目服務(wù)。
　　（二）選擇合理的跟蹤審計方式
　　總體而言，跟蹤審計的方式有以下三種：一是定期審計，將建設(shè)全過程劃分為若干階段進行審計或者分期實施跟蹤審計。二是定點審計，將建設(shè)項目確定若干重點環(huán)節(jié)進行跟蹤審計。三是駐場審計，審計機構(gòu)派出審計人員進駐項目建設(shè)現(xiàn)場對項目進行全過程跟蹤審計。究竟選擇哪種模式，沒有固定的限制，理論上說是介入越早，審計效果就會越好。
　　（三）準(zhǔn)確把握審計介入的時間
　　土地整理項目一般具有規(guī)模大、時間緊、控制環(huán)節(jié)多等特點。為此，跟蹤審計應(yīng)綜合考慮被審計項目的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)周期、審計資源和成本等多方面要素后研究確定審計介入的時間。但是，基于工作效率最大化的考慮，設(shè)計介入的時間應(yīng)結(jié)合項目的具體情況?？傮w來說，不論采取何種方式，審計都應(yīng)貫穿于建設(shè)的全過程，保證對于項目審計應(yīng)有的連續(xù)性和適時性。
　?。ㄋ模┲攸c把控審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
　　對于以規(guī)模大、時間緊為特點的土地整理項目來說，實施全過程進行跟蹤審計，從有效性角度來看是最好的，但在審計力量不足，審計成本有限的情況下，全過程跟蹤審計會大大提高審計成本，降低審計效率，所以把握建設(shè)過程中的關(guān)鍵點，變?nèi)旌虻馗櫈橹攸c跟蹤，有利于提高審計效率。審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是上文所述的八個方面。
　?。ㄎ澹┏浞终细檶徲嫷馁Y源
　　目前我國土地整理項目的審計力量由政府審計機關(guān)、社會審計組織和內(nèi)部審計機構(gòu)三大部分構(gòu)成。審計機關(guān)可采用聘請具有與審計事項相關(guān)專業(yè)知識的人員參加審計組，或委托具有法定資格的社會中介機構(gòu)協(xié)助審計，并加強對聘請人員和受托機構(gòu)審計質(zhì)量和廉政建設(shè)的監(jiān)督管理。
　?。┛茖W(xué)定位跟蹤審計的職能
　　跟蹤審計的職能主要有三方面：審核工程造價，為項目結(jié)算提供依據(jù)；監(jiān)督職能，促進工程建設(shè)的質(zhì)量提高和完善資金管理；完善管理，審計機關(guān)根據(jù)過去對項目的審計情況，提出管理建議，從而提高土地整理項目的管理效率和效益。
　　為了實現(xiàn)跟蹤審計的審計職能，在跟蹤審計實踐中，一方面，不僅要重視工程造價核實的職能，更要加強審計的監(jiān)督作用，全面履行跟蹤審計的職責(zé)；另一方面，既要當(dāng)好政府資金的“衛(wèi)士”，又要當(dāng)好決策者、管理者的“謀士”。與此同時，跟蹤審計的實施人員還要堅守好的職能定位，不能由審計者越位成管理者，確保不越權(quán)管理。
　　
　　參考文獻：
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