提高政府公共投資效率的對(duì)策研究

　　摘要：政府公共投資是國家進(jìn)行宏觀調(diào)控、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，但如何全面提高政府公共投資的效率卻是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的難題。決策失誤和監(jiān)管不到位是導(dǎo)致政府公共投資效率低下的重要原因。文章針對(duì)當(dāng)前政府公共投資效率低下的問題，主要從民主決策機(jī)制、監(jiān)管約束機(jī)制、投融資體制和后評(píng)價(jià)機(jī)制四個(gè)方面，初步探討了提高我國政府公共投資效率的對(duì)策。
　　關(guān)鍵詞：公共投資；投資效率；決策機(jī)制
　　
　　金融危機(jī)爆發(fā)后，各國紛紛舉起救市的旗幟。我國政府投資4萬億元救市，其投資領(lǐng)域主要是公共衛(wèi)生、科教文化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府大規(guī)模投資拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長，在擴(kuò)內(nèi)需、保增長、惠民生中發(fā)揮了重要作用。2011年，“4萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃收尾，同時(shí)“十二五”規(guī)劃開局。當(dāng)前，在積極財(cái)政政策的基調(diào)下，政府投資仍將保持一定規(guī)模和增速。作為宏觀調(diào)控的重要手段，政府公共投資能否完成“促轉(zhuǎn)型、保穩(wěn)定、建和諧”的使命，著
　　眼點(diǎn)在于如何進(jìn)一步提高政府公共投資的效率。
　　
　　一、政府公共投資的必要性
　　
　?。ㄒ唬┱餐顿Y是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期增長的必要條件
　　凱恩斯是最早就公共支出政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制進(jìn)行深入研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。凱恩斯強(qiáng)調(diào)資本形成的重要性，因此，在公共投資政策與消費(fèi)性公共支出政策的選擇上，凱恩斯本人傾向于公共投資政策。最新的經(jīng)濟(jì)增長理論也支持凱恩斯關(guān)于強(qiáng)調(diào)公共投資的論點(diǎn)。改革開放以來，我國政府投資雖然在全社會(huì)固定資產(chǎn)投資中所占比重持續(xù)下降，但絕對(duì)數(shù)額在不斷上升。隨著我國綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，政府不斷加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，實(shí)施富民惠民工程，特別是2009年以來，應(yīng)對(duì)國際金融形勢對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，中央出臺(tái)了一系列拉動(dòng)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長的重大舉措，政府投資規(guī)模成倍上升。2009年，僅中央政府公共投資就達(dá)9243億元，比上年預(yù)算增長1.2倍。政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施投資成為本輪經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、穩(wěn)定健康增長的重要力量。
　?。ǘ┱顿Y是彌補(bǔ)市場失靈的有效工具，也是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要手段
　　首先，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，提供純公共物品或準(zhǔn)公共物品的部門，企業(yè)個(gè)人等微觀主體不愿、無力或不適宜投資，市場機(jī)制難以達(dá)到資源合理配置。這就需要政府投資發(fā)揮作用，克服市場失靈，通過市場私人投資和政府公共投資的共同調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資源合理配置。其次，政府公共投資是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，作為社會(huì)總需求的一個(gè)重要組成部分，公共投資的總量擴(kuò)張或收縮以及投資結(jié)構(gòu)調(diào)整，對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)。就4萬億元投資計(jì)劃的成效來看，政府公共投資在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、提高公共服務(wù)能力、保障社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
　　
　　二、當(dāng)前政府公共投資領(lǐng)域存在的主要問題
　　
　　任何事物的發(fā)展都具有兩面性，政府公共投資在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也不可避免地存在一些亟待改進(jìn)和完善的問題，公共投資決策失誤、投資項(xiàng)目監(jiān)管不嚴(yán)、大規(guī)模政府投資引致的潛在風(fēng)險(xiǎn)等問題不容忽視。
　　（一）政府公共投資項(xiàng)目缺乏科學(xué)規(guī)劃，導(dǎo)致決策失誤
　　決策失誤是導(dǎo)致政府公共投資效率低下的“先天性”原因。在我國現(xiàn)實(shí)生活中，決策失誤往往導(dǎo)致諸多公共投資項(xiàng)目注定是低效率或者是無效率的。不難發(fā)現(xiàn)，我國許多地方政府的公共投資項(xiàng)目往往是地方行政官員“拍腦袋決策”或者是“一言堂決策”的，未經(jīng)過嚴(yán)格和規(guī)范的論證程序制度通道。一些地方和部門對(duì)投資項(xiàng)目可行性沒有進(jìn)行科學(xué)研究就盲目上馬，不適應(yīng)地方產(chǎn)業(yè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，難以發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，最后造成了國家財(cái)政資金的損失和浪費(fèi)，給政府投資效益帶來先天性缺陷。以保障性住房建設(shè)為例，有些地方?jīng)]有開展住房普查，僅依靠抽樣調(diào)查和城市低收入家庭總數(shù)的一定比例編制保障性住房建設(shè)規(guī)劃，不能準(zhǔn)確反映城市低收入住房困難家庭的實(shí)際情況；有的地方為了多爭取中央補(bǔ)助資金，或者急于改變城鄉(xiāng)面貌，沒有充分考慮當(dāng)?shù)卣腿罕姷某惺苣芰?，盲目拆遷鋪攤子，邊規(guī)劃、邊籌資、邊拆遷、邊建設(shè)，沒有充分考慮財(cái)政償還能力，只顧眼前，給今后的發(fā)展留下了沉重包袱。
　?。ǘ┱畬?duì)公共投資項(xiàng)目監(jiān)管“缺位”與“越位”現(xiàn)象嚴(yán)重
　　目前，我國的政府公共投資的規(guī)模大，涉及的行業(yè)多，投資的領(lǐng)域?qū)?，政府不僅投資公共領(lǐng)域和半公共領(lǐng)域，還涉足競爭性領(lǐng)域，而政府監(jiān)管部門數(shù)量和質(zhì)量都難以跟上。政府投資項(xiàng)目決策、管理和監(jiān)督涉及到眾多政府部門，存在多頭監(jiān)管，責(zé)權(quán)劃分不明確，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致，監(jiān)督力度不同一，部門之間配合不協(xié)調(diào)，缺乏相互配合、相互協(xié)作、相互制衡的機(jī)制，在監(jiān)督管理過程中往往各自為政、監(jiān)督“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重。一些單位從部門利益出發(fā)，不該管的爭著管，造成低水平的重復(fù)監(jiān)督；該管的不去管，造成一些問題泛濫成災(zāi)而無人監(jiān)管，導(dǎo)致政府對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管水平和效率低下，乃至失控。例如，廣西北海市白水塘垃圾處理項(xiàng)目在設(shè)備采購中把關(guān)不嚴(yán)、監(jiān)管缺位，造成直接經(jīng)濟(jì)損失約1900萬元，價(jià)值近9000萬元的設(shè)備和廠房閑置。
　?。ㄈ┱餐顿Y未能有效地啟動(dòng)民間投資，大規(guī)模政府投資引致的潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視
　　長期以來，我國政府公共投資的融資方式主要采取政府“一元化”投資建設(shè)的體制，民間投資未能有效跟進(jìn)政府投資。有些公共投資項(xiàng)目安排，基本以政府公共投資為絕對(duì)主體，民間資本參與程度較低，在地方政府財(cái)政資金不足，民間資本沒有跟進(jìn)，但又要對(duì)中央投資計(jì)劃進(jìn)行資金配套的時(shí)候，地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的不可避免。資金缺口往往通過不斷新設(shè)政府融資平臺(tái)，向銀行貸款來籌集，過度負(fù)債現(xiàn)象較為嚴(yán)重，增加政府的信用風(fēng)險(xiǎn)，影響政府投資效率。
　　
　　三、提高政府公共投資效率的建議
　　
　?。ㄒ唬┩晟瓶茖W(xué)民主決策制度
　　優(yōu)化決策，加快建立政府公共投資的民主化決策制度，可以解決政府公共投資效率決策中的“先天性不足”問題。堅(jiān)持調(diào)查研究是建立和完善科學(xué)民主決策機(jī)制的前提與基礎(chǔ)，堅(jiān)持規(guī)范的運(yùn)行程序是建立和完善民主科學(xué)決策機(jī)制的具體要求。對(duì)于政府公共投資項(xiàng)目，必須要引入公開透明科學(xué)的民主決策程序，包括政府公共投資重大決策專家咨詢論證制度、重大投資項(xiàng)目社會(huì)公示制度和聽證制度、重大問題集體決策制度、重大項(xiàng)目投資決策執(zhí)行跟蹤督導(dǎo)制度、重大投資項(xiàng)目決策責(zé)任追究制度等。通過民主化的決策程序，就可以砍掉相當(dāng)部分的低效率或者是無效率的公共投資項(xiàng)目?？梢哉f，提高公共投資規(guī)劃和項(xiàng)目決策中的民主參與程度，建立和完善公共投資項(xiàng)目重大決策失誤的問責(zé)制，必然有助于降低公共投資決策失誤的概率，提升政府公共投資的效率。
　?。ǘ┙⒂行У谋O(jiān)管約束機(jī)制
　　有效的監(jiān)管約束制度是化解政府公共投資領(lǐng)域監(jiān)管“越位”和“缺位”的必然選擇。有效的公共投資項(xiàng)目監(jiān)督約束制度應(yīng)形成全面、到位和動(dòng)態(tài)的制度體系。首先要全面地監(jiān)管，不能有監(jiān)管的“盲區(qū)”，所有的政府投資項(xiàng)目都應(yīng)納入有效的監(jiān)督約束制度框架，加強(qiáng)人大對(duì)政府公共投資預(yù)算安排和實(shí)施情況的監(jiān)督。其次要到位地監(jiān)管，監(jiān)管不能流于形式。政府公共投資項(xiàng)目的監(jiān)督效力要走出“一把手”監(jiān)督的怪圈，到位的監(jiān)督要求有效解決制度虛設(shè)、機(jī)構(gòu)虛設(shè)以及功能虛設(shè)問題。再次要?jiǎng)討B(tài)地監(jiān)管。針對(duì)政府公共投資項(xiàng)目要在各環(huán)節(jié)全方位監(jiān)管，包括事前監(jiān)管、事中監(jiān)管和事后監(jiān)管。在項(xiàng)目開工之前，對(duì)投資方案的可行性、資金來源、投資規(guī)模等進(jìn)行有效監(jiān)管；項(xiàng)目開工過程中，應(yīng)通過集中核算制度、質(zhì)量控制等保證財(cái)政資金的高效使用；項(xiàng)目竣工后，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目結(jié)算審核制度、嚴(yán)格的項(xiàng)目質(zhì)量驗(yàn)收制度、重大項(xiàng)目審計(jì)制等，做到科學(xué)合理、公開透明?？傊?，全面、到位和動(dòng)態(tài)的監(jiān)督制約機(jī)制，有助于防范和化解政府公共投資領(lǐng)域的嚴(yán)重道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而提高政府公共投資的效率。
　?。ㄈ┘涌焱度谫Y體制改革
　　投融資體制改革是提高政府公共投資效率的現(xiàn)實(shí)出路。政府公共投資要改變投資融資主體單一化的格局，積極引入民間社會(huì)資本，建立多元化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，必須構(gòu)建一個(gè)以政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會(huì)參與的多元投資投融資體制。把政府直接投資模式轉(zhuǎn)換為由政府性的投資集團(tuán)出面，用市場化方式融資，開展全方位銀行合作，加大地方金融的支撐力度，繼續(xù)開放民間投資領(lǐng)域，對(duì)民間投資要建立量化監(jiān)測機(jī)制，帶動(dòng)社會(huì)力量投入，打破經(jīng)營壟斷格局，引入市場競爭機(jī)制，提高政府公共投資項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行的產(chǎn)出效率。
　?。ㄋ模?gòu)建后評(píng)價(jià)機(jī)制
　　對(duì)政府公共投資項(xiàng)目實(shí)行相對(duì)獨(dú)立、客觀公正的效率后評(píng)價(jià)，是提高政府公共投資效率的重要機(jī)制。后評(píng)價(jià)機(jī)制不應(yīng)僅僅視為一種信息反饋機(jī)制，其在防范和糾正公共投資項(xiàng)目產(chǎn)出低效率方面具有不可替代的重要作用。開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，不僅有利于完善已建項(xiàng)目、改進(jìn)在建項(xiàng)目和指導(dǎo)待建項(xiàng)目，更重要的是可以通過運(yùn)用實(shí)際數(shù)據(jù)資料來檢驗(yàn)、分析工程管理中存在的問題，進(jìn)一步完善和調(diào)整相關(guān)政策、制度和管理程序，防止政府投資決策失誤，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移，提高和改善政府公共投資效率。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、李鵬.金融危機(jī)下加強(qiáng)我國政府投資效率問題研究[J].中小企業(yè)管理與科技(上