人大代表部分專職化

　　摘要：人大代表制度自確立以來為我國的政治文明建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。但是在人大代表兼職化背景下，人大代表制度顯現(xiàn)出了一些弊端。這些弊端產(chǎn)生的重要原因之一就是人大代表的兼職化。因此，改革人大代表的兼職化是我國人民代表大會(huì)制度改革的一種初步探索。人大代表部分專職化主要是指在人大代表組成人員中一部分是兼職，一部分是專職。這種部分專職化改革，既能減少改革中的轉(zhuǎn)職成本，又能保證人大工作的方向性和有效性。
　　關(guān)鍵詞：人大代表；部分專職；改革路徑
　　
　　人民代表大會(huì)制度是具有中國特色的一種代議制，與西方的代議制相比，兩者之間的顯著區(qū)別之一在于代議主體身份的不同。西方國家的代議員即議員大多是專職身份，其職業(yè)就是議員，不兼任何其他職務(wù)。我國的代議員即人大代表大多是非專職身份，呈現(xiàn)兼職化特點(diǎn)。實(shí)踐證明，人大代表兼職化在一定程度上制約著人大代表及人民代表大會(huì)代議功能的發(fā)揮，影響著這種代議制的有效性。因此，需要探索一種改革路徑，以強(qiáng)化突出人大代表的功能，從而促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的不斷發(fā)展，加快我國的民主化進(jìn)程。
　　
　　一、人大代表兼職化的弊端分析
　　
　　現(xiàn)行的人大代表制度自1954年確立以來，在社會(huì)主義法制建設(shè)方面起到了積極的作用，為我國的政治文明建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。但是，在人大代表兼職化背景下，人大代表制度仍然存在一些弊端。突出體現(xiàn)在以下兩方面：一是人大代表制度的民主水平較低。這主要體現(xiàn)在每次人代會(huì)上，無論是政府工作報(bào)告還是各類法律和提案，都以絕對(duì)高票通過，棄權(quán)票不多見，否決票則幾乎沒有。這種“高度一致”可能是一種“虛幻一致”，它反映了這樣幾個(gè)問題：我們的人大代表議政水平和議政能力有待提高，很多代表隊(duì)對(duì)需要審議的報(bào)告或提案并不太了解，在表決時(shí)提不出反對(duì)意見，于是“隨大流”表示同意；代表人數(shù)過多使得代表們難以充分表達(dá)自己的主張，難以對(duì)一些有爭(zhēng)論的問題進(jìn)行充分討論；這種“高度一致”實(shí)際上反映了民主水平尚處于較低的水平。二是代表與選民聯(lián)系不足，脫離選民監(jiān)督。由于絕大多數(shù)代表沒有專門的辦公地點(diǎn)及聯(lián)系方式，選民無法有效地聯(lián)系人大代表，及時(shí)反映意見，也無法有效地對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督。
　　上述問題的主要癥結(jié)就在于我國人大代表的兼職化。由于人大代表的兼職化，人大代表無法在短暫的會(huì)期內(nèi)處理繁多的工作，他們既要審議政府工作報(bào)告，又要對(duì)各類提案進(jìn)行梳理、評(píng)價(jià)，制定和修改各類重要法律，這些工作必須在半個(gè)月左右的時(shí)間內(nèi)完成，代表們只能是分組討論，簡(jiǎn)單梳理，隨大流表決。這就影響人民代表大會(huì)制度的民主水平。同時(shí)，在人代會(huì)閉會(huì)期間，代表們都在從事自己的本職工作，基本上沒有時(shí)間深入選民中，聯(lián)系選民，征集選民意見；選民也沒有機(jī)會(huì)了解自己選舉的人大代表，更談不上對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。正是由于人大代表兼職化，制約了代表代議功能的發(fā)揮，導(dǎo)致人大代表制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)一些問題。
　　
　　二、人大代表專職化的重要意義
　　
　　專職代表制（即我們所說的人大代表專職化）是指代議機(jī)關(guān)中的代表不兼任其他職務(wù)，而以代表職務(wù)作為其本職工作，享有職權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度，是與兼職代表制相對(duì)而言的一種代表制。在專職代表制下，代表一般不得兼其他職務(wù)，代表工作是代表的首要工作和主要職責(zé)是其收入的主要來源。在我國經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展的新內(nèi)容、新背景下，人大代表專職化對(duì)人民代表大會(huì)制度的改革與發(fā)展具有重要的意義。
　　首先，人大代表專職化是我國法制化的必然要求。人民代表大會(huì)是我國國家權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是人民代表大會(huì)的重要功能和核心權(quán)力。法律的制定和修改必須要求人大代表具有相應(yīng)的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和充沛的時(shí)間。盧梭曾說過，立法工作不是普通人勝任得了的，要為人類制定法律，簡(jiǎn)直是需要神明。密爾也指出，人數(shù)眾多的議會(huì)既不適于直接的行政事務(wù)，也不適于直接的立法事務(wù)，幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)驗(yàn)和受過訓(xùn)練，而且通過長(zhǎng)期而辛勤的研究和訓(xùn)練有素的人去做，這就是為什么立法工作只有極少數(shù)人組成的委員會(huì)才能做得好的理由。立法質(zhì)量的好壞，關(guān)鍵在于人大代表對(duì)議案審議投入的時(shí)間及其專業(yè)化程度。隨著社會(huì)的發(fā)展，人們法律意識(shí)不斷提高，法律盲區(qū)日益增多。因此，我們迫切需要專業(yè)、專職的人大代表充分發(fā)揮其職能，健全我國的法律體系，加快法制化進(jìn)程。
　　其次，人大代表專職化是增強(qiáng)代表責(zé)任意識(shí)的需要。目前當(dāng)選的人大代表多是諸如行業(yè)專家、特級(jí)教師、科研標(biāo)兵、文體明星等先進(jìn)模范人物。許多代表認(rèn)為“人大代表”是一種政治榮譽(yù)，只是作為一種榮譽(yù)稱號(hào)授予在本職工作中有突出貢獻(xiàn)的人。人大代表專職化后，人大代表就成為固定職業(yè)，并且是人大代表唯一的職業(yè)，人大工作也就成為代表的本職工作，成為其謀生的工作。這樣他們就必須責(zé)無旁貸地把所有精力集中投入到人大工作中。同時(shí)，人大代表專職化將更加強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。代表專職化后，“人大代表”就從榮譽(yù)職務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力職務(wù)。人大代表作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民群眾管理國家事務(wù)。在對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行管理過程中，他們享有提案權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)等諸多權(quán)利。但是這些權(quán)利的行使必須以履行一定的義務(wù)為前提，即在提出議案或批評(píng)建議之前，代表有責(zé)任、有義務(wù)事先深入群眾、深入基層進(jìn)行調(diào)研，保證議案和建議的實(shí)事求是。這樣不僅增強(qiáng)了代表們對(duì)人大工作的自豪感，也增強(qiáng)了其責(zé)任意識(shí)，為了做好工作，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，他們會(huì)主動(dòng)深入群眾，真正做到代表最廣大人民的利益和意志。
　　再次，人大代表專職化是增強(qiáng)人大代表代議功能的需要。長(zhǎng)期以來，我國一直實(shí)行人大代表兼職。每年全國人代會(huì)結(jié)束后，代表們又回到自己的工作單位，從事自己的本職工作，他們幾乎沒有更多的時(shí)間和精力深入基層、體察民情、了解當(dāng)?shù)馗鞣矫媲闆r，一定程度上影響人大代表代議功能的發(fā)揮。酒泉市人大常委會(huì)秘書長(zhǎng)劉光典曾指出，由于人大代表作用得不到全面、充分發(fā)揮，社會(huì)上很多人對(duì)人大代表所起的作用不以為然，有些群眾認(rèn)為人大代表不能為他們爭(zhēng)取直接利益；有些群眾認(rèn)為代表并不是他們表達(dá)政治意愿、經(jīng)濟(jì)要求、解決問題的真正代言人，誰當(dāng)代表無所謂。因此，實(shí)行人大代表專職化，不僅有助于實(shí)現(xiàn)人大代表從“榮譽(yù)功能”向政治功能的根本性轉(zhuǎn)變，而且能充分發(fā)揮人大代表的代議功能，推進(jìn)我國的民主化進(jìn)程。
　　
　　三、人大代表部分專職化——人民代表大會(huì)制度的改革路徑探索
　　
　　關(guān)于我國人大代表應(yīng)該實(shí)行兼職還是專職，許多學(xué)者表示了他們的看法，有學(xué)者指出，西方國家的議員專職化是建立在三權(quán)分立和代議制的憲政理論上的，而我國不承認(rèn)分權(quán)，我們是議行合一的政治制度，在缺乏分權(quán)理論的情況下，要求代表專職化有點(diǎn)勉強(qiáng)，因此他們主張與其改革兼職代表制度，不如在體制內(nèi)完善人大制度。但是也有學(xué)者認(rèn)為，我們可以借鑒西方國家的議員制度，徹底改革人大代表制度，提出人大代表專職化構(gòu)想。
　　結(jié)合我國實(shí)際情況，目前要對(duì)人大代表制度進(jìn)行改革，必須循序漸進(jìn)展開，從人大代表部分專職化開始。主要原因有以下兩方面：一是人大代表部分專職化有利于減少轉(zhuǎn)職成本。從理論上看，我國議行合一的政治制度與議員專職化是不相符的，如果一步到位實(shí)行人大代表完全專職化，必然造成巨大的財(cái)政壓力，同時(shí)還可能存在高成本（高投入）帶來低收益的隱患。二是實(shí)行人大代表部分專職化，能保證人大工作的方向性和有效性。這主要從代表組成人員來看。實(shí)行人大代表部分專職，就是在人大代表組成人員中一部分是兼職，一部分是專職。兼職代表由領(lǐng)導(dǎo)官員兼任，專職代表則由各行業(yè)專家和工人、農(nóng)民等基層群眾代表構(gòu)成，專門從事人大工作。官員代表熟悉國家宏觀政策，在人大工作中能發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，保證人大工作始終與國家大政方針保持同一方向。而專職代表也能有充裕的時(shí)間通過長(zhǎng)期的基層調(diào)研，發(fā)揮其專業(yè)知識(shí)，提出專業(yè)性、針對(duì)性、可行性強(qiáng)的議案。由此兩者相輔相成，既能保證人大工作沿著正確方向進(jìn)行，也能實(shí)現(xiàn)人大工作的有效性，從而充分發(fā)揮人大的政治功能。
　　
　　要實(shí)現(xiàn)人大代表部分專職化，可以從以下方面入手：
　　第一，完善有關(guān)法律法規(guī)，明確代表合法性。目前針對(duì)我國各級(jí)人大代表所立的法律主要是以兼職代表作為立法基礎(chǔ)。要對(duì)人大代表制度進(jìn)行改革，實(shí)行人大代表部分專職化必須要有法律、法規(guī)的規(guī)范。因?yàn)閷?duì)于任何改革方案的實(shí)施、操作，都應(yīng)該先通過法律、法規(guī)做出明文規(guī)定，然后在法律法規(guī)的規(guī)則范圍內(nèi)，去實(shí)現(xiàn)偉大的變革，逐步實(shí)現(xiàn)“依法辦事，依法治國”的宏偉目標(biāo)。同時(shí)人大代表成為一種固定職業(yè)，需要對(duì)其合法性進(jìn)行說明。因此在推行代表部分專職化之前，必須對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律進(jìn)行補(bǔ)充修改或者制定關(guān)于代表部分專職化的專門法律法規(guī)，賦予代表們合法的權(quán)力和地位，明確代表的責(zé)任和義務(wù)，從法律上規(guī)范代表行為，確保其認(rèn)真負(fù)責(zé)的完成人大工作，保證人大功能的發(fā)揮。
　　第二，明確部分專職制下人大代表的構(gòu)成。為保證人大代表所提議案的代表性、可行性，在人大代表的人員組成方面我們需要考慮三個(gè)方面：人大工作是否與國家大政方針的根本方向一致；人大提出的問題是否具有廣泛的代表性；提出的議案是否可行。那么這三方面因素就決定了部分專職制下的人大代表人員構(gòu)成必須包含：領(lǐng)導(dǎo)干部、基層代表、各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者。其中領(lǐng)導(dǎo)干部是兼職代表，在人大工作中發(fā)揮宏觀指導(dǎo)作用，保證工作方向的準(zhǔn)確性；基層代表和各領(lǐng)域的專家學(xué)者是專職代表，基層代表可以包括工人、農(nóng)民、知識(shí)分子和各行各業(yè)的精英代表等等，他們的加入可以讓最基層人民的問題得到及時(shí)反映，獲得政府的關(guān)注，專家學(xué)者則運(yùn)用其專業(yè)知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)，提出專業(yè)、可行的議案。三者各盡其能，促進(jìn)人大工作的有效開展。
　　第三，要解決專職代表的待遇問題。實(shí)行代表部分專職化后，專職人大代表成為各級(jí)國家機(jī)關(guān)的組成人員，他們同其他國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員一樣，承擔(dān)著一定的政治責(zé)任。為保障這些專職人大代表順利行使職權(quán)，同時(shí)免受各種利益集團(tuán)的利誘，保持政治上的獨(dú)立性和公務(wù)行為的廉潔性，應(yīng)由國家財(cái)政對(duì)各級(jí)專職代表按同級(jí)公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)提供報(bào)酬，在其他待遇方面，也應(yīng)提供住房、辦公場(chǎng)所、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等等。另外，人大代表有一個(gè)與普通公職人員不同的特點(diǎn)，人大代表具有一定任期。人大代表雖然專職化但不是終身化，因此對(duì)于人大代表尤其是專職代表，更重要的是退職保障問題。如果只設(shè)立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度，那么必然會(huì)使人大代表因擔(dān)心今后的出路而無法專注于自己的工作，同時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生不愿競(jìng)選人大代表的現(xiàn)象。但是，既然實(shí)行專職，人大代表成為一種職業(yè)，我們是否可以考慮在未來將其終身化。為此我們提出以下構(gòu)想：一是專職代表入口問題。我們可以先對(duì)有意成為人大代表的群眾進(jìn)行簡(jiǎn)單的筆試及面試綜合考評(píng)（對(duì)于基層代表和專家學(xué)者的考評(píng)難度應(yīng)該有區(qū)別），考評(píng)合格者才能作為候選人在選區(qū)參與選舉。二是對(duì)當(dāng)選專職人大代表的，人大設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)其每年的工作進(jìn)行綜合考評(píng)，對(duì)那些一年提不出一個(gè)有建設(shè)性和針對(duì)性議案的代表，可以處以罷免。三是為解除被罷免的專職人大代表的后顧之憂，其養(yǎng)老保險(xiǎn)仍然保留，同時(shí)可以為其提供基層聯(lián)絡(luò)員的崗位，以保障其基本生活。
　　第四，建立完善的監(jiān)督體制。人民代表大會(huì)是我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督其他國家機(jī)關(guān)的工作。而目前我國政治監(jiān)督體制存在最大的一個(gè)漏洞就是對(duì)人大工作監(jiān)督的缺失，也就是由誰來監(jiān)督人大及人大代表的問題。專職代表擁有更多的權(quán)力，而民主和憲政理念的不深入很容易造成對(duì)這種權(quán)力的監(jiān)督的弱化。因此，要想充分發(fā)揮人大的政治功能，必須在人大的體制之外，單獨(dú)建立一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門對(duì)人大工作及人大代表進(jìn)行監(jiān)督。只有對(duì)人大的監(jiān)督到位了，其對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督才會(huì)是有效的。完善的監(jiān)督體制除了獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)外，還需要一系列的監(jiān)督機(jī)制，如建立代表履職的考核制度，對(duì)代表參加會(huì)議、提出議案、聯(lián)系選民等內(nèi)容進(jìn)行考核；落實(shí)代表述職制度，要求代表以書面或口頭形式，報(bào)告一年來的工作情況并接受評(píng)議和監(jiān)督；建立表彰制度，將評(píng)比表彰制度與代表履職考核制度相結(jié)合，配套實(shí)施等。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、周小梅.關(guān)于人大代表制度的反思與重構(gòu)[J].人